N. 146 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 giugno 2024
Ordinanza del 12 giugno 2024 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Plus s.r.l. contro Roma Capitale. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione Lazio - Disposizioni per il cambio di destinazione d'uso degli edifici - Previsione che, nelle more dell'approvazione della deliberazione del consiglio comunale di cui al comma 1 dell'art. 4 della legge regionale n. 7 del 2017 e comunque non oltre dodici mesi dall'entrata in vigore di tale legge, previa richiesta di idoneo titolo abilitativo edilizio di cui al d.P.R. n. 380 del 2001, le medesime disposizioni si applicano agli edifici esistenti legittimi o legittimati, purche' non ricadenti in determinate zone. - Legge della Regione Lazio 18 luglio 2017, n. 7 (Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il recupero edilizio), art. 4, comma 4.(GU n.34 del 21-8-2024 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione seconda bis
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 13445 del 2019, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Plus S.r.l., in persona del legale rappresentante
pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Valeri,
Sergio Gostoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Valeri in
Roma, viale G. Mazzini, 11;
contro Roma Capitale, in persona del Sindaco, legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato
Umberto Garofoli, dell'Avvocatura Capitolina, con domicilio digitale
come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sua
sede, in Roma, via del Tempio di Giove 21; per l'accertamento (con il
ricorso introduttivo):
della illegittimita' del silenzio serbato da Roma Capitale
sull'istanza di permesso di costruire presentata ai sensi dell'art. 4
comma 4 legge regionale n. 7/2017 (cd. Rigenerazione urbana) e prot.
QI/2018/116707 del 9 luglio 2018 e sul successivo atto di invito a
provvedere del 1° luglio 2019, e dell'obbligo dell' A.C. di
provvedere al rilascio del suddetto P. di C., con assegnazione del
termine di trenta giorni ed altresi' per la nomina di un Commissario
ad acta, che provveda in caso di persistente inadempimento dell'A.C.
(con i motivi aggiunti presentati da Plus S.r.l. il 23 gennaio 2020):
per l'annullamento della determinazione dirigenziale prot.
QI/1718 del 7 gennaio 2020, notificata in data 8 gennaio 2020, con la
quale il direttore del Dip. PAU di Roma Capitale ha rigettato la
domanda di P.d.C. prot. QI/2018/116707 del 9 luglio 2018, presentata
dalla Soc. Plus S.r.l., ai sensi dell'art. 4 comma 4 legge regionale
n. 7/2017, in relazione all'immobile ubicato in Roma, via dei
Cluniacensi n. 55;
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale a
quelli impugnati, ed in particolare del preavviso di diniego Dip.
P.A.U. prot. n. 185358 del 3 dicembre 2019 e della nota Dip. P.A.U.
prot. 192920 del 17 dicembre 2019 di controdeduzioni alle
osservazioni.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti
tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 aprile 2024 il dott.
Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Con il ricorso introduttivo dell'odierno giudizio, la societa'
Plus S.r.l. agisce, ai sensi degli articoli 31 e 117 C.P.A., per
l'accertamento dell'illegittimita' del silenzio inadempimento di Roma
Capitale e dell'obbligo di provvedere sull'istanza che la stessa
ricorrente aveva presentato per ottenere un Permesso di Costruire (n.
prot. 1 QI/2018/116707 del 9 luglio 2018).
Espone la societa' che l'immobile di suo interesse (ricadente in
Roma, via dei Cluniacensi n. 55) e' costituito da un unico fabbricato
con destinazione artigianale produttiva; il progetto edilizio si
proponeva di demolire tale fabbricato, al fine di ricostruirlo come
due ville bi-familiari, con ampia corte, suddivise ciascuna su due
livelli, con destinazione residenziale; le nuove costruzioni
sarebbero state realizzate dalla proprieta' avvalendosi dei medesimi
volumi preesistenti, insieme alle premialita' di cui alla legge
regionale Lazio n. 7/2017, con mutamento di destinazione d'uso.
Specifica la ricorrente che, in base al Piano regolatore generale
di Roma in vigore, approvato con delibera del consiglio comunale n.
18 del 12 febbraio 2008, l'immobile e' ricompreso nel Sistema dei
servizi, delle Infrastrutture e degli Impianti, quindi nella
componente Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale; che
l'immobile preesistente era stato costruito in applicazione di una
c.e. del 1959 e successivamente legittimato - nel suo stato ante
operam - da tre condoni edilizi rilasciati ai sensi delle note
normative del 1985, del 1994 e del 2003.
Il progetto relativo alla costruzione della villa bi familiare,
cosi' come presentato, prevede modifiche alla sagoma dell'edificio
preesistente, al volume, ai prospetti, ed, inoltre, aumenta il numero
delle unita' immobiliari, da una a quattro, pur non incidendo sulla
metratura complessiva della Superficie Utile Lorda (SUL), che rimane
inferiore ai 10000 mq.
