N. 137 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 maggio 2024
Ordinanza del 31 maggio 2024 del Tribunale regionale di giustizia amministrativa per il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano sul ricorso proposto da Generalbau spa contro Provincia autonoma di Bolzano e Comune di Bolzano. Edilizia e urbanistica - Espropriazione per pubblica utilita' - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Efficacia dei vincoli preordinati all'esproprio - Previsione che le prescrizioni perdono ogni efficacia e che le aree interessate riacquistano le precedenti destinazioni se, entro 10 anni dalla data di approvazione del piano o della variante puntuale allo stesso, gli enti competenti non hanno provveduto all'acquisizione delle aree stesse o il Consiglio comunale non ha confermato con motivazione specifica il permanere della pubblica utilita'. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 luglio 2018, n. 9 (Territorio e paesaggio), art. 61, comma 2.(GU n.28 del 10-7-2024 )
IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Sezione autonoma di Bolzano
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 291 del 2023, proposto da Generalbau S.p.a., in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocato Igor Janes, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in
Bolzano, corso della Liberta' n. 35;
contro
Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati
Alexandra Roilo, Jutta Segna, Patrizia Gianesello ed Eric Chini, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con
domicilio eletto presso l'Avvocatura della Provincia in Bolzano,
piazza Silvius Magnago, 1;
Comune di Bolzano, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
- della delibera della Giunta provinciale di Bolzano n. 851 dd.
3 ottobre 2023, pubbl. sul B.U. del 12 ottobre 2023 n. 41 Sez. Gen.,
con cui e' stata approvata, in via definitiva, la modifica d'ufficio
al piano urbanistico del Comune di Bolzano che prevede la
trasformazione della p.ed. 604 codice civile Bolzano da «zona
residenziale A2 - Centro storico» a «zona per attrezzature pubbliche
sovracomunali» al fine di realizzare il nuovo museo archeologico
dell'Alto Adige, e sono state, altresi', parzialmente accolte le
osservazioni dd. 15 giugno 2023 presentate dalla societa' Generalbau
spa «nei termini di cui alle premesse e al verbale del sopralluogo
del 25 luglio 2023»;
- della presupposta delibera della Giunta provinciale di
Bolzano n. 379 dd. 9 maggio 2023, con cui e' stata proposta una
modifica d'ufficio al piano urbanistico del Comune di Bolzano, avente
ad oggetto l'inserimento di una «zona per attrezzature pubbliche
sovracomunali» per la realizzazione sulla p. ed. 604 codice civile
Bolzano del nuovo museo archeologico dell'Alto Adige;
- della richiamata delibera del consiglio comunale di Bolzano
n. 62 dd. 13 luglio 2023, con cui e' stato espresso parere
favorevole, con condizioni, alla modifica d'ufficio del PUC di
Bolzano;
- del richiamato provvedimento dell'Ufficio Valutazioni
ambientali della Provincia di Bolzano del 29 marzo 2023 prot. n.
297815, unitamente all'allegato rapporto ambientale preliminare, con
cui si e' ritenuto di non assoggettare a valutazione ambientale
strategica (VAS) la variante d'ufficio al PUC di Bolzano che e' stata
adottata con delibera giuntale n. 379/2023;
- del richiamato parere della Commissione provinciale per il
territorio ed il paesaggio dd. 17 agosto 2023;
- del parere dell'Ufficio aria e rumore della Provincia di
Bolzano, di cui alla lettera dd. 23 maggio 2023 prot. n. 455421 e
della relativa presa di posizione dell'Ufficio Pianificazione
territoriale e cartografia della Provincia di Bolzano;
- del richiamato parere della Commissione per il paesaggio del
Comune di Bolzano espresso in data 14 giugno 2023 (prot. n. 172594
del 15 giugno 2023);
- del parere reso dalla Soprintendenza ai beni architettonici
di Bolzano;
- del parere reso dall'Ufficio Tutela degli Insiemi di Bolzano;
- dell'autorizzazione, con prescrizione, dell'Ufficio Beni
archeologici della Provincia di Bolzano, di cui alla lettera dd. 23
maggio 2023, pervenuta il 30 maggio 2023 (prot. n. 477985);
- della comunicazione dell'Ufficio Gestione sostenibile delle
risorse idriche dd. 14 luglio 2023 (prot. n. 598841);
- della comunicazione dell'Ufficio Pianificazione paesaggistica
dd. 19 luglio 2023 (prot. n. 607624);
- della comunicazione dell'Ufficio Beni architettonici ed
artistici dd. 1° agosto 2023, trasmessa in data 3 agosto 2023 (prot.
n. 641265);
- del parere con condizioni e suggerimenti di modifica
dell'Ufficio Pianificazione territoriale del Comune di Bolzano del 16
giugno 2023 prot. n. 173256;
- del parere con condizioni dell'Ufficio mobilita' del Comune
di Bolzano del 13 giugno 2023 prot. n. 169308;
- del parere dell'Ufficio Infrastrutture ed Arredo Urbano del
Comune di Bolzano dd. 14 giugno 2023 prot. n. 170323;
- del parere della Commissione consiliare per lo sviluppo del
territorio del 11 luglio 2023;
- del parere favorevole condizionato reso dalla Conferenza dai
servizi del Comune di Bolzano di cui al verbale dd. 19 giugno 2012
prot. n. 175071;
- di ogni ulteriore atto o provvedimento presupposto,
infraprocedimentale, conseguente ed esecutivo
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma
di Bolzano; Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 aprile 2024 il dott.
