N. 155 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 marzo 2024
Ordinanza dell'11 marzo 2024 del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da Assemblea territoriale idrica di Enna contro Presidenza della Regione Siciliana e altri . Acque - Servizio idrico integrato - Norme della Regione Siciliana - Servizio correlato alle opere di approvvigionamento idrico regionale di livello sovrambito di cui all'art. 9 della legge regionale n. 11 del 2002 - Prevista determinazione da parte della Giunta regionale della relativa tariffa e dello schema regolatorio, previo parere obbligatorio e vincolante della Commissione di cui al comma 1-ter dell'art. 2 della legge regionale n. 19 del 2015. Acque - Servizio idrico integrato - Norme della Regione Siciliana - Prevista istituzione, per le finalita' di cui al comma 1-bis dell'art. 2 della legge regionale n. 19 del 2015, presso l'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica utilita', della Commissione idrica regionale (CIR) - Previsione che l'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica utilita' trasmette la proposta tariffaria e lo schema regolatorio ai componenti della CIR per il prescritto parere - Previsione che il parere si intende favorevolmente acquisito ove non pervenuto entro il termine di trenta giorni dalla trasmissione della proposta. Acque - Servizio idrico integrato - Norme della Regione Siciliana - Previsione che la partecipazione alla Commissione idrica regionale e' a titolo gratuito e ai componenti della medesima non spettano indennita', gettoni di presenza o rimborsi spese. - Legge della Regione Siciliana 11 agosto 2015, n. 19 (Disciplina in materia di risorse idriche), art. 2, commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies.(GU n.36 del 4-9-2024 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente sentenza non definitiva sul ricorso numero
di registro generale 1451 del 2023, proposto dall'Assemblea
territoriale idrica di Enna, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Antonietta Sartorio, con
domicilio digitale come da pec da Registri di giustizia;
Contro:
la Presidenza della Regione Siciliana; la Giunta di Governo;
l'Assessorato dell'energia e dei servizi di pubblica utilita' della
Regione Siciliana; la Commissione idrica regionale (C.I.R.), in
persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato,
presso i cui uffici, siti in Palermo, via Mariano Stabile n. 184,
sono per legge domiciliati;
Nei confronti:
di Siciliacque S.p.a., in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Rocco Mauro Todero
e Fabio Elefante, con domicilio digitale come da pec da Registri di
giustizia;
di Acquaenna S.c.p.a., in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Barretta,
Giovanni Mania e Adriana Cassar, con domicilio digitale come da pec
da Registri di giustizia;
dell'Assemblea territoriale idrica dell'Ambito territoriale
ottimale Siracusa, di cui alla l.r. 11 agosto 2015, n. 19, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. Nicolo' D'Alessandro, con domicilio digitale come da pec da
Registri di giustizia;
di: Assemblea territoriale idrica dell'Ambito territoriale
ottimale Palermo; Assemblea territoriale idrica dell'Ambito
territoriale ottimale Messina; Assemblea territoriale idrica
dell'Ambito territoriale ottimale Trapani; Assemblea territoriale
idrica dell'Ambito territoriale ottimale Caltanissetta; Assemblea
territoriale idrica dell'Ambito territoriale ottimale Agrigento;
Assemblea territoriale idrica dell'Ambito territoriale ottimale
Ragusa; Assemblea territoriale idrica dell'Ambito territoriale
ottimale Catania; tutti non costituiti in giudizio;
Per l'annullamento:
1- della delibera n. 287 del 6 luglio 2023 della Giunta
Regione Sicilia, avente ad oggetto «Adempimenti di cui all'art. 11
della legge regionale 10 agosto 2022, n. 16. Tariffa idrica relativa
al periodo 2016-2019 ed aggiornamento tariffario biennale 2018-2019 a
livello di sovrambito del gestore Siciliacque S.p.a. Approvazione
tariffa per il periodo regolatorio 2016-2019 e aggiornamento biennale
2018-2019» con la quale e' stata approvata:
l'articolazione tariffaria del gestore Siciliacque S.p.a.
per il periodo regolatorio 2016-2019 per la vendita dell'acqua
all'ingrosso a scala di sovrambito, unitamente al piano economico e
finanziario ed al programma degli interventi 2016-201, secondo i
valori di cui alla deliberazione della Giunta regionale n. 249 del 13
luglio 2018;
l'articolazione tariffaria del gestore Siciliacque S.p.a.
per l'aggiornamento biennale 2018-2019 per la vendita dell'acqua
all'ingrosso a scala di sovrambito, unitamente al piano economico e
finanziario ed al programma degli interventi 2018-2019, secondo i
valori di cui alla deliberazione della Giunta regionale n. 138 del 4
aprile 2019, in conformita' alla nota prot. n. 2572/GAB del 31 maggio
2023, come integrata con nota prot. n. 2972/GAB del 15 giugno 2023
dell'Assessore regionale per l'energia e i servizi di pubblica
utilita', costituenti allegato alla presente deliberazione;
2- del parere favorevole della Commissione idrica regionale -
C.I.R., ex art. 1-ter dell'art. 11 della l.r. n. 16/2022;
3- della nota prot. n. 2972/GAB del 15 giugno 2023
dell'Assessorato regionale per l'energia e i servizi di pubblica
utilita', avente ad oggetto «Adempimento di cui all'art. 11 della
l.r. n. 16 del 10 agosto 1922. Tariffa idrica relativa al periodo
2016-2019 ed aggiornamento tariffario biennale 2018-2019 a livello di
sovrambito del gestore Siciliaque SpA. Approvazione tariffa per il
periodo regolatorio 2016-2019 ed aggiornamento biennale 2018-2019,
riscontro nota n. 1551 del 5 giugno 2023»;
4- della nota prot. n. 2572/GAB del 31 maggio 2023,
dell'Assessorato regionale per l'energia e i servizi di pubblica
utilita', avente ad oggetto: «Adempimento di cui all'art. 11 della
l.r. n. 16 del 10 agosto 1922. Tariffa idrica relativa al periodo
2016-2019 ed aggiornamento tariffario biennale 2018-2019 a livello di
sovrambito del gestore Siciliaque SpA. Approvazione tariffa per il
periodo regolatorio 2016-2019 ed aggiornamento biennale 2018-2019»;
5- di ogni ulteriore atto o provvedimento, antecedente o
successivo, comunque presupposto, connesso o consequenziale,
ancorche' non conosciuto dall'odierna ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza della
Regione Siciliana, della Giunta di Governo, dell'Assessorato
dell'energia e dei servizi di pubblica utilita' della Regione
Siciliana e della Commissione idrica regionale (C.I.R.);
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Siciliacque S.p.a.;
Vista la documentazione depositata dalle resistenti
amministrazioni regionali;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Acquaenna S.c.p.A.,
con le relative deduzioni difensive;
Vista la memoria depositata da Siciliacque S.p.a., dalla difesa
erariale e dalla ricorrente;
Vista la memoria di costituzione dell'Assemblea territoriale
idrica di Siracusa;
Vista la memoria di replica di Siciliacque S.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli articoli 36, comma 2, e art. 79, comma 1, cod. proc.