Fissata alla Camera di consiglio del 29 gennaio 2020 la
trattazione della domanda cautelare, con nota prot. n. 185358 del 3
dicembre 2019, il Direttore di Dipartimento comunicava un preavviso
di diniego dell'istanza edilizia ai sensi dell'art. 10-bis legge n.
241 del 1990, sul presupposto che le NTA del Piano Particolareggiato
«Comprensorio Tiburtino» non avrebbero consentito il mutamento della
destinazione d'uso verso la destinazione residenziale «abitazioni
singole» e che il titolo abilitativo necessario ex art. 4 comma
4, legge regionale n. 7/17 sarebbe stato il «permesso di costruire in
deroga» ex art. 14 testo unico edilizia, con le procedure ed alle
condizioni ivi meglio previste e disciplinate.
La ricorrente proponeva osservazioni procedimentali che l'Ufficio
disattendeva, pervenendo al rigetto della domanda di rilascio del
permesso di costruire con determinazione dirigenziale prot. QI/1718
del 7 gennaio 2020, notificata in data 8 gennaio 2020.
A fondamento del diniego, l'amministrazione rilevava quanto
segue.
a) l'art. 4, legge regionale n. 7/17 «non ha quei caratteri
derogatori ape legis ... atteso che gli interventi potranno ritenersi
ammissibili previa approvazione di apposita delibera di consiglio
comunale»;
b) di conseguenza, quanto previsto dal comma 4 dell'art. 4 cit.
«non puo' essere interpretato come assolutamente derogatorio e idoneo
a liberalizzare i mutamenti di destinazione d'uso nel periodo
transitorio di dodici mesi»;
c) l'idoneo titolo abilitativo richiesto dalla disposizione in
esame nel caso di specie «si identificherebbe nel permesso di
costruire in deroga agli strumenti urbanistici» ex art. 14 testo
unico Edilizia, come - ad avviso dell'A.C. - sarebbe confermato
dall'art. 1-quater legge regionale 36/1987;
d) nel caso di specie non sarebbe ravvisabile
«l'imprescindibile interesse pubblico» richiesto per l'applicazione
dell'art. 14 testo unico edilizia;
e) la modifica della destinazione d'uso richiesta dalla
Societa' comporterebbe una «Variante urbanistica» poiche' l'area in
cui ricade l'immobile risulta ricompresa, in base al vigente PRG,
nella Componente degli Ambiti a Pianificazione Particolareggiata
Definita (APPD), all'interno del P.P. «Comprensorio Tiburtino» con
destinazione a «Verde di interesse locale» (art. 6 punto «e» NTA)
«non compatibile con quella residenziale».
Con i motivi aggiunti proposti il 23 gennaio 2020, la parte
ricorrente ha quindi impugnato il diniego, con conversione del rito
del giudizio a «ricorso ordinario», ex art. 117 comma 4 C.P.A.
deducendo le seguenti ragioni di censura.
Violazione e falsa applicazione del decreto-legge 70 del 2001,
della legge regionale Lazio n. 7 del 2017, dell'art. 1-quater legge
reg. Lazio n. 36 del 1987, dell'art. 14 decreto del Presidente della
Repubblica 380 del 2001, nonche' l'eccesso di potere per erroneita'
dei presupposti.
Secondo la parte ricorrente, nel periodo transitorio previsto
perche' i Comuni adottino le deliberazioni consiliari di cui all'art.
4, comma 1, legge regionale Lazio 7 del 2017 (volte a disciplinare la
previsione, nell'ambito degli strumenti urbanistici generali, di
interventi diretti di ristrutturazione, demolizione e ricostruzione
di edifici con SUL inferiore a 10.000 mq, con mutamento della
destinazione d'uso tra le categorie funzionali ex art. 23-ter del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, ad
esclusione di quella rurale), la previsione di cui all'art. 4 comma 4
della stessa legge regionale 7 del 2017, in base alla quale le
disposizioni indicate trovano applicazione agli edifici esistenti,
legittimi o legittimati (che non ricadano nelle zone meglio ivi
elencate) «previa richiesta di idoneo titolo abilitativo edilizio di
cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001»
consentirebbe l'intervento diretto come proposto: infatti, nel
menzionato termine e fino alla delibera comunale, gli interventi di
cui al comma 1 (ristrutturazione con DIR e cambio d'uso) sarebbero
«comunque» ammissibili; la circolare regionale interpretativa della
legge 7/17, approvata con delibera G.R. Lazio n. 867/2017, avrebbe
chiarito che per «idoneo titolo abilitativo» dovrebbe intendersi il
P.d.C. ex art. 10 testo unico Edilizia, ovvero la SCIA ex articoli 22
e 23 testo unico cit. «nei casi in cui e' possibile ricorrere a detto
titolo in alternativa all'acquisizione del permesso di costruire», o
anche il P.d.C. convenzionato (non si richiederebbe, quindi, il
P.d.C. in deroga).