Andrea Sacchetti e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
1. Con ricorso di data 11 dicembre 2023, notificato in pari data,
Generalbau S.p.a. impugnava la delibera della Giunta provinciale di
Bolzano n. 851 di data 3 ottobre 2023, con cui veniva approvata la
modifica d'ufficio al piano urbanistico del Comune di Bolzano
relativa alla trasformazione della p. ed. 604 codice civile Bolzano
da «zona residenziale A2 - Centro storico» a «zona per attrezzature
pubbliche sovracomunali» nonche' gli ulteriori atti in epigrafe
indicati.
La ricorrente evidenziava di essere proprietaria tavolare degli
immobili ubicati nel Comune di Bolzano ed identificati con la p. ed.
604 codice civile Bolzano, costituenti un compendio immobiliare,
avente un'estensione di ca. mq. 4.700, formato da un edificio
principale, denominato «Villa Gasteiger», sottoposto a vincolo di
tutela storico artistica, nonche' da altri edifici destinati a
magazzini e garages, con annessi un piazzale adibito a parcheggio ed
un'area verde. Il compendio immobiliare veniva descritto come
ricompreso nel Piano di tutela degli insiemi del Comune di Bolzano,
approvato con delibera del consiglio comunale n. 33 dd.21 marzo 2006
e s.m., e, in particolare, nell'insieme di tutela denominato
«Neustadt».
La Provincia di Bolzano - Ufficio Pianificazione territoriale e
cartografia, con comunicazione d.d. 16 maggio 2023, notiziava la
ricorrente dell'intervenuta adozione della delibera della Giunta
provinciale di Bolzano n. 379 dd.09 maggio 2023, aventead oggetto la
proposta di una modifica d'ufficio al piano urbanistico del Comune di
Bolzano relativa alla destinazione urbanistica della p.ed. 604 codice
civile Bolzano da «zona residenziale A2 - 6 Centro storico» a «zona
per attrezzature pubbliche sovracomunali» per la realizzazione del
nuovo museo archeologico dell'Alto Adige. A fronte di tale
comunicazione venivano quindi depositate osservazioni contenenti,
oltre a specifiche doglianze relative alla prospettata
incostituzionalita' della durata decennale del vincolo preordinato
all'esproprio, la proposta di stipula di una convenzione finalizzata
a determinare l'ammontare dell'indennita' di esproprio e le modalita'
di utilizzo della p. ed. 604 codice civile Bolzano sino
all'approvazione definitiva del progetto del Nuovo Museo
Archeologico. Nell'ambito delle medesime osservazioni veniva altresi'
richiesta la sottoposizione della variazione urbanistica alla
procedura ambientale strategica cd. «V.A.S.», in considerazione dei
numerosi vizi di illegittimita' asseritamente caratterizzanti la
procedura di screening, nonche' l'effettuazione di un sopralluogo
alla presenza delle parti e dei rispettivi tecnici. In sede di
espletamento di tale ultimo incombente il funzionario competente
precisava che l'inizio della procedura di esproprio sarebbe avvenuto
entro la fine dell'anno 2023 e, successivamente, con delibera n. 851
di data 3 ottobre 2023 veniva definitivamente approvata la modifica
d'ufficio al piano urbanistico del Comune di Bolzano gravata nella
presente sede.
2. A sostegno del proprio ricorso deduceva i seguenti motivi:
2.1. «Violazione e falsa applicazione degli articoli1, 4 e ss.
del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152; violazione e falsa
applicazione della Direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 giugno 2001 concernente la valutazione degli effetti
di determinati piani e programmi sull'ambiente; violazione e falsa
applicazione degli articoli1 e ss. della L.P. 13 ottobre 2017 n. 17 e
s.m..; violazione e falsa applicazione degli articoli1 e 3 della
legge 7 agosto 1990 n. 241 e degli 8 articoli1 e 7 della L.P. 22
ottobre 1993 n. 17 ed eccesso di potere per motivazione errata,
omessa, contradittoria ed insufficiente; eccesso di potere per
travisamento dei fatti; eccesso di potere per difetto istruttorio;
illogicita' manifesta ed irragionevolezza; erroneita' dei presupposti
di fatto ed incoerenza della procedura valutativa e dei relativi
esiti». Ad avviso della ricorrente l'intera procedura di screening,
ivi compreso il rapporto preliminare ambientale e conseguentemente
gli esiti della valutazione di assoggettabilita' a V.A.S.,
risultavano errati e viziati, stante l'omessa considerazione di tutte
le informazioni e dei dati necessari al fine di verificare gli
impatti significativi sull'ambiente e sugli ulteriori piani e
programmi derivanti dalla trasformazione urbanistica oggetto di
gravame.
Le valutazioni condotte dal tecnico incaricato, acriticamente
recepite nell'impugnato provvedimento dell'Ufficio Valutazioni
ambientali della Provincia di Bolzano del 29 marzo 2023 prot. n.