amm.;
Relatore all'udienza pubblica del 20 febbraio 2024 il consigliere
Maria Cappellano, e uditi i difensori delle parti costituite,
presenti come specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
Fatto
A. - Con il ricorso in esame, notificato il 5 ottobre 2023 e
depositato il 9 ottobre, l'Assemblea territoriale idrica di Enna ha
impugnato gli atti indicati in epigrafe e, in particolare: a) la
deliberazione n. 287 del 6 luglio 2023, con la quale la Giunta della
Regione Siciliana - in applicazione dell'art. 11 della legge
regionale 10 agosto 2022, n. 16 - ha approvato l'articolazione
tariffaria del gestore Siciliacque S.p.a. per il periodo regolatorio
2016-2019 per la vendita dell'acqua all'ingrosso a scala di
sovrambito, secondo i valori di cui alla deliberazione della Giunta
regionale n. 249 del 13 luglio 2018; b) la contestuale approvazione
dell'articolazione tariffaria del gestore Siciliacque S.p.a. per
l'aggiornamento biennale 2018-2019 per la vendita dell'acqua
all'ingrosso a scala di sovrambito, secondo i valori di cui alla
deliberazione della Giunta regionale n. 138 del 4 aprile 2019; c) il
parere favorevole del C.I.R. formatosi per silenzio significativo ai
sensi dell'art. 2, comma 1-quater, della l.r. n. 19/2015, come
aggiunto dall'art. 11, comma 1, l.r. 10 agosto 2022, n. 16.
Espone in punto di fatto che:
con la delibera n. 4 del 14 luglio 2020 e con la determina
commissariale n. 120 del 27 agosto 2020 l'Assemblea territoriale
idrica di Enna, odierna ricorrente, e' subentrata all'A.T.O n. 5 di
Enna nella gestione del Servizio idrico integrato (S.I.I) affidato, a
seguito di gara a evidenza pubblica, alla societa' AcquaEnna
S.c.p.a.;
il contesto normativo nazionale relativo alla regolazione
tariffaria del S.I.I. e' delineato dal decreto legislativo n.
152/2006, dall'art. 21, comma 19, del decreto-legge n. 201/2011,
dall'art. 10, comma 14, lettera e), del decreto-legge n. 70/2011, dal
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 20 luglio 2012 e
dalle deliberazioni dell'Autorita' di regolazione per energia reti e
ambiente (ARERA);
con la l.r. n. 19/2015 la Regione Siciliana ha attribuito la
competenza in merito alla determinazione dei modelli tariffari del
SII alla Giunta regionale, sottraendola, dunque, alla competenza
dell'Autorita' per l'energia elettrica, il gas e servizio idrico
(oggi ARERA) e delineando un modello autonomo nel settore idrico
rispetto a quello nazionale;
la Corte costituzionale con sentenza n. 93/2017 ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 11 della l.r. n. 19/2015,
di attribuzione alla stessa Giunta della competenza in materia di
tariffa del SII;
nonostante tale quadro normativo, con deliberazione n. 249
del 13 luglio 2018 la Giunta regionale ha approvato l'articolazione
tariffaria per il periodo regolatorio 2016/2019 per la fornitura di
acqua all'ingrosso a scala sovrambito effettuato nella regione su
proposta di Siciliacque; e, con deliberazione n. 138 del 4 aprile
2019, la Giunta regionale ha approvato l'articolazione tariffaria per
il periodo regolatorio 2018/2019 per la fornitura di acqua
all'ingrosso a scala di sovrambito effettuate nella regione su
proposta di Siciliacque S.p.a;
entrambi i provvedimenti sono stati impugnati dall'AMAP
S.p.a. per vizio di incompetenza rispetto all'ente di Governo
dell'ambito, con ricorso accolto da questo Tribunale amministrativo
regionale con sentenza n. 328/2020, confermata dal C.G.A. con
sentenza n. 666/2021, con la quale e' stato ribadito che, non essendo
previsto in Sicilia un ente di gestione intermedio ed ulteriore
rispetto agli ATO aventi competenza in materia tariffaria,
l'Amministrazione regionale non avrebbe potuto intervenire;
con l'art. 11 della legge regionale 10 agosto 2022, n. 16, la
regione ha attribuito alla Giunta di Governo la competenza a
determinare la tariffa e lo schema regolatorio per il servizio
correlato alle opere di approvvigionamento idrico regionale di
livello sovrambito; e, in applicazione di tale normativa, con la
contestata delibera la Giunta ha riapprovato ora per allora
l'articolazione tariffaria del gestore Siciliacque S.p.a. per il
periodo regolatorio 2016-2019 per la vendita dell'acqua all'ingrosso
a scala di sovrambito, unitamente al piano economico e finanziario ed
al programma degli interventi 2016-2019, secondo i valori di cui alla
9 deliberazione della Giunta regionale n. 249 del 13 luglio 2018;
nonche' l'articolazione tariffaria del gestore Siciliacque S.p.a. per
l'aggiornamento biennale 2018-2019 secondo i valori di cui alla
deliberazione della Giunta regionale n. 138 del 4 aprile 2019,
provvedimenti entrambi gia' annullati, cosi' consentendo a
Siciliacque di continuare ad applicare una tariffa in attuazione di
delibere annullate, in violazione del principio di irretroattivita'
degli atti amministrativi; con relativa applicazione nei confronti di
AcquaEnna s.c.p.a. della tariffa di euro/mc 0,6960.