Nel caso in esame, l'A.C. ha respinto l'istanza edilizia della
ricorrente sulla base delle motivazioni riportate in premessa, in
violazione dell'art. 4, legge regionale n. 7/17, che, secondo parte
ricorrente, sarebbero da censurare per le seguenti motivazioni
specifiche (che sono esposte a seguire con richiamo alle lettere
capoverso della motivazione dell'atto impugnato come sopra
riportate).
Sulle lettera a) e b)
Ai sensi dell'art. 4 comma 1 e 4, per i primi dodici mesi gli
interventi di DIR con cambio d'uso sarebbero ammissibili in via
generalizzata e diretta, con le sole eccezioni ivi previste (commi 4
e 5) prescindendo dalla preventiva delibera consiliare.
Sulle lettera c) e d)
Si sostiene nel provvedimento impugnato che, stante la mancanza
di portata derogatoria della disposizione in esame, l'unico titolo
abilitativo gli interventi di ristrutturazione edilizia ex art. 4
comma 4, sarebbe il permesso di costruire in deroga ex art. 14
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001. Di conseguenza,
ai fini dell'approvazione dell'intervento della ricorrente, sarebbe
necessaria una preventiva delibera di C.C., per garantire il
contemperamento dell'interesse pubblico.
Il fondamento di tale ricostruzione viene ricondotto dall'A.C.
all'art. 1-quater legge regionale n. 36/87 (come modificato dall'art.
10, comma 4 legge regionale n. 7/17), che «consente» l'utilizzo del
permesso in deroga per «favorire gli interventi di ristrutturazione
edilizia e il recupero degli edifici esistenti».
Invece, secondo parte ricorrente, l'art. 4 richiede l'idoneo
titolo abilitativo per l'esecuzione degli interventi (PdC, SCIA, PdC
convenzionato), ma non prevede affatto il ricorso al procedimento di
deroga ex art. 14 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/01,
ne' ovviamente la preventiva verifica dell'interesse pubblico; la
finalita' dell'art. 4 e' proprio quella di «stimolare» gli interventi
di ristrutturazione dei fabbricati esistenti, permettendo ai Comuni
di adeguare rapidamente i propri strumenti urbanistici a tale
indirizzo; in via transitoria, consentendo per un anno, e comunque
fino alla deliberazione consiliare, la temporanea liberalizzazione di
tali interventi.
Il provvedimento impugnato andrebbe in contrasto con la lettera e
la ratio della norma sul regime transitorio, negando tale
«liberalizzazione» temporanea degli interventi di ristrutturazione;
con una evidente disapplicazione della norma, visto che si richiede,
in luogo dell'idoneo titolo abilitativo, l'attivazione di un
complesso, e non previsto, procedimento di deroga, con specifica
valutazione consiliare dell'interesse pubblico.
Sulla lettera e).
Nel provvedimento si sostiene che il previsto mutamento di
destinazione d'uso richiesto dalla ricorrente si porrebbe in
contrasto con la destinazione urbanistica dell'area («Verde di
interesse locale», ex art. 6 NTA del P.P. Comprensorio Tiburtino) e
provocherebbe una diminuzione degli standard ed un decremento delle
attrezzature pubbliche, in contrasto con le finalita' della legge
regionale. Detto mutamento, inoltre, comporterebbe una Variante
Urbanistica dell'area ove ricade l'immobile, «non essendo compatibile
la destinazione residenziale con le previsioni di piano
particolareggiato».
Invece, secondo parte ricorrente, l'art. 4 legge reg. cit.
consente espressamente il mutamento di destinazione d'uso tra
categorie funzionali autonome ex art. 23-ter T.U. Edilizia. Pertanto,
nessuna illegittimita' potrebbe ravvisarsi nella richiesta di
intervento con mutamento di destinazione dalla categoria «b)
produttivadirezionale» alla categoria «a) residenziale» ex art. 23
testo unico cit.; tale mutamento non comporterebbe variante
urbanistica, ne' deroga alle destinazioni d'uso, siccome consentito
dalla normativa in esame. In secondo luogo, pur prescindendo dalla
natura conformativa od espropriativa della destinazione «Verde di
interesse locale» (e, dunque, dalla perdurante vigenza della
destinazione impressa all'area dallo strumento urbanistico vigente),
deduce che l'art. 1 comma 2, legge regionale n. 7/17 non esclude per
tali aree l'applicazione delle disposizioni sulla rigenerazione
urbana, essendo escluse dall'ambito dell'applicazione della legge
solo le zone espressamente elencate all'art. 1, comma 2 (come pure
indicato nella circolare regionale di cui alla delibera G.R. Lazio n.
867/2017).
Infine, nella relazione tecnica allegata all'istanza edilizia e'
stato chiaramente evidenziato che l'intervento di ristrutturazione,
di un fabbricato da tempo abbandonato ed ormai fatiscente, non
prevedrebbe alcun aumento della S.U.L. preesistente ne' alcun
incremento del carico urbanistico, rispondendo invece alle finalita'
di recupero dell'edificato esistente, in un'ottica di rigenerazione
di territorio e riduzione del consumo di suolo.