297815, omettevano infatti di considerare l'influenza dell'impugnata
variante rispetto al Piano urbano sulla mobilita' sostenibile del
Comune di Bolzano (cd. «P.U.M.S.»), al Piano Urbano del traffico e
dei Parcheggi nonche' al Piano di tutela degli insiemi del Comune di
Bolzano.
La ricorrente evidenziava come il rapporto ambientale preliminare
nulla prevedesse in merito alle finalita' sottese ai citati piani e
alle interferenze dell'impugnata variante rispetto agli stessi,
nonostante risultasse pacifico il significativo impatto del nuovo
museo archeologico sulla accessibilita' alla zona nonche' sulla
mobilita' e il traffico cittadino, tenuto conto del numero
considerevole di potenziali visitatori.
Nel caso di specie, dunque, difettavano approfonditi studi e
indagini conoscitive volte ad appurare le interferenze rispetto ai
piani anzidetti e alle ripercussioni sulla viabilita' cittadina,
tenuto conto degli obiettivi prioritari perseguiti dal Comune di
Bolzano, individuabili segnatamente nella riduzione della mobilita'
automobilistica. Nessun approfondimento veniva inoltre condotto in
merito alla dotazione dei parcheggi e, nello specifico, alla
necessita' di realizzare nuove strutture a cio' adibite, cosi' come
non risultava affrontato il problema delle emissioni inquinanti
generate dalla nuova trasformazione urbanistica, tenuto conto del
considerevole aumento del traffico veicolare cittadino.
Ne' emergeva una qualsivoglia indagine relativa alle interferenze
dell'impugnata variante rispetto al Piano di tutela degli insiemi,
nonostante il nuovo ampliamento edilizio derivante dalla
trasformazione urbanistica e il conseguente sviluppo in continuita'
dell'area verde presente nel lotto della ricorrente con il parco
pubblico «Rosegger», soggetto a tutela.
Il tecnico, a fronte di tali criticita', si limitava ad escludere
l'impatto negativo derivante dal progetto affermando che «data
l'entita' limitata della modifica, il piano non influenza altri piani
o programmi», non rilevando problemi ambientali ovvero effetti
pregiudizievoli.
La ricorrente rilevava pertanto come, in merito alle gravi
carenze e omissioni prospettate, il parere dell'Ufficio
Pianificazione territoriale del Comune di Bolzano del 16 giugno 2023
prot. n. 173256, nel confermare i significativi impatti della
variante sull'accessibilita', sulla mobilita' e sul traffico,
evidenziasse l'assenza, nella documentazione prodotta dalla
Provincia, di analisi e/o approfondimenti specifici. Analogamente, il
parere reso dall'Ufficio mobilita' del Comune di Bolzano del 13
giugno 2023 prot. n. 169308 e il parere dell'Ufficio Infrastrutture e
Arredo Urbano del Comune di Bolzano d.d. 14 giugno 2023 prot. n.
170323 evidenziavano le criticita' derivanti dalla trasformazione
urbanistica, con particolare riferimento alla gestione della
mobilita' e alla presenza di un parco e di ulteriori edifici storici.
Del resto, la stessa delibera del consiglio comunale di Bolzano n. 62
d.d. 13 luglio 2023, con cui veniva espresso parere favorevole
«condizionato» alla modifica d'ufficio al PUC di Bolzano, ribadiva le
modifiche al quartiere «Neustadt» derivanti dalla variante, oltre
all'insorgenza di criticita' legate all'accessibilita' della zona,
alla mobilita' e al traffico cittadino.
Il contenuto dei richiamati pareri e della delibera consiliare n.
62/2023 confermavano pertanto come l'intera procedura di screening
ambientale, ivi compreso l'impugnato provvedimento dell'Ufficio
Valutazioni ambientali della Provincia di Bolzano del 29 marzo 2023
prot. n. 297815, risultassero illegittimi in ragione dell'omesso
obbligatorio esame di tutte le informazioni e di tutti i dati
necessari al fine di verificare gli impatti significativi
sull'ambiente e sugli altri piani e programmi derivanti dalla
trasformazione urbanistica in esame.
2.2. «Violazione e falsa applicazione degli articoli54 e ss.
della L.P. 10 luglio 2018 n. 9; violazione e falsa applicazione degli
articoli 1 e ss. della L.P. 13 ottobre 2017 n. 17; violazione e falsa
applicazione degli articoli1 e 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e
degli articoli1 e 7 della L.P. 22 ottobre 1993 n. 17 ed eccesso di
potere per motivazione erronea ed omessa; eccesso di potere per
travisamento dei fatti e per difetto istruttorio».
La ricorrente evidenziava inoltre come l'illegittimita' degli
atti impugnati discendesse dall'acritico recepimento del contenuto
del rapporto ambientale preliminare e delle conclusioni a cui
perveniva l'Ufficio Valutazioni ambientali della Provincia di Bolzano
con l'impugnato provvedimento del 29 marzo 2023 prot. n. 297815,
senza operare alcun ulteriore approfondimento sugli impatti
significativi nei confronti dell'ambiente circostante e sull'intera
zona assoggettata a tutela, soprattutto per quanto attiene alla
accessibilita', alla viabilita', al traffico urbano e alle connesse
emissioni inquinanti.