La ricorrente si duole di tali atti, deducendo le censure di:
1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 11 delle
preleggi del codice civile e del principio della irretroattivita'
degli Atti amministrativi. Violazione dell'art. 35 della legge
regionale n. 16/2022. Violazione giudicato amministrativo;
2) Violazione e falsa applicazione del decreto legislativo n.
152/2006. Violazione e falsa applicazione dell'art. 21, comma 19,
decreto-legge n. 201/2011, convertito dalla legge n. 214/2011.
Violazione e falsa applicazione della deliberazione ARERA n.
664/2015/R/IDR e deliberazione ARERA n. 918/2017/R/IDR. Violazione
dell'art. 11 della l.r. n. 16/2022. Contraddittorieta' manifesta;
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 1 della
l.r. n. 16/2022 nella parte in cui introduce all'art. 2 della l.r. n.
19/2015 i commi 1-bis, 1-ter, 1-quater assegnando la competenza in
materia di determinazione delle tariffe alla Giunta regionale
piuttosto che all'ARERA - violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere e) e s) della Costituzione.
Ha, quindi, chiesto - previa misura cautelare - l'annullamento
degli atti impugnati, con vittoria di spese.
B. - Si sono costituiti in giudizio la Presidenza della Regione
Siciliana, la Giunta di Governo, l'Assessorato dell'energia e dei
servizi di pubblica utilita' della Regione Siciliana e la Commissione
idrica regionale (C.I.R.).
C. - Si e' costituita in giudizio Siciliacque S.p.a..
Le resistenti amministrazioni hanno depositato documentazione.
D. - Si e' costituita in giudizio AcquaEnna S.c.p.A., chiedendo
l'accoglimento del ricorso, previa misura cautelare.
E. - Siciliacque S.p.a. ha chiesto il rigetto del ricorso e della
contestuale istanza cautelare.
F. - Alla Camera di consiglio del giorno 7 novembre 2023 il
difensore di parte ricorrente ha dichiarato di rinunciare all'istanza
cautelare e la causa e' stata cancellata dal relativo ruolo.
G. - In vista della trattazione del merito, la difesa erariale e
la ricorrente hanno presentato memorie difensive: la prima, chiedendo
il rigetto del ricorso in quanto infondato; la seconda, insistendo
nelle argomentazioni e conclusioni rassegnate; con replica di
Siciliacque S.p.a..
H. - Si e' costituita in giudizio l'Assemblea territoriale idrica
dell'ambito territoriale ottimale Siracusa, eccependo
l'inammissibilita' del ricorso per quanto attiene al profilo del
contestato parere della C.I.R..
I. - All'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2024, presenti i
difensori delle parti costituite, i quali hanno discusso, la causa e'
stata posta in decisione.
Diritto
A. - Viene in decisione la controversia insorta tra l'Assemblea
territoriale idrica di Enna, la Presidenza della Regione Siciliana,
la Giunta di Governo e l'Assessorato regionale dell'energia e dei
servizi di pubblica utilita', e altresi' con il gestore Siciliacque
S.p.a., affidatario, a seguito di gara pubblica, della gestione delle
opere idriche regionali di captazione, accumulo, potabilizzazione e
adduzione ed il relativo servizio di erogazione (all'ingrosso) di
acqua per uso idropotabile, giusta convenzione del 20 aprile 2004,
rep. n. 10994.
La controversia ha ad oggetto, in particolare: a) la
deliberazione n. 287 del 6 luglio 2023, con la quale la Giunta della
Regione Siciliana ha approvato l'articolazione tariffaria del gestore
per il periodo regolatorio 2016-2019 per la vendita dell'acqua
all'ingrosso a scala di sovrambito, secondo i valori di cui alla
deliberazione della Giunta regionale n. 249 del 13 luglio 2018; b) la
contestuale approvazione dell'articolazione tariffaria del gestore
per l'aggiornamento biennale 2018-2019, secondo i valori di cui alla
deliberazione della Giunta regionale n. 138 del 4 aprile 2019.
Costituisce oggetto di contestazione anche il parere favorevole
della Commissione idrica regionale (CIR) formatosi per silenzio
significativo ai sensi dell'art. 2, comma 1-quater, della l.r. n.
19/2015, come aggiunto dall'art. 11, comma 1, della legge regionale
10 agosto 2022, n. 16.
Il cuore della vicenda contenziosa attiene, quindi, all'adozione
della tariffa unica di sovrambito relativa al servizio reso da tale
gestore quale grossista per quanto attiene alla gestione di opere
idrauliche di proprieta' della Regione, e all'erogazione dell'acqua
idropotabile, in relazione ad un segmento «sovrambito» che si pone su
un piano sovra-provinciale rispetto agli ambiti territoriali ottimali
aventi dimensione provinciale.
Va anche precisato che:
per tale servizio il suddetto gestore - societa' mista
pubblico-privata, partecipata per il 25% dalla Regione Siciliana -
percepisce un corrispettivo per la fornitura di acqua all'ingrosso
che rende ai soggetti gestori del servizio idrico integrato nei
singoli ambiti territoriali ottimali; ed applica una tariffa unica ed
uniforme in tutto il territorio;
prima delle modifiche normative a livello nazionale la
tariffa per la cessione dell'acqua all'ingrosso e i criteri di
variazione erano individuati nella convenzione su citata; mentre,
dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo n. 152/2006, e del
decreto-legge n. 70/2011 in tema di competenza per la determinazione
del metodo tariffario e per l'approvazione delle tariffe in capo ad
ARERA, si e' imposta l'applicazione del metodo dell'Autorita'.
Per tali gestioni idriche «sovrambito» - come tali, non
riferibili esclusivamente ad un solo ambito territoriale ottimale -
si e' quindi posta la questione del soggetto competente ad adottare
le tariffe; questione che questo Tribunale amministrativo regionale e
il C.G.A., ad assetto normativo invariato, hanno risolto ritenendo
che la competenza spettasse agli enti di Governo dell'ambito, e non
alla Regione Siciliana, rispettivamente con le gia' menzionate
sentenze n. 328/2020 e n. 666/2021, con annullamento delle
deliberazioni della Giunta regionale n. 249 del 13 luglio 2018 e n.