Costituitasi in giudizio, resiste al ricorso Roma Capitale che
eccepisce in replica la necessita', nel periodo transitorio di cui
alla norma in esame, di salvaguardare la potesta' pianificatoria
dell'Ente, in funzione della quale sono rivolte le previsioni
inerenti l'adozione di specifiche delibere consiliari; mancando le
quali, in tutta evidenza, non potrebbero trovare applicazione diretta
i moduli procedimentali quale quelli invocati dalla ricorrente,
essendo necessaria una previa ponderazione degli interessi pubblici,
con ogni conseguenza.
Le parti hanno scambiato memorie e documenti, ciascuna insistendo
nelle rispettive domande, eccezioni ed argomenti difensivi.
Nella pubblica udienza del 17 aprile 2024, la causa e' stata
trattenuta in decisione. Rileva il Collegio che la decisione della
controversia dipende dalla corretta esegesi della norma transitoria
contenuta nell'art. 4 legge regionale n. della Regione Lazio n.
7/2017, che al comma 4 contempla un periodo transitorio di massimo
dodici mesi nei quali le misure previste dalla stessa legislazione
regionale sono applicabili - salvi i limiti d'area meglio individuati
- anche in assenza della previa deliberazione consiliare.
Preliminarmente, la domanda di accertamento del silenzio
sull'istanza edilizia, come introdotta con il ricorso e'
improcedibile, essendosi determinata l'Amministrazione con un diniego
espresso, che e' stato oggetto di gravame con i motivi aggiunti;
l'interesse processuale della parte ricorrente si concentra pertanto
sull'esame di questi ultimi, il quale dipende dalle questioni di
diritto appena indicate.
A tal riguardo, l'amministrazione comunale sostiene che
l'intervento di ristrutturazione con sostituzione edilizia e cambio
di destinazione d'uso non sarebbe consentito dall'art. 4, comma 4,
della legge regionale n. 7/17, tenuto conto della destinazione
urbanistica d'area; nessuna deroga allo strumento urbanistico tramite
permesso di costruire «ordinario» sarebbe consentita dal regime
transitorio di cui all'art. 4, comma 4, della legge regionale 7/2017;
il titolo edilizio necessario alla realizzazione delle opere come
progettate sarebbe da identificarsi nel permesso di costruire «in
deroga» agli strumenti urbanistici di cui all'art. 14 del decreto del
Presidente della Repubblica 380 del 2001 (che, presupponendo una
deliberazione consiliare, consente all'organo di pianificazione
dell'Ente Locale di apprezzare la sussistenza di convenienti ragioni
di interesse pubblico legate all'intervento puntuale proposto dalla
proprieta' privata per derogare alla previsione urbanistica
contrastante con l'intervento proposto); nel caso di specie, non
sussisterebbero le ragioni di interesse pubblico di natura
urbanistica che consentirebbero il mutamento di destinazione d'uso in
deroga. Piu' precisamente, l'area in cui ricade l'immobile risulta
ricompresa, in base al vigente P.R.G., nella Componente degli ambiti
a pianificazione particolareggiata definita APPD, all'interno del
P.P. «Comprensorio Tiburtino» con destinazione a «Verde di interesse
locale» (art. 6 punto «e» NTA) «non compatibile con quella
residenziale». Oppone parte ricorrente che la ratio della norma in
esame sarebbe quella di consentire, nel periodo transitorio, la
immediata realizzabilita' degli interventi previsti dalla legge
regionale n. 7/2017, perseguendo il legislatore regionale lo scopo di
interesse generale di velocizzare gli investimenti e consentire cosi'
la massima efficacia espansiva della manovra, nelle more dei tempi
necessari alle amministrazioni per coordinare le previsioni di piano
con le misure premiali previste dalla medesima legge regionale; ne
deriverebbe che per «titoli necessari» si dovrebbe intendere il
riferimento non gia' alle procedure ampliative previste in generale
dal decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 (tra le quali
il permesso in deroga ex art. 14 decreto del Presidente della
Repubblica cit.), ma solo a quelle previste dalla stessa legge
regionale (che non contemplano tale strumento). Ne deriverebbe quale
logico corollario che non avrebbero spazio valutazioni discrezionali
dell'Ente locale circa la opportunita' o meno della variante alla
disciplina urbanistica, essendo tale possibilita' di deroga gia'
insita nel regime transitorio.
Ad avviso del Collegio, l'esegesi di parte ricorrente e'
corretta, per piu' ordini di ragioni, sia testuali che derivanti
dalla prassi applicativa e dall'opera della giurisprudenza (tale per
cui l'interpretazione di parte ricorrente deve definirsi di «diritto
vivente»), cosi' che, in applicazione della norma in esame, il
ricorso andrebbe accolto.