La portata della variante urbanistica impugnata e le gia'
prospettate conseguenze dalla stessa derivanti implicavano pertanto
l'insorgenza, in capo alla Provincia Autonoma di Bolzano, di uno
specifico obbligo di approfondimento in relazione agli aspetti
problematici concernenti l'ambiente, l'accessibilita', la mobilita'
il traffico e le immissioni inquinanti, cosi' come peraltro gia'
evidenziato nei vari pareri emessi nel corso del procedimento dal
Comune di Bolzano, confluiti nella determinazione favorevole
(condizionata) della Conferenza dai servizi del Comune di Bolzano di
cui al verbale d.d. 19 giugno 2012, nonche' nella delibera del
consiglio comunale di Bolzano n. 62 d.d. 13 luglio 2023.
2.3. «Violazione e falsa applicazione degli articoli54 e ss.
della L.P. 10 luglio 2018 n. 9; violazione e falsa applicazione degli
articoli1 e 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e degli articoli1 e 7
della L.P. 22 ottobre 1993 n. 17 ed eccesso di potere per motivazione
erronea ed omessa».
Ad avviso della ricorrente i numerosi pareri condizionati emessi
nel corso del procedimento risultavano illegittimi, atteso che, in
considerazione delle numerose criticita' sollevate nei competenti
Uffici, gli stessi avrebbero dovuto assumere carattere negativo.
In particolare, il contenuto delle doglianze prospettate avrebbe
dovuto indurre la Provincia ad espletare ulteriori approfondimenti
istruttori sulle problematiche concernenti l'ambiente e
l'accessibilita', la mobilita' ed il traffico della zona, oltre alle
immissioni inquinanti, nonche' ad approfondire il contrasto della
variante approvata con i piu' volte richiamati Piano urbano sulla
mobilita' sostenibile, Piano Urbano del traffico e dei Parcheggi e
Piano di tutela degli insiemi del Comune di Bolzano.
Il rilascio di singoli pareri condizionati, inoltre, inficiava a
sua volta il parere della Commissione provinciale per il territorio e
il paesaggio, con il quale venivano respinte le osservazioni della
ricorrente sulla scorta della ritenuta non assoggettabilita' a V.A.S.
della gravata trasformazione urbanistica.
2.4. «Violazione e falsa applicazione degli articoli54 e ss.
della L.P. 10 luglio 2018 n. 9; violazione e falsa applicazione degli
articoli1 e 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e degli articoli1 e 7
della L.P. 22 ottobre 1993 n. 17 ed eccesso di potere per difetto ed
incomprensibilita' della motivazione».
La prospettata illegittimita' degli atti impugnati emergeva
altresi' sotto un profilo di carenza motivazionale degli stessi, non
potendosi comprendere in quali termini risultassero parzialmente
accolte le osservazioni dedotte dalla ricorrente in sede
procedimentale.
La delibera di approvazione della modifica d'ufficio al P.U.C. di
Bolzano ne prevedeva infatti l'accoglimento «nei termini di cui alle
premesse e al verbale del sopralluogo del 25 luglio 2023», nonostante
dall'esame delle premesse della delibera giuntale n. 851/2023 e del
verbale del sopralluogo del 25 luglio 2023 non si rinvenisse tuttavia
alcuna minima indicazione sulle ragioni del disposto accoglimento e,
soprattutto, in quali termini dovessero intendersi accolte le
osservazioni formulate dalla ricorrente in data 15 giugno 2023.
La non intellegibilita' dell'iter logico-giuridico seguito dalla
Provincia al fine di pervenire al parziale accoglimento delle
osservazioni implicava, di conseguenza, l'illegittimita' della
delibera n. 851/2023 per difetto e incomprensibilita' della
motivazione.
2.5. «Eccezione di incostituzionalita' dell'art. 61 della L.P. n.
9/2018 per violazione degli articoli3 Cost., 42 Cost. e 53 Cost. e
per violazione dell'art. 1, protocollo n. 1, della CEDU, specie sotto
il profilo della violazione dei canoni di ragionevolezza e di
proporzionalita' della ingerenza nella proprieta' privata da parte
del potere pubblico».
L'impugnata deliberazione di Giunta, nell'implicare la
trasformazione urbanistica dell'immobile della ricorrente in «zona
per attrezzature pubbliche sovracomunali», comportava contestualmente
l'apposizione di un vincolo preordinato all'esproprio di durata
decennale ai sensi dell'art. 61 della L.P. n. 90/2018.
La durata del vincolo previsto dalla citata disposizione
urbanistica, tuttavia, risultava pari al doppio della durata
quinquennale contemplata dalla normativa nazionale di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 327/2001, senza che tale evidente
differenziazione risultasse sorretta da alcuna plausibile
giustificazione, profilandosi quindi illogica, sproporzionata e
palesemente incompatibile con il giusto equilibrio che sempre deve
informare il rapporto tra l'interesse pubblico e il diritto
dominicale riconosciuto e tutelato a livello costituzionale (art. 42
Cost.).
Ad avviso della ricorrente non poteva ritenersi ragionevole, ne'
tantomeno proporzionata, la compressione della piena disponibilita' e
fruibilita' di un immobile da parte del legittimo proprietario per un
lasso di tempo di ben dieci anni in attesa dell'assunzione delle
determinazioni definitiva, da parte dell'Amministrazione, sulla
realizzazione dell'opera pubblica programmata.