138 del 4 aprile 2019.
In tale contesto, e a seguito della definizione del suddetto
contenzioso relativo alle delibere della Giunta regionale, si e'
inserita la legge regionale 10 agosto 2022, n. 16, il cui art. 11 ha
modificato l'art. 2 della legge regionale 11 agosto 2015, n. 19,
inserendo all'art. 2 i commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies; e,
in applicazione di tale nuovo quadro normativo, la Giunta di Governo
ha adottato la contestata deliberazione n. 287/2023, che ha
riapprovato le tariffe gia' approvate con le citate deliberazioni n.
249/2018 e n. 138/2019.
Su tale nuova norma regionale la parte ricorrente, con il terzo
motivo, ha chiesto che venga sollevata la questione di legittimita'
costituzionale per violazione dell'art. 117, comma 2, lettere e) ed
s) della Costituzione; e, inoltre, ha dedotto avverso la
deliberazione talune censure di violazione di legge.
Cio' premesso e chiarito al fine di inquadrare sinteticamente la
complessa vicenda contenziosa, ritiene il Collegio di doversi
pronunciare con sentenza non definitiva per quanto attiene al primo
motivo, potenzialmente di carattere assorbente; e, contestualmente,
sospendere l'esame del secondo motivo, rimettendo alla Corte
costituzionale la questione di legittimita' costituzionale in ordine
all'art. 2, commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies, della legge
regionale 11 agosto 2015, n. 19, inseriti dall'art. 11 della legge
regionale 10 agosto 2022, n. 16, per violazione dell'art. 117, comma
2, lettere e) ed s) della Costituzione.
Sempre in via preliminare deve precisarsi che:
le tariffe in argomento sono immediatamente applicabili anche
prima della formale approvazione di ARERA, il che rende senz'altro
ammissibile il ricorso (v. punto 20.3 della sentenza del C.G.A. n.
666/2021, che richiama l'art. 9 della deliberazione dell'Autorita' n.
664/2015);
sussiste un interesse concreto e attuale dell'A.T.I. Enna
alla decisione, in quanto si tratta dell'ente istituzionalmente
competente all'approvazione della proposta di tariffazione dei
corrispettivi relativi alla fornitura del servizio idrico per
l'Ambito territoriale di riferimento, anche in base all'art. 3, comma
3, lettera c), della l.r. n. 19/2015; e la ricorrente, con il secondo
motivo, contesta la quantificazione della tariffa anche in relazione
all'incidenza del canone corrisposto da Sicilacque alla regione (v.
anche relazione tecnica in atti).
B. - Deve, quindi, essere esaminato il primo motivo, con il quale
la parte ricorrente ha dedotto la violazione del principio di
irretroattivita' degli atti amministrativi, oltre che la violazione
dello stesso art. 2, comma 1-bis, della l.r. n. 19/2015, in ordine al
quale poi ha dedotto, con il terzo motivo, l'illegittimita'
costituzionale.
Il carattere astrattamente assorbente della doglianza - che
finirebbe per incidere sulla rilevanza della questione di
legittimita' costituzionale - deriva dalla circostanza che, come
anticipato, in applicazione di tale norma la Giunta regionale con la
gravata deliberazione n. 287 del 6 luglio 2023 ha riapprovato le
tariffe per il periodo 2016/2019, con relativo aggiornamento, le
quali erano state oggetto di annullamento per la rilevata
incompetenza della stessa Giunta, con la menzionata sentenza di
questo Tribunale n. 328/2020, confermata dal C.G.A. con la sentenza
n. 666/2021.
L'eventuale accoglimento di tale motivo - non a caso posto quale
prima censura nella graduazione dei motivi di ricorso - comporterebbe
la caducazione dell'approvazione delle tariffe per il cd.
«sovrambito» limitatamente al periodo temporale appena indicato,
rispetto al quale, in estrema sintesi, si perverrebbe alla
conclusione per cui l'organo di Governo regionale, per il periodo
2016/2019, non avrebbe potuto rideterminare ora per allora le
tariffe, a prescindere dai profili di incostituzionalita'.
Cio' premesso e chiarito, il motivo non e' fondato.
Osserva invero il Collegio che la deliberazione impugnata
costituisce il segmento procedimentale successivo all'annullamento
delle due deliberazioni disposto con la citata sentenza di questo
Tribunale amministrativo regionale n. 328/2020, e si inserisce,
pertanto, anche nella fase esecutiva della stessa sentenza come
confermata dal C.G.A. con la sentenza n. 666/2021.
Invero, sebbene il Giudice siciliano di appello non abbia
specificamente statuito su tale effetto conformativo - convenendo con
il giudice di prime cure in ordine all'incompetenza della Giunta
Regionale a deliberare sulle tariffe del servizio idrico, anche se di
«sovrambito» - la regione, una volta annullati (per incompetenza
della Giunta di Governo) i provvedimenti di determinazione delle
tariffe per il suddetto periodo regolatorio, aveva il potere di
rideterminarsi.
Tanto e' avvenuto con la contestata delibera, previa
individuazione per legge dell'organo competente all'adozione delle
tariffe (e del relativo aggiornamento) per la vendita dell'acqua
all'ingrosso.
Pertanto, ad avviso del Collegio non viene in rilievo la
questione dell'asserito carattere retroattivo della determinazione
delle tariffe, quanto la circostanza che, a rideterminarsi sulle
tariffe per il periodo 2016/2019 e relativo aggiornamento, sia stata
nuovamente la Giunta regionale, ma questa volta in base alla nuova
norma regionale che ha dato copertura legislativa alla competenza,
intervenendo a «sanare» la riscontrata incompetenza dell'organo
politico con una norma attributiva del potere per il segmento di
sovrambito.