Si osserva, invero, che, secondo la noma in commento, «I comuni,
con apposita deliberazione di consiglio comunale da approvare
mediante le procedure di cui all'art. 1, comma 3, della legge
regionale n. 36/1987, possono prevedere nei propri strumenti
urbanistici generali, previa acquisizione di idoneo titolo
abilitativo di cui al decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, l'ammissibilita' di interventi di ristrutturazione
edilizia, compresa la demolizione e ricostruzione, di singoli edifici
aventi una superficie lorda complessiva fino ad un massimo di 10.000
mq, con mutamento della destinazione d'uso tra le categorie
funzionali individuate all'art. 23-ter del decreto del Presidente
della Repubblica 380/2001 con esclusione di quella rurale». Questa e'
la norma a regime, che consente la previsione «negli» strumenti
urbanistici di specifiche misure di sostituzione edilizia, con
procedure semplificate (di modifica degli strumenti urbanistici,
ossia le procedure di cui all'art. I, comma 3, della legge regionale
n. 36/1987, che disciplina una fattispecie semplificata di adozione
con delibera di consiglio o di giunta a seconda dei casi, che
provvede contestualmente sulle osservazioni e che e' sottoposta ad un
meccanismo di approvazione regionale per silenzio assenso).
In via transitoria, la suddetta norma stabilisce (al comma 4) che
nelle more dell'approvazione della deliberazione del consiglio
comunale di cui al comma 1, e comunque non oltre dodici mesi
dall'entrata in vigore della presente legge, previa richiesta di
idoneo titolo abilitativo edilizio di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 380/2001, le disposizioni di cui al presente
articolo si applicano agli edifici esistenti legittimi o legittimati
purche' non ricadenti ... » in determinate zone (che qui non
interessano).
La circolare regionale interpretativa della legge 7 del 2017
(delibera g.r. n. 867 del 2017) ha precisato che il termine di un
anno vale unicamente per la presentazione della domanda di rilascio
del titolo e che la relativa conclusione dovra', di contro, avvenire
secondo le disposizioni di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 380 del 2001; nonche' e' stato indicato che ai sensi
dell'art. 4 della legge regionale n. 7 del 2017 e' possibile eseguire
interventi di cambio di destinazione d'uso anche sulla singola unita'
immobiliare e - a tal fine e' sufficiente ricorrere, a seconda dei
casi, al permesso di costruire di cui all'art. 10 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, alla segnalazione
certificata di inizio attivita' di cui all'art. 19 della legge n.
241/1990 (SCIA) di cui all'art. 22 e 23 del decreto del Presidente
della Repubblica 380/2001 e al permesso di costruire convenzionato di
cui all'art. 28-bis del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, cosi' come recepito dall'art. 1-ter della legge regionale
n. 36/1987.
Nel medesimo senso si e' espresso anche l'ufficio speciale per la
Rigenerazione Urbana della Regione Lazio, nel parere del 14 novembre
2019 - prot. 920214, secondo il quale l'art. 4 della legge regionale
n. 7/2017, «oltre a prevedere la disciplina a regime, quindi senza
limiti di tempo, per gli interventi di ristrutturazione (compresa la
demolizione e ricostruzione, con mutamento della destinazione d'uso)
reca per i medesimi interventi una specifica disciplina transitoria,
ossia valida fino all'approvazione della deliberazione comunale e
comunque non oltre i primi dodici mesi di entrata in vigore della
legge». In sostanza, i commi 4 e 5 dell'art. 4 consentono (o meglio
consentivano, atteso che il predetto termine risulta ad oggi scaduto)
«l'applicazione della previsione dell'art. 4 anche a prescindere da
un'apposita deliberazione di consiglio comunale, ma solo per un
periodo non superiore a dodici mesi dall'entrata in vigore della
legge». Lo scopo del legislatore, sempre secondo la Regione, «era,
infatti, dichiaratamente quello di varare una disciplina di immediata
ed ampia liberalizzazione degli interventi previsti dal comma 4, al
fine di indurre le amministrazioni ad approvare nel piu' breve tempo
possibile le deliberazioni attuative della norma stessa».
Ulteriormente confermativo della descritta esegesi risulta quanto
chiarito dalla Regione Lazio con parere 792629 della Direzione
Regionale per le Politiche Abitative dell'11 agosto 2022, secondo la
quale «la norma regionale, con le disposizioni di cui ai commi 4 e 5,
ha chiaramente inteso fare riferimento agli ordinari titoli edilizi
previsti dal decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 e
non al permesso di costruire in deroga», tanto che «si raccomanda
senz'altro, per istanze eventualmente ancora inevase, riferite al
periodo previsto dall'art. 4, comma 4, di adottare uno strumento
autorizzatorio piu' snello e piu' aderente allo spirito della legge
regionale n. 7/2017».