Parimenti irragionevole e sproporzionata doveva ritenersi la
persistenza, per l'intero periodo di dieci anni, dell'obbligo di
versare annualmente le imposte comunali sugli immobili (IMI) gravante
sul proprietario sino al momento di realizzazione dell'esproprio.
Il maggiore termine di durata del vincolo preordinato
all'esproprio, oltre a discostarsi immotivatamente dal termine di
cinque anni previsto a livello nazionale, difettava inoltre di una
ragionevole giustificazione, risultando del tutto sproporzionato
nonche' foriero di gravi danni in capo ai relativi proprietari.
L'irragionevolezza ed evidente sproporzione del termine di durata
decennale emergeva altresi' dalla possibilita', prevista dalla
normativa provinciale di riferimento, di consentire
all'Amministrazione procedente di confermare, allo spirare del
termine, il permanere della pubblica utilita' dell'opera prevista
attraverso una puntuale motivazione, reiterando ed aumentando, cosi',
la durata del vincolo fino a venti anni.
La ricorrente sollevava pertanto formalmente questione di
legittimita' costituzionale a carico della anzidetta disposizione
legislativa provinciale, ossia dell'art. 61 della L.P. n. 9/2018, per
violazione delle norme e dei precetti di rango costituzionale di cui
agli articoli 3, 42 e 53 Cost. sotto un profilo di ingiustificata
compromissione del diritto di proprieta' e, in particolare, del
diritto di godere e disporre dei propri immobili in modo pieno, entro
i limiti e con l'osservanza degli obblighi stabiliti dall'ordinamento
giuridico. Doveva altresi' ritenersi evidente la disparita' di
trattamento tra i proprietari di immobili destinati ad accogliere
opere pubbliche situati nella Provincia di Bolzano rispetto a quelli
ubicati nella restante parte del territorio nazionale, resa vieppiu'
intollerabile dal conseguente obbligo di corresponsione delle
relative imposte municipali immobiliari (IMI) di durata decennale.
La rilevanza della questione di legittimita' costituzionale della
legge provinciale oggetto di specifica censura, inoltre, risultava
evidente, atteso che in caso di suo accoglimento da parte della Corte
costituzionale, nei termini sopra enunciati, il gravoso vincolo
urbanistico preordinato all'esproprio impresso alle aree della
ricorrente perderebbe la sua efficacia con il decorrere del termine
di cinque anni (e non di dieci) dalla data di approvazione
dell'impugnata variante urbanistica, facendo cosi' venir meno anche
l'obbligo in capo alla ricorrente di versare annualmente l'imposta
municipale immobiliare (IMI) per un periodo di dieci anni (elevabile
a venti).
Il requisito della non manifesta infondatezza doveva ritenersi
parimenti sussistente, configurandosi a carico dell'art. 61 della
L.P. n. 9/2018 la violazione dell'art. 3 della Costituzione, nonche'
del canone di ragionevolezza della disciplina dettata dal legislatore
provinciale in correlazione ai successivi articoli 42 e 53 della
medesima Carta fondamentale.
3. In data 11 gennaio 2024 si costituiva in giudizio la Provincia
Autonoma di Bolzano, contestando la fondatezza dei motivi posti a
fondamento del ricorso e chiedendone la declaratoria di
inammissibilita' e comunque la reiezione.
4. A seguito della rituale produzione di memoria difensiva da
parte della Provincia Autonoma di Bolzano, alla pubblica udienza del
24 aprile 2024, sentite le parti, la causa veniva trattenuta in
decisione.
5. Con sentenza non definitiva n. 142 del 31 maggio 2024 questo
T.R.G.A. dichiarava i primi due motivi di impugnazione irricevibili,
in parte irricevibile e in parte infondato il terzo motivo di ricorso
e rigettava il quarto motivo di ricorso, riservando la decisione sul
quinto motivo di ricorso all'esito dell'eventuale riassunzione del
giudizio all'indomani della pronuncia della Corte costituzionale.
6. Tanto premesso, assume conseguentemente rilievo la questione
di costituzionalita' sollevata alla ricorrente in merito alla L.P. di
Bolzano 9/2018 con particolare riferimento all'art. 61, comma 2, che
prevede, per quanto di interesse nel presente contenzioso, la durata
decennale dei vincoli preordinati all'esproprio, per violazione degli
articoli 3, 42, 53, 97 e 117 della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 1, protocollo n. 1), della C.E.D.U.
La norma anzidetta, rubricata «Efficacia dei vincoli preordinati
all'esproprio», dispone espressamente che: «(2) Le prescrizioni
perdono ogni efficacia e le aree interessate riacquistano le
destinazioni precedenti se, entro 10 anni dalla data di approvazione
del piano o della variante puntuale allo stesso, gli enti competenti
non hanno provveduto all'acquisizione delle aree stesse o il
consiglio comunale non ha confermato con motivazione specifica il
permanere della pubblica utilita'».