Va, a tal fine, rilevato che:
una volta annullate le due deliberazioni della Giunta
regionale n. 259/2018 e n. 139/2019 per ritenuta incompetenza
dell'organo, sull'istanza del gestore non si era ancora provveduto,
trovando quindi applicazione l'art. 9 della deliberazione
dell'Autorita' n. 664/2015 - richiamato dalla difesa di Siciliacque -
sulle tariffe da applicare fino alla predisposizione da parte
dell'ente di Governo;
nel caso in esame non si era neppure formato il
silenzio-assenso previsto dal punto 7.6 della su citata delibera di
ARERA, come chiaramente statuito dal C.G.A. al punto 21.1) della
sentenza n. 666/2021; e, pertanto, non si era consumato il
potere-dovere di provvedere da parte dell'organo competente;
la determinazione tariffaria adottata in una fase temporale
successiva, secondo quanto previsto al punto 9.1 della deliberazione
ARERA n. 664/2015, comporta, in base al successivo punto 9.2,
l'eventuale applicazione di componenti a conguaglio successivamente
all'approvazione da parte dell'Autorita';
d'altro canto, non risulta dagli atti di causa che siano
state approvate da ARERA le tariffe per il periodo regolatorio
successivo (MIT-3), approvazione che comporterebbe, eventualmente, la
previsione del conguaglio anche per il periodo regolatorio in
interesse (MIT-2).
Per quanto esposto e rilevato, il primo motivo, in quanto
infondato deve pertanto essere respinto.
C. - La reiezione del primo motivo conduce a rendere rilevante la
questione della legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 1-bis,
1-ter, 1-quater e 1-quinquies della legge regionale 11 agosto 2015,
n. 19 - posta dalla ricorrente con il terzo motivo di ricorso - in
quanto la doglianza dedotta con il secondo motivo presuppone la
competenza della Giunta regionale a determinare le tariffe e,
pertanto, il suo scrutinio presuppone la sussistenza di tale sfera di
attribuzione in capo a tale organo.
La questione di costituzionalita' ad avviso del Collegio e'
rilevante e non manifestamente infondata, per le ragioni che seguono.
C.1. - Rilevanza della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies della legge
regionale 11 agosto 2015, n. 19, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettere e) e s) della Costituzione.
Il provvedimento impugnato - la deliberazione della Giunta
regionale n. 287 del 6 luglio 2023 - si presenta chiaramente come
provvedimento applicativo delle disposizioni contenute nell'art. 2,
commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies, della l.r. n. 19/2015,
aggiunti dall'art. 11, comma 1, della legge regionale 10 agosto 2022,
n. 16.
Deve, in particolare osservarsi che la competenza dell'organo
politico a determinare la tariffa e lo schema regolatorio per il
servizio correlato alle opere di approvvigionamento idrico regionale
di livello sovrambito di cui all'art. 9 della l.r. n. 11/2002
rinviene la sua base normativa nella su citata disposizione
regionale.
Di tale norma pertanto questo Tribunale amministrativo regionale
dovrebbe fare applicazione in sede di scrutinio del secondo motivo, e
il giudizio pendente non potrebbe essere definito indipendentemente
dalla soluzione della questione di legittimita' costituzionale che si
va a sollevare, il cui eventuale accoglimento comporterebbe la
conseguente illegittimita' della deliberazione n. 287/2023, atto che
di tale norma regionale costituisce diretta ed immediata espressione
esecutiva.
Con tale seconda censura, invero, parte ricorrente ha dedotto la
violazione dei criteri di determinazione delle tariffe stabiliti da
ARERA, con correlativa presunta illegittima individuazione di una
tariffa superiore ai parametri prescritti.
Tanto vale, come gia' anticipato, a rendere rilevante, ai fini
della decisione del ricorso nel merito, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 1-bis, 1-ter, 1-quater e
1-quinquies della legge regionale 11 agosto 2015, n. 19, che si
solleva con la presente sentenza non definitiva per le ragioni di non
manifesta infondatezza in prosieguo esposte.
C.2. - La non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1-bis, 1-ter, 1-quater
e 1-quinquies della legge regionale 11 agosto 2015, n. 19, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s) della
Costituzione.
Violazione delle competenze legislative esclusive statali in
materia di tutela della concorrenza e tutela dell'ambiente.
La norma regionale stabilisce che:
«1-bis. La Giunta regionale, su proposta dell'Assessore
regionale per l'energia e i servizi di pubblica utilita', nel
rispetto della normativa vigente e delle competenze dell'Autorita' di
regolazione per energia reti e ambiente (ARERA), determina la tariffa
e lo schema regolatorio per il servizio correlato alle opere di
approvvigionamento idrico regionale di livello sovrambito di cui
all'art. 9 della legge regionale 9 agosto 2002, n. 11 e successive
modificazioni, previo parere obbligatorio e vincolante della
Commissione di cui al comma 1-ter;
1-ter. Per le finalita' di cui al comma 1-bis, presso
l'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica
utilita', e' istituita la Commissione idrica regionale (CIR), di cui
fanno parte i presidenti delle assemblee territoriali idriche
disciplinate dalla presente legge, presieduta dall'Assessore
regionale per l'energia e i servizi di pubblica utilita' o suo
delegato. Il presidente convoca la Commissione, ne coordina
l'attivita', stabilisce l'ordine del giorno delle riunioni, dirige i
lavori e vigila sull'andamento complessivo delle attivita'. La
Commissione e' validamente costituita con la presenza della
maggioranza dei suoi componenti ed esprime il proprio parere a
maggioranza dei presenti;
1-quater. L'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi
di pubblica utilita' trasmette la proposta tariffaria e lo schema
regolatorio ai componenti della CIR, che e' convocata entro il
quattordicesimo giorno dalla trasmissione. Qualora necessario, il
presidente della CIR puo' disporre una seconda convocazione da
tenersi non oltre il quattordicesimo giorno dalla prima convocazione.
Il parere si intende favorevolmente acquisito ove non pervenuto entro
il termine di trenta giorni dalla trasmissione della proposta del
profilo tariffario e dello schema regolatorio ai componenti della
CIR;
1-quinquies. La partecipazione alla CIR di cui al presente
articolo e' a titolo gratuito e ai componenti della medesima non
spettano indennita', gettoni di presenza o rimborsi spese.».