Tenuto conto anche di quanto espongono i pareri della Regione, a
fondamento dell'esegesi sostenuta da parte ricorrente - che si e'
appena descritta- militano i seguenti argomenti:
a) i commi 4 e 5 dell'art. 4 consentono l'applicazione della
previsione dell'art. 4 anche a prescindere da un'apposita
deliberazione di consiglio non puo' logicamente che escludere ogni
rilievo alla delibera che l'art. 14 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 richiede quale condizione del permesso di
costruire in deroga, per accertare la sussistenza dell'interesse
pubblico alle finalita' di rigenerazione urbana, contenimento del
consumo di suolo e recupero sociale;
b) laddove il legislatore regionale avesse voluto ancorare
l'applicazione della disciplina transitoria anche alla presentazione
di una istanza ex art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380/2001 lo avrebbe fatto espressamente, ma tale previsione non
avrebbe avuto alcuna valenza concreta, rendendo di fatto superflua la
stessa disciplina transitoria, posta la esistenza della norma a
regime.
Tale orientamento ha trovato anche conferma nella giurisprudenza
di questo TAR, essendo stato affermato che «in base all'art. 4 della
legge regionale n. 7 del 2017, secondo l'interpretazione fornita
dalla stessa Regione con la circolare esplicativa assunta mediante
delibera G.R. n. 867 del 2017, era possibile eseguire gli interventi
in questione di cambio di destinazione d'uso anche sulla singola
unita' immobiliare, come nel caso di specie (cfr. pag. 8 circolare,
all. 5 al ricorso); che del pari per eseguire le opere in questione,
secondo il predetto combinato disposto normativo, era sufficiente
presentare la s.c.i.a. (cfr. pag. 7 circolare, all. 5 al ricorso);
che, producendo idoneo titolo edilizio entro dodici mesi dall'entrata
in vigore della legge regionale n. 7 del 2017 (entrata in vigore 19
luglio 2017, presentazione della s.c.i.a. 14 dicembre 2017), secondo
le previsioni dell'art. 4, comma 4 della legge regionale n. 7 del
2017 e la relativa circolare regionale esplicativa, non era
necessario il previo conseguimento del permesso di costruire in
deroga, corredato della delibera c.c., ex art. 14 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 (cfr. pagg. 7, 8
circolare, all. 5 al ricorso)» (TAR Lazio, Roma, sez. II bis, n.
10469 del 11 ottobre 2021, passata in giudicato e richiamata dalla
difesa della parte ricorrente).
Ad avviso del Collegio, l'esegesi testuale sin qui descritta
della norma, si impone all'interprete anche per motivi di natura
sistematica.
In particolare, l'istituto del permesso di costruire in deroga di
cui all'art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica 380 del
2001 richiamato dall'amministrazione resistente, cui fa riferimento
l'art. 1-quater della legge regionale n. 36 del 1987 (a mente del
quale «1. Per favorire gli interventi di ristrutturazione edilizia ed
il recupero degli edifici esistenti, fatti salvi gli interventi di
cui all'art. 6 della legge regionale 18 luglio 2017, n. 7
(Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il recupero
edilizio), e' consentito l'utilizzo del permesso di costruire in
deroga agli strumenti urbanistici di cui all'art. 14, comma I-bis,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, secondo le
procedure previste dal medesimo decreto, nel caso di mutamenti della
destinazione d'uso verso destinazioni non previste dallo strumento
urbanistico, fermo restando il pubblico interesse dell'intervento
medesimo. 2. Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano ai
manufatti con destinazione agricolo»), e' stato introdotto con la L
r. 1 del 2020, entrata in vigore successivamente al periodo
transitorio di cui alla legge regionale n. 7 del 2017 ed anche alla
presentazione della istanza d'interesse della parte ricorrente (9
luglio 2018).
A) Profili di illegittimita' costituzionale - rilevanza della
questione.
Cio' posto, l'applicazione della norma, nella portata cosi'
descritta, comporterebbe l'accoglimento del ricorso come prima
accennato, tenuto conto che, in base ad essa, dovendosi escludere
l'applicabilita' del permesso in deroga, allora neppure avrebbe
fondamento l'esigenza dell'Amministrazione di subordinare le
trasformazioni edilizie di cui si discute ad una ponderazione di
interessi pubblici; ne' verrebbe in rilievo la destinazione
urbanistica di piano, che non rientra tra quelle in cui sono
espressamente esclusi gli interventi di cui si discute e che la norma
consentirebbe quindi di derogare (per l'appunto) senza
intermediazione di uno strumento consiliare di programmazione anche
in variante (la destinazione a verde e servizi locali non rientra tra
le destinazioni di zona espressamente escluse dall'art. 4 cit. quanto
alla localizzazione degli interventi).
Tuttavia, la disciplina in esame, cosi' come da interpretarsi nel
senso sin qui indicato, si presta a seri dubbi di illegittimita'
costituzionale, che il Collegio ritiene rilevanti (in quanto
direttamente incidenti sull'esito del giudizio e dipendenti dalle
ragioni dedotte dalle parti) e non manifestamente infondate.
B) Sulla non manifesta infondatezza.