Appare dunque evidente la diversita' di disciplina rispetto alla
normativa nazionale, che all'art. 9 del decreto del Presidente della
Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 dispone una durata meramente
quinquennale dei medesimi vincoli, destinati a venire meno laddove
entro tale termine non intervenga la dichiarazione di pubblica
utilita'. La disciplina nazionale prevede pertanto una dimidiazione
del termine di durata del vincolo, che a livello di legislazione
provinciale assume una portata e un impatto senz'altro notevole
rispetto al diritto di proprieta', laddove si consideri come
l'Amministrazione procedente - analogamente a quanto previsto dal
decreto del Presidente della Repubblica 327/2001 - possa disporne la
conferma attraverso una puntuale motivazione di persistenza della
pubblica utilita' dell'opera, aumentandone la validita' sino a venti
anni.
La giurisprudenza della Corte costituzionale, nell'affrontare la
legittimita' della durata massima dei vincoli urbanistici in
relazione alla loro incidenza sul diritto di proprieta' dei privati,
ha avuto modo di precisare che gli stessi, allorquando non diano
luogo a indennizzo, devono essere temporanei (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 55/1968). Il Legislatore statale, nel
conformarsi al dictum della Corte costituzionale e dovendo pertanto
sciogliere l'alternativa tra un indennizzo da corrispondere
immediatamente al momento dell'apposizione di un vincolo di durata
indeterminata e un vincolo privo di immediato indennizzo ma a tempo
determinato, ha aderito a tale ultima soluzione. Con la legge 19
novembre 1968, n. 1187 e' stata di conseguenza introdotta la durata
quinquennale del vincolo, periodo nell'ambito del quale e' stata
esclusa la necessita' di corresponsione di un indennizzo.
La successiva giurisprudenza costituzionale ha altresi' precisato
che la natura temporanea dei vincoli preordinati all'esproprio
implica che il termine di efficacia non possa essere di durata tale
da svuotare e, di conseguenza, vanificare il diritto di proprieta'.
Nello specifico, con sentenza n. 179 del 1999 la Corte costituzionale
ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale della normativa di
settore, segnatamente degli articoli 7 e 40 della legge n. 1150 del
1942 e 2 della legge 1187 del 1968, nella parte in cui consentiva
all'amministrazione di reiterare i vincoli senza la previsione di un
indennizzo.
Il legislatore si e' conseguentemente adeguato a tali indicazioni
attraverso l'emanazione del decreto del Presidente della Repubblica 8
giugno 2001, n. 327, nell'ambito del quale all'art. 9 e' disciplinata
la durata quinquennale dei vincoli preordinati all'esproprio (cd.
«periodo di franchigia», durante il quale non e' dovuto indennizzo),
cosi' come i limiti e le condizioni per la sua reiterazione, mentre
al successivo art. 39 e' prevista la corresponsione dell'indennizzo
in caso di reiterazione.
Sulla scorta di tale divergenza, la difesa del ricorrente
prospetta i profili di illegittimita' costituzionale riportati al §
2.5) della ricostruzione in fatto.
7. Ad avviso del Collegio la questione di costituzionalita' non
e' manifestamente infondata con riferimento agli articoli 3, 42, 53,
97 e 117 della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 1,
protocollo n. 1), della C.E.D.U., attesa l'assenza di una evidente
ragione giustificatrice tale da escludere i caratteri di
arbitrarieta' e irragionevolezza della differente disciplina di cui
all'art. 61, comma 2 della L.P. di Bolzano n. 9/2018 rispetto a
quella nazionale.
Non ignora il Collegio l'ampia discrezionalita' che il
legislatore provinciale gode nella disciplina in materia di
espropriazione per pubblica utilita', derivante dalla competenza
legislativa esclusiva che in tale materia la Provincia Autonoma di
Bolzano possiede a norma dell'art. 8, comma 1, n. 22), dello Statuto
di autonomia (D.P.R. 670/1972), dovendosi tuttavia ritenere tale
aspetto non dirimente.
La Corte costituzionale, sin dalla sentenza n. 82 del 1982, ha
avuto modo di precisare che la determinazione della durata dei
vincoli urbanistici rientra nella piena disponibilita' del
legislatore regionale o provinciale nell'esercizio di una potesta',
come e' quella esclusiva, finalizzata e diretta ad adattare la
disciplina urbanistica alle particolari esigenze locali anche al di
la' di quanto previsto dalla legislazione statale, nel rispetto dei
limiti di razionalita' e non arbitrarieta'.
In particolare, nella citata sentenza n. 82 del 1982 e' stata
ritenuta costituzionalmente legittima la durata decennale dei vincoli
preordinati all'espropriazione o comportanti l'inedificabilita'
prevista della normativa siciliana, in quanto giustificata dagli
eventi sismici in precedenza verificatisi nella Regione e dalle
conseguenti ripercussioni su tutte le attivita' economiche ivi
presenti.
Analogamente, con sentenza n. 1164 del 1988 la Corte
costituzionale ha ravvisato la legittimita' della durata decennale
dei vincoli posti dai programmi di fabbricazione di cui alla legge
provinciale di Trento n. 11 del 1981, ritenendo che la determinazione
di tale periodo rientri nella piena disponibilita' del legislatore
locale nell'esercizio di una potesta' esclusiva, sempre che non
appaia irragionevole o arbitraria. Nel caso specifico sottoposto
all'attenzione della Corte la diversa durata dei vincoli e' stata
giustificata dalla transitorieta' ed eccezionalita' della situazione
creatasi in Provincia di Trento a seguito del passaggio da una
disciplina urbanistica a un'altra, venendo evidenziato nello
specifico che: «Messo di fronte ai ritardi nell'adozione dei piani
comprensoriali e alla necessita' di conservare in vita i programmi di
fabbricazione preesistenti (che interessavano la grandissima
maggioranza dei Comuni, dato che soltanto due erano muniti di piano
regolatore generale), il legislatore provinciale, al fine di non
pregiudicare, per un verso, l'attuazione della riforma urbanistica
del 1975 e, per un altro, il compimento delle piu' importanti opere
pubbliche, ha ragionevolmente ritenuto di portare da cinque a dieci
anni la durata massima dei programmi di fabbricazione, limitatamente
ai vincoli posti per le aree preordinate all'esproprio per la
costruzione di attrezzature pubbliche e collettive».