C.2.1. - Sull'art. 2, comma 1-bis, della legge regionale 11
agosto 2015, n. 19.
Al fine di argomentare in ordine alla non manifesta infondatezza
della questione di legittimita' costituzionale, si rende necessario
ricostruire il quadro normativo di riferimento, costituito dalle
seguenti disposizioni:
l'art. 141 del decreto legislativo n. 152/2006, il quale
stabilisce che «1. Oggetto delle disposizioni contenute nella
presente sezione e' la disciplina della gestione delle risorse
idriche e del servizio idrico integrato per i profili che concernono
la tutela dell'ambiente e della concorrenza e la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni del servizio idrico integrato e
delle relative funzioni fondamentali di comuni, province e citta'
metropolitane.
2. Il servizio idrico integrato e' costituito dall'insieme dei
servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad
usi civili di fognatura e di depurazione delle acque reflue, e deve
essere gestito secondo principi di efficienza, efficacia ed
economicita', nel rispetto delle norme nazionali e comunitarie. Le
presenti disposizioni si applicano anche agli usi industriali delle
acque gestite nell'ambito del servizio idrico integrato.»;
l'art. 142, comma 3, del decreto legislativo n. 152/2006
(Codice dell'ambiente), il quale stabilisce che «3. Gli enti locali,
attraverso l'ente di Governo dell'ambito di cui all'art. 148, comma
1, svolgono le funzioni di organizzazione del servizio idrico
integrato, di scelta della forma di gestione, di determinazione e
modulazione delle tariffe all'utenza, di affidamento della gestione e
relativo controllo, secondo le disposizioni della parte terza del
presente decreto»;
l'art. 147, comma 1, dello stesso decreto legislativo n.
152/2006, a tenore del quale «1. I servizi idrici sono organizzati
sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni
in attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36. Le regioni che non
hanno individuato gli enti di Governo dell'ambito provvedono, con
delibera, entro il termine perentorio del 31 dicembre 2014. Decorso
inutilmente tale termine si applica l'art. 8 della legge 5 giugno
2003, n. 131. Gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale
partecipano obbligatoriamente all'ente di Governo dell'ambito,
individuato dalla competente regione per ciascun ambito territoriale
ottimale, al quale e' trasferito l'esercizio delle competenze ad essi
spettanti in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa
la programmazione delle infrastrutture idriche di cui all'art. 143,
comma 1»;
l'art. 154, comma 4, del su citato decreto legislativo n.
152/2006 (come sostituito dall'art. 34, comma 29, del decreto-legge
n. 179/2012, conv. dalla legge n. 221/2012), il quale prevede che «4.
Il soggetto competente, al fine della redazione del piano
economico-finanziario di cui all'art. 149, comma 1, lettera d),
predispone la tariffa di base, nell'osservanza del metodo tariffario
di cui all'art. 10, comma 14, lettera d), del decreto-legge 13 maggio
2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio
2011, n. 106, e la trasmette per l'approvazione all'Autorita' per
l'energia elettrica e il gas»;
l'art. 10, comma 14, lettera d), del decreto-legge n.
70/2011, secondo cui «14. L'Agenzia svolge, con indipendenza di
valutazione e di giudizio, le seguenti funzioni:
(...omissis...)
d) predispone il metodo tariffario per la determinazione,
con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si
articola, della tariffa del servizio idrico integrato, sulla base
della valutazione dei costi e dei benefici dell'utilizzo delle
risorse idriche e tenendo conto, in conformita' ai principi sanciti
dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario della
fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle
risorse, affinche' siano pienamente attuati il principio del recupero
dei costi ed il principio «chi inquina paga», e con esclusione di
ogni onere derivante dal funzionamento dell'Agenzia; fissa, altresi',
le relative modalita' di revisione periodica, vigilando
sull'applicazione delle tariffe, e, nel caso di inutile decorso dei
termini previsti dalla legge per l'adozione degli atti di definizione
della tariffa da parte delle autorita' al riguardo competenti, come
individuate dalla legislazione regionale in conformita' a linee guida
approvate con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare previa intesa raggiunta in sede di Conferenza
unificata, provvede nell'esercizio del potere sostitutivo, su istanza
delle amministrazioni o delle parti interessate, entro sessanta
giorni, previa diffida all'autorita' competente ad adempiere entro il
termine di venti giorni»;
l'art. 3 della legge della Regione Siciliana n. 19/2015, il
quale, per quanto qui di specifico interesse, stabilisce che «1. Al
fine della gestione del servizio idrico integrato, entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentita
la competente commissione legislativa dell'Assemblea regionale
siciliana, l'Assessore regionale per l'energia e per i servizi di
pubblica utilita' individua in numero di 9 gli Ambiti territoriali
ottimali (ATO) coincidenti con le zone omogenee dei bacini
idrografici o con i preesistenti Ambiti territoriali ottimali.
2. In ogni Ambito territoriale ottimale, di cui al comma 1, e'
costituita un'Assemblea territoriale idrica, dotata di personalita'
giuridica di diritto pubblico e di autonomia amministrativa,
contabile e tecnica. L'Assemblea e' composta dai sindaci dei comuni
ricompresi nell'ATO che eleggono il Presidente dell'Assemblea che
esercita le funzioni gia' attribuite dalle Autorita' d'ambito
territoriale ottimale di cui all'art. 148 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 e successive modifiche ed integrazioni.
3. L'Assemblea territoriale idrica svolge le seguenti funzioni:
(omissis);
c) approva la proposta di tariffazione dei corrispettivi
relativi alla fornitura del servizio idrico»;
l'art. 13-bis (Norma transitoria) della stessa l.r. n.
19/2015, introdotto dall'art. 38 della l.r. n. 3/2016, secondo cui
«1. Nelle more della definizione e del concreto avvio del modello
tariffario regionale di cui alle disposizioni della presente legge, e
comunque non oltre il 31 dicembre 2016, i provvedimenti tariffari
dell'Autorita' per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico
(AEEGSI) di cui all'Allegato A alla deliberazione n. 474/2015
dell'Autorita' medesima, conservano efficacia nella regione.