Appare invero innegabile il contrasto tra la previsione a regime
(art. 4, comma 1, della legge regionale n. 7/2017) e quella
transitoria, nella parte in cui quest'ultima consente gli interventi
e le misure premiali anche in deroga alle previsioni di piano ed a
prescindere dall'adozione dalle delibere di cui allo stesso comma 1,
cosi' realizzando il legislatore un effetto urbanistico diretto che
altera il regime delle competenze degli enti locali in materia di
programmazione urbanistica.
Cio' implica il contrasto dell'art. 4, comma 4, della legge
regionale n. 7/2017 con gli articoli 5, 97, 114, secondo comma, 117,
secondo comma, lettera p), e sesto comma, e 118 Cast della
Costituzione, per violazione delle prerogative di pianificazione
urbanistica dei Comuni.
Piu' precisamente, la norma regionale transitoria di cui all'art.
4, comma 4 della legge regionale n. l7/2004, nella parte in cui deve
interpretarsi come legittimante l'esecuzione diretta degli interventi
meglio ivi disciplinati anche in deroga alle previsioni di piano e
senza l'intermediazione del permesso di costruire di cui all'art. 14
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, appare
gravemente lesiva dell'autonomia riconosciuta ai comuni dagli
articoli 5, 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e
sesto comma, e 118 Cost., in quanto altera la funzione pianificatoria
comunale in materia urbanistica e, conseguentemente, il corretto
riparto delle relative funzioni tra Regione e Comune.
Si osserva, a tal proposito, che l'art. 4, primo comma, della
legge regionale n. 7/2017 demanda ai Comuni l'individuazione delle
aree nelle quali operare la demolizione e ricostruzione con mutamento
di destinazione d'uso, come sin qui variamente illustrato. Si tratta
di una previsione omogenea e coerente con l'art. 3 della legge
regionale n. 7/2017 secondo la quale sono individuati gli «Ambiti
territoriali di riqualificazione e recupero edilizio» (la norma
demanda ai consigli comunali il compito di individuare, con una o
piu' deliberazioni, anche su proposta dei privati, gli ambiti
territoriali nei quali, per il conseguimento delle finalita'
specificate nell'art. I, sono consentiti previa acquisizione di
idoneo titolo edilizio interventi di ristrutturazione edilizia ovvero
di demolizione e ricostruzione degli edifici esistenti con il
riconoscimento di una volumetria o di una superficie lorda aggiuntiva
rispetto a quella preesistente nella misura massima del 30%; i comuni
con tali deliberazioni possono altresi' consentire il mutamento di
destinazione d'uso degli edifici in sintonia con quelle previste dal
PRG vigente). Anche l'art. 6 della legge regionale cit. sempre «per
il perseguimento di una o piu' delle finalita' di cui all'art. 1»
consente interventi diretti di R.E. ovvero interventi di demolizione
e ricostruzione degli edifici esistenti riconoscendo una volumetria
ovvero una Sul premiale fino al massimo del 20% di quella
preesistente; ed ammettendo, per gli interventi in questione, anche
il mutamento di destinazione d'uso nel rispetto delle destinazioni
d'uso previsti dagli strumenti urbanistici generali.
In base alle norme sin qui esaminate, sono dunque i Comuni ad
individuare gli ambiti che necessitano di razionalizzazione del
patrimonio esistente ovvero di riqualificazione in quanto le aree
urbane ricadenti al loro interno sono degradate e nei quali,
conseguentemente, sono possibili quegli interventi di R.E. ovvero
interventi di demolizione e ricostruzione degli edifici esistenti con
le volumetrie o SUL premiali meglio elencate nella legge.
Se questo e' il quadro delle condizioni di pianificazione che
servono a rendere coerenti gli interventi premiali con gli scopi di
riqualificazione che l'art. 1 della legge regionale n. 7/2017 della
Regione Lazio ha posto, allora consentire che, sia pure in via
transitoria, gli interventi di cui all'art. 4 possano essere
realizzati in deroga allo strumento urbanistico senza alcuna
intermediazione dell'organo consiliare (sia pure agli specifici e
limitati fini di cui all'art. 14, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001) implica un evidente stravolgimento
della funzione stessa della pianificazione, senza alcuna garanzia che
l'intervento di modifica della destinazione d'uso tra categorie
rilevanti urbanisticamente possa essere correlato alla specifica
realta' circostante nella quale incide.
Nel caso di specie, cio' e' ben evidente, volendo inserire la
proprieta' ricorrente un complesso residenziale entro un quadro
urbanistico che ha tutt'altra destinazione (Verde Pubblico e Servizi
pubblici di livello locale) e che di per se' non consente interventi
residenziali in sito senza una preventiva valutazione del
pianificatore comunale. Altrimenti detto, ove detti interventi
fossero, nell'anno transitorio preso in considerazione, realizzabili
su mera SCIA alternativa oppure con PdC, il compito demandato al
consiglio comunale (di individuazione delle aree dell'intervento)
verrebbe irrigidito e vincolato ad un mutamento «spontaneo» della
zona, senza alcun controllo.