Con la successiva sentenza n. 344 del 1995 la Corte
costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla legittimita'
costituzionale della normativa siciliana avente ad oggetto la proroga
dell'efficacia dei vincoli previsti dagli strumenti urbanistici
generali sino all'adozione dei provvedimenti di revisione e comunque
sino al 31 dicembre 1993 indipendentemente dalla scadenza
originariamente prevista dall'atto impositivo, ne ha ravvisato il
fondamento nell'esigenza di portare a compimento il disegno di
pianificazione urbanistica.
Sotto questo profilo, a fronte delle citate decisioni adottate
dalla Corte costituzionale la difesa della Provincia Autonoma di
Bolzano nulla ha argomentato circa la ratio e le finalita' sottese
alla distinta previsione di durata dei vincoli preordinati
all'esproprio, essendosi limitata a richiamare la competenza
esclusiva alla stessa spettante in tale materia.
In altri termini, l'Amministrazione resistente ha radicalmente
omesso di evidenziare le ragioni giustificative sottese alla diversa
e raddoppiata durata dei vincoli preordinati all'esproprio,
nonostante la giurisprudenza costituzionale, nell'affermare che la
determinazione di tale periodo rientri nella piena disponibilita' del
legislatore locale nell'esercizio di una potesta' esclusiva, richieda
che la stessa non appaia irragionevole o arbitraria. La totale
carenza di valide giustificazioni non consente dunque di escludere
che la disciplina contemplata dall'art. 61, comma 2 della L.P. n.
9/2018 sia in contrasto con i citati principi di razionalita' e non
arbitrarieta', tenuto conto della compressione del diritto dominicale
derivante dall'applicazione della stessa.
Ne' una disamina delle finalita' sottese alla normativa di cui
alla L.P. n. 9/2018 consente di superare la radicale assenza di
allegazioni da parte dell'amministrazione resistente. Invero, l'art.
2 del citato testo normativo, rubricato «Finalita'», prevede
espressamente che: «(1) La presente legge persegue la finalita' di
garantire: a) alla popolazione un'elevata qualita' di vita e di
lavoro; b) una pianificazione territoriale funzionale allo sviluppo
sociale ed economico sostenibile del territorio urbano e rurale con
particolare considerazione delle esigenze del capoluogo della
Provincia; c) la tutela e la valorizzazione del paesaggio e delle
risorse territoriali naturali; d) la valorizzazione dello spazio
pubblico al fine di creare luoghi di incontro dove puo' generarsi
«comunita'», dove si realizza coesione sociale creando qualita'
urbana e ambientale; e) la protezione dai pericoli naturali e la loro
prevenzione; f) l'incentivazione della competitivita' di tutti i
settori economici; g) la valorizzazione del territorio rurale in
considerazione delle esigenze particolari dell'agricoltura e della
silvicoltura; h) il miglioramento della qualita' di vita tramite la
disponibilita' di servizi di vicinato di qualsiasi tipo e di servizi
collettivi essenziali su tutto il territorio; i) la valorizzazione
del patrimonio edilizio esistente e della qualita' insediativa,
l'utilizzo efficiente delle aree gia' urbanizzate e la promozione di
una struttura insediativa compatta per evitare la dispersione
edilizia; j) la disponibilita' di infrastrutture per formazione,
cultura e ricreazione; k) l'incentivazione di abitazioni
economicamente accessibili; l) il soddisfacimento delle esigenze di
mobilita' e di comunicazione della popolazione; m) il contenimento
del consumo di suolo e di energia e l'incentivazione dell'utilizzo di
energia da fonti rinnovabili».
Trattasi, di tutta evidenza, di una mera enucleazione di principi
generali privi di effettivi riferimenti concreti alla reale
necessita' di una maggiore tempistica al fine della realizzazione
delle opere pubbliche da insediare nel contesto geografico del
territorio provinciale di Bolzano.
L'esposizione di tali finalita' non consente il rinvenimento di
una adeguata giustificazione rispetto alla differente situazione
normativa prevista a livello nazionale, profilandosi una situazione
di potenziale contrasto con i criteri di razionalita' e non
arbitrarieta' di cui all'art. 3 della Costituzione, assumendo rilievo
anche in relazione al principio di parita' di trattamento di cui al
medesimo articolo. Cio' in quanto la normativa provinciale, in
assenza di una valida giustificazione posta a suo fondamento,
potrebbe tradursi in una palese disparita' di trattamento tra i
cittadini della Provincia Autonoma di Bolzano e quelli del restante
territorio nazionale, per i quali il limite di tollerabilita' dei
vincoli preordinati all'esproprio risulta essenzialmente dimidiato,
violando contestualmente il principio di imparzialita'
dell'Amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.