2. Fino alla definizione ed al concreto avvio del modello
tariffario regionale di cui alla presente legge, trova applicazione
ogni altro eventuale successivo provvedimento dell'Autorita' per
l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico (AEEGSI).
3. Fino alla definizione ed al concreto avvio del modello
tariffario regionale di cui alla presente legge, l'Autorita' per
l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico (AEEGSI) continua ad
esercitare, anche con riferimento alle gestioni operanti nel
territorio siciliano, i poteri di cui all'art. 21, commi 13 e 19, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e successive modifiche ed
integrazioni nonche' di cui al decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 20 luglio 2012 e successive modifiche ed integrazioni.».
In ordine al delineato quadro normativo, deve rammentarsi che,
per la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale:
lo Stato ha fatto ricorso a competenze esclusive nelle
materie della concorrenza, della tutela dell'ambiente e della
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (Corte
costituzionale, sentenza 20 novembre 2009, n. 307);
poiche' la disciplina della tariffa del SII e' da ricondurre
«...ai titoli di competenza di cui all'art. 117, secondo comma,
lettere e) e s), Cost. (sentenze n. 67 del 2013, n. 142 e n. 29 del
2010, n. 246 del 2009), l'uniforme metodologia tariffaria adottata
dalla legislazione statale garantisce, in primo luogo, un trattamento
uniforme alle varie imprese operanti in concorrenza tra loro,
evitando che si producano arbitrarie disparita' di trattamento sui
costi aziendali, conseguenti a vincoli imposti in modo differenziato
sul territorio nazionale. Il nesso della previsione con la tutela
della concorrenza si spiega anche proprio in ragione della
circostanza che la regolazione tariffaria deve assicurare
l'equilibrio economico-finanziario della gestione e l'efficienza e
affidabilita' del servizio art. 151, comma 2, lettere c), d), e),
decreto legislativo n. 152 del 2006 attraverso un metodo tariffario
(articoli 151 e 154, comma 1, del codice dell'ambiente) teso a
garantire la copertura dei costi e, al contempo, «diretto ad evitare
che il concessionario recte: gestore unico abusi della sua posizione
dominante» (sentenza n. 246 del 2009, che richiama anche le sentenze
n. 335 e n. 51 del 2008)...» (Consiglio di Stato, Sez. VI, 26 maggio
2017, n. 2481);
«...tutte le menzionate norme statali sono ascrivibili alla
"tutela della concorrenza" in base a un indirizzo costante di questa
Corte secondo cui "devono essere ricondotte" ai titoli di competenza
di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost., sia la
disciplina della tariffa del servizio idrico integrato (sentenze n.
67 del 2013, n. 142 e n. 29 del 2010, n. 246 del 2009), sia le forme
di gestione e le modalita' di affidamento al soggetto gestore
(sentenze n. 117 e n. 32 del 2015, n. 228 del 2013, n. 62 del 2012,
n. 187 e n. 128 del 2011, n. 325 del 2010), con la precisazione,
operata sempre con riguardo al settore idrico, che le regioni possono
dettare norme che tutelino piu' intensamente la concorrenza rispetto
a quelle poste dallo Stato (sentenza n. 307 del 2009)" (sentenza n.
93 del 2017)» (sentenza n. 65 del 2019), spettando allo Stato «la
disciplina del regime dei servizi pubblici locali, vuoi per i profili
che incidono in maniera diretta sul mercato, vuoi per quelli connessi
alla gestione unitaria del servizio» (sentenza n. 173 del 2017; nello
stesso senso, sentenze n. 65 del 2019 e n. 160 del 2016)...» (cfr.
Corte costituzionale, 6 novembre 2020, n. 231; v. anche Corte
costituzionale, 4 febbraio 2010, n. 29; Corte costituzionale, 24
luglio 2009, n. 246).
Deve quindi rilevarsi che:
il Servizio idrico integrato - consistente nell'insieme dei
servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad
usi civili di fognatura e di depurazione delle acque reflue (cfr.
art. 141, comma 1) - e' un servizio pubblico locale di rilevanza
economica, che attiene pertanto alla materia «tutela della
concorrenza» di esclusiva competenza dello Stato ex art. 117, comma
2, lettere e), Cost. (Corte costituzionale, 17 novembre 2010, n. 325;
Consiglio di Stato, Sez. IV, 2 febbraio 2024, n. 1115; Sez. II, 7
dicembre 2022, n. 10729), che deve essere svolto secondo il criterio
della copertura dei costi medianti i ricavi;
il profilo della competenza a predisporre la tariffa -
definita dall'art. 154 del decreto legislativo n. 152/2006, e da
predisporre in base al metodo tariffario di cui al citato art. 10,
comma 14, del decreto-legge n. 70/2011 - ha una sua compiuta
disciplina, che attribuisce la competenza alla determinazione delle
tariffe all'ente di Governo dell'ambito, cui partecipano gli enti
locali;
anche in Sicilia la competenza all'approvazione delle tariffe
e' devoluta all'ente di Governo dell'ambito, come si evince dal su
riportato art. 3, comma 3, della l.r. n. 19/2015;
e' stato precisato che «...ai sensi dell'art. 154 del decreto
legislativo n. 152 del 2006, la tariffa base viene predisposta
dall'ente di Governo dell'ambito, nell'osservanza del metodo
tariffario regolato dall'AEEGSI cui viene trasmessa per
l'approvazione...» (cfr. Corte costituzionale, sentenza 4 maggio
2017, n. 93).
In tale materia, pertanto, l'aspetto della individuazione del
soggetto competente per la determinazione delle tariffe e' sottratto
alle regioni, a meno che non abbiano competenza legislativa
esclusiva; e, nel caso della Regione Siciliana, la Corte
costituzionale ha gia' chiarito che la potesta' legislativa e'
residuale, sicche' le materie di competenza esclusiva e «trasversali»
dello Stato, come la tutela della concorrenza e la tutela
dell'ambiente di cui all'art. 117, comma 2, lettere e) ed s), Cost.,
possono influire su altre materie attribuite alla competenza
legislativa concorrente o residuale delle regioni, come accade per la
disciplina del servizio idrico integrato (v. Corte costituzionale n.
93/2017 cit.).