Non puo' opporsi, a tal riguardo, quanto afferma la parte
ricorrente in ordine alla «inutilita'» della disposizione
transitoria, laddove quest'ultima dovesse applicarsi senza
l'esclusione dell'istituto di cui all'art. 14, comma 2, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380/2001, posto che quest'ultimo
consentirebbe gia' la possibilita' di operare le trasformazioni
edilizie di cui si discute. In tutta evidenza, infatti, le operazioni
di trasformazione edilizia consentite dall'applicazione ordinaria ed
a regime dell'art. 14, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, sono prive degli incrementi volumetrici
premiali che la legge regionale Lazio n. 7/2017 consente in via
eccezionale. Ne deriva che laddove si emendasse l'art. 4, comma 4,
della legge regionale n. 7/2017 nel senso sin qui indicato, si
otterrebbe comunque che l'istanza della odierna ricorrente verrebbe a
dover essere esaminata nell'ambito consiliare tenendo conto di tali
misure premiali.
Peraltro, ai fini sia della «non manifesta infondatezza» della
questione, che in punto di rilevanza, quest'ultima considerazione
comporta gli ulteriori corollari esposti a seguire:
a) nel presente giudizio l'amministrazione resistente oppone m
punto di fatto l'insussistenza di ragioni di opportunita' per
derogare alla destinazione urbanistica di contesto (che ammette
servizi pubblici o di interesse generale, con i quali era coerente
l'originaria destinazione urbanistica dell'immobile di proprieta'
della odierna ricorrente);
b) si tratta di apprezzamenti che non possono essere
scrutinati, non essendo, allo stato, applicabile alla fattispecie
l'art. 14, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001;
c) laddove l'art. 4, comma 4, della legge regionale n. 7/2017
fosse dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui
consente gli interventi di cui si discute nel periodo transitorio in
deroga allo strumento urbanistico e senza l'intermediazione della
delibera consiliare di cui all'art. 14, comma 2 del decreto del
Presidente della Repubblica 380/2001, l'esito del giudizio sarebbe di
conferma del diniego impugnato, ma cio' renderebbe salva la
possibilita' della richiedente di sollecitare l'esame della propria
istanza nell'appropriata sede consiliare cosi' salvaguardando
eventuali ulteriori mezzi di tutela ed, in seguito, ove se ne
riproponessero i contenuti, una cognizione piena della fattispecie.
Ne deriva che l'accoglimento del ricorso, dipendente
dall'applicazione della norma che si sospetta di incostituzionalita',
con il conseguente obbligo di provvedere sull'istanza edilizia cosi'
come presentata dalla ricorrente, produrrebbe con certezza una
alterazione del contesto urbanistico attuale, senza alcuna garanzia
(ne' dimostrazione) che detta alterazione possa essere resa
compatibile con il cennato contesto (e peraltro senza neppure che si
possa indagare sulle opportune o necessarie misure compensative o
sugli accorgimenti necessari all'adeguamento dell'urbanizzazione
esistente o prevista).
Al contrario, l'eventuale accoglimento della questione di
legittimita' costituzionale con il conseguente annullamento dell'art.
4, comma 4, della legge regionale n. 7/2017 nella parte in cui
consente nel periodo transitorio l'intervento in deroga allo
strumento urbanistico senza l'applicazione necessaria dell'art. 14,
comma 2, decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, pur
comportando il rigetto del ricorso, consentirebbe ancora l'esame del
progetto in sede di consiglio comunale cosi' riconducendo la
fattispecie al corretto modulo di esercizio del potere ed al piu'
corretto assetto di interessi, senza pregiudizio (ed anzi con
maggiore ampiezza) delle ragioni di tutela sostanziale delle parti.
Per queste ragioni, la questione deve ritenersi rilevante e non
manifestamente infondata.
Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge
n. 87, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, il
Tribunale amministrativo regionale solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 4, della legge regionale n. 7/2017
in riferimento agli articoli 5, 97, 114, secondo comma, 117, secondo
comma, lettera p), e sesto comma, e 118 Cost della Costituzione, per
i profili e per le ragioni sopra indicate, con sospensione del
giudizio fino alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana della decisione della Corte costituzionale sulle
questioni indicate, ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli
79 ed 80 del c.p.a. ed art. 295 c.p.c.
Riserva al definitivo ogni ulteriore decisione, nel merito e
sulle spese.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione
Seconda Bis) visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, solleva
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 4, della
legge regionale n. 7/2017 in riferimento agli articoli 5, 97, 114,
secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e sesto comma, e 118
Cost della Costituzione; per l'effetto, dispone la sospensione del
giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Rinvia ogni definitiva statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del promosso giudizio incidentale, ai sensi
del Part. 79 ed 80 del cpa.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente della Giunta
Regionale del Lazio e sia comunicata al Presidente del Consiglio
Regionale del Lazio.
Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 17
aprile 2024 con l'intervento dei magistrati:
Michelangelo Francavilla, Presidente FF
Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore Giuseppe
Licheri, Referendario
Il Presidente: Francavilla
L'Estensore: Costantino