La disposizione censurata nella presente sede si risolve, in
definitiva, nell'applicazione di un trattamento deteriore per il
cittadino sulla scorta di un mero riferimento geografico e in assenza
di evidenti giustificazioni sottese a tale situazione di disparita'.
Tutte le paventate censure di costituzionalita' non si presentano
come manifestamente infondate, nella misura in cui la peculiare
disciplina contemplata dal legislatore provinciale introduce per la
ricorrente, in assenza di una valida causa giustificativa, un regime
di sfavore rispetto a tutti i cittadini residenti in territori
diversi, anche se assoggettati a regime di statuto speciale, da
quelli regolati dalla disposizione oggetto di specifico scrutinio.
Ulteriori profili di potenziale contrasto con la disciplina
costituzionale emergono altresi' con riferimento sia all'art. 42
della Costituzione, sia all'art. 1, protocollo n. 1, della C.E.D.U.,
segnatamente sotto il profilo della violazione dei canoni di
ragionevolezza e di proporzionalita' della ingerenza nella proprieta'
privata da parte del potere pubblico. Invero, in applicazione di tale
disposizione l'ingerenza autoritativa portatrice di pubblico
interesse, per quanto legittima, deve in ogni caso risultare
ragionevolmente giustificabile e comunque proporzionata rispetto al
fine che intende realizzare, attribuendo un criterio preferenziale ai
mezzi caratterizzati da una minore valenza lesiva del diritto di
proprieta'. in assenza di valide giustificazioni, non appare
ragionevole, ne' tantomeno proporzionato, che l'apposizione del
vincolo preordinato all'esproprio implichi la piena disponibilita' e
fruibilita' di un immobile da parte del proprietario per un lasso
temporale di dieci anni, suscettibili di proroga, in attesa
dell'adozione delle determinazioni da parte dell'Amministrazione in
merito alla effettiva realizzazione dell'opera pubblica programmata.
Non puo' nemmeno escludersi che l'irrazionalita' e la
sproporzione assumano rilievo anche in relazione alla permanenza
dell'obbligo, in capo al proprietario, di versamento delle imposte
comunali sugli immobili (cd. «I.M.I.»), con conseguente pregiudizio
economico a fronte della indisponibilita' del bene gravato, con cio'
configurandosi un ulteriore elemento di potenziale contrasto con
l'art. 53 della Costituzione.
8. In merito al requisito di rilevanza della questione di
legittimita' costituzionale sollevata dalla ricorrente, deve
ravvisarsene la sussistenza ai fini della definizione del presente
giudizio, risultando oggetto di scrutinio di costituzionalita'
proprio una norma della quale deve farsi applicazione nell'ambito
della vertenza in corso. Invero, l'eventuale accoglimento della
questione implicherebbe una dimidiazione del termine di efficacia del
vincolo preordinato all'esproprio impugnato innanzi a questo
Tribunale, che da decennale assumerebbe durata meramente
quinquennale, con evidenti ricadute anche in relazione all'obbligo di
versamento dell'imposta comunale sull'espropriando immobile.
Del resto, sotto il profilo della rilevanza deve altresi'
ritenersi che il presente giudizio rappresenti il termine ultimo
entro il quale contestare la compatibilita' della durata
dell'impugnato vincolo preordinato all'esproprio rispetto ai sopra
richiamati principi costituzionali, atteso che diversamente il
provvedimento diverrebbe inoppugnabile e la ricorrente potrebbe
eventualmente avanzare doglianze solo in relazione alla distinta e
ulteriore questione dell'indennizzo, non anche alla durata del regime
di indisponibilita' del bene derivante dal provvedimento impugnato
nella presente sede.
9. Da ultimo, deve escludersi che i paventati profili di
incostituzionalita' siano superabili attraverso una interpretazione
costituzionalmente orientata della norma censurata, trattandosi di
questione riguardante la previsione di un termine temporale fisso e
insuscettibile di subire variazioni, se non a fronte di un intervento
correttivo da parte della Corte costituzionale.
10. Vanno conseguentemente disposte, ai sensi dell'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, secondo le
modalita' indicate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione
autonoma di Bolzano, interlocutoriamente pronunciando sul ricorso,
come in epigrafe proposto, visti l'art. 134 Cost., l'art. 1 della
legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di costituzionalita' dell'art. 61, comma 2, della L.P.
Bolzano n. 9/2018 rispetto agli articoli articoli 3, 42, 53, 97 e 117
della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 1, protocollo
n. 1), della C.E.D.U., nei termini indicati in motivazione.
Sospende medio tempore il presente giudizio con rinvio al
definitivo per ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della Provincia
Autonoma di Bolzano, nonche' comunicata al Presidente del Consiglio
provinciale della Provincia Autonoma di Bolzano.
Cosi' deciso in Bolzano nella Camera di consiglio del giorno 24
aprile 2024 con l'intervento dei magistrati:
Lorenza Pantozzi Lerjefors, Presidente
Margit Falk Ebner, Consigliere
Edith Engl, Consigliere
Andrea Sacchetti, Consigliere, Estensore
Il presidente: Lorenza Pantozzi Lerjefors
L'Estensore: Sacchetti