Anche il Giudice siciliano di appello - pur dando atto
dell'aspetto sostanziale relativo alle esigenze di uniformita' delle
determinazioni coinvolgenti piu' ambiti territoriali ottimali - ha
tuttavia rilevato che «il profilo della competenza a predisporre la
tariffa trova una compiuta regolamentazione normativa» (cfr. punto
23.5 della sentenza del C.G.A. n. 666/2021); osservando - quanto alle
esigenze di coordinamento sovra-provinciali - che le stesse possono
trovare «opportuna risoluzione in sede organizzativa, con uno
maggiore sforzo nella programmazione degli investimenti e delle
manutenzioni e nella ripartizione dei relativi costi nel piano
finanziario» (v. punto 23.6).
Rileva ulteriormente il Collegio che, come evincibile dalle norme
regionali su riportate, l'attuale modello organizzatorio delineato
dalla Regione Siciliana e' costituito da nove ambiti territoriali
ottimali, senza alcuna eccezione per il segmento relativo al
grossista e, pertanto, senza distinguere tra la tariffa all'utenza e
quella del grossista, al quale (grossista che serve piu' ATO) fa del
resto riferimento anche l'ARERA.
Come osservato anche dal C.G.A., «...la piu' volte citata
deliberazione del 28 dicembre 2015 (MIT-2) contempla espressamente la
possibilita' di soggetti che svolgono una o piu' delle attivita' di
cui all'art. 1 (tra cui viene citata la vendita all'ingrosso) per una
pluralita' di ATO (v. ad esempio, oltre al medesimo art. 1, l'art.
7.7), fattispecie quindi non eccentrica rispetto al modello
normativo».
Ed invero, proprio tale deliberazione ARERA (n. 664 del 28
dicembre 2015), relativa all'approvazione del metodo tariffario
idrico per il secondo periodo regolatorio MIT-2 (in atti), prevede:
all'art. 1.1 (Ambito di applicazione) include, quanto al
servizio di Acquedotto, «la vendita all'ingrosso», precisando al
punto 1.2 che il provvedimento «si applica integralmente anche ai
soggetti che, a qualunque titolo, anche per una pluralita' di ATO,
svolgono uno o piu' servizi tra quelli di cui al comma 1.1, e operino
sul territorio nazionale ad eccezione che nelle Province autonome di
Trento e Bolzano e nelle regioni a statuto speciale che avessero
eventualmente legiferato in materia.»;
al punto 7.7 stabilisce che «Laddove a seguito di
accorpamento tra gestioni, un unico gestore serva una pluralita' di
ATO, la relativa predisposizione tariffaria, opportunamente ripartita
in sezioni, e' trasmessa, per quanto di competenza, ai diversi enti
di Governo dell'ambito; si applica quanto previsto al precedente
comma 7.6» (deliberazione reperibile sul sito ARERA www.arera.it,
sezione Atti e documenti, delibere).
Non puo' giovare, ai fini di negare la non manifesta infondatezza
della questione, la dimensione di «sovrambito» di tale competenza, in
quanto - oltre a quanto gia' sopra rilevato in ordine alla chiarezza
del quadro normativo statale, anche quale parametro interposto - va
ribadito che la tutela dell'ambiente e del paesaggio e' competenza
spettante allo Stato, in base all'art. 117, comma 2, lettera s),
Cost., venendo in rilievo norme qualificabili come «riforme
economico-sociali» che si impongono anche al legislatore regionale
(Corte costituzionale, sentenza 27 gennaio 2022, n. 21).
Il modello di organizzazione basato sugli ambiti territoriali
ottimali si sostanzia, infatti, in un modello che fa leva non solo su
un parametro geografico, ma anche sulle risorse idrologiche naturali,
secondo parametri anche tecnici ed economici, in quanto la dimensione
«ottimale» mira anche alla realizzazione di economie di scala; oltre
che, naturalmente, ad una gestione integrata del servizio
caratterizzata dalla unicita' della gestione all'interno di ogni
singolo ATO: sotto tale profilo, viene in rilievo anche la tutela
ambientale, in quanto l'attribuzione delle competenze all'ente di
Governo di ciascun ambito e' altresi' strumentale alla
razionalizzazione dell'uso delle risorse idriche.
Non e' del resto casuale che la competenza alla predisposizione
della tariffa sia stata assegnata dal legislatore nazionale all'ente
di Governo d'ambito, in quanto la disciplina statale mira a
preservare anche il bene giuridico «ambiente» dai rischi derivanti da
una tutela non uniforme ed a garantire uno sviluppo concorrenziale
del settore.
In definitiva, la chiara scelta del legislatore statale - nelle
materie trasversali della concorrenza e della tutela dell'ambiente -
si caratterizza per l'aggregazione in ambiti di servizio ottimali,
espressione dell'esigenza di razionalizzazione dei servizi e di una
migliore organizzazione sia dal punto di vista qualitativo che
quantitativo; nonche', di una esigenza di assegnare agli enti locali
- per il tramite delle Assemblee territoriali idriche, alle quali
tali enti partecipano obbligatoriamente - le relative valutazioni per
la migliore cura dell'interesse pubblico.
Ritiene, d'altro canto, il Collegio di non potere neppure
percorrere l'opzione, indicata dalla difesa del gestore Siciliacque,
nella parte in cui, nel sostenere la legittimita' costituzionale
della norma regionale, pone l'accento sul potere (asseritamente)
co-decisorio conferito alle Assemblee territoriali idriche con il
parere obbligatorio e vincolante di pertinenza della CIR ai sensi
dell'art. 2, commi 1-ter e 1-quater.
Deve, invero, osservarsi che la norma regionale incide sulla
competenza legislativa esclusiva statale in materia di concorrenza e
tutela dell'ambiente, e sull'assetto delle competenze quale
chiaramente delineato e stabilito a livello statale dal decreto
legislativo n. 152/2006; assetto, rispetto al quale la disposizione
regionale assegna all'organo regionale il potere di adottare il
provvedimento di determinazione delle tariffe, previsto dalla
normativa statale vigente esclusivamente in capo agli enti di Governo
in ragione dello stretto collegamento tra tali enti e l'Ambito
territoriale ottimale di riferimento.
Tale elemento si pone, ad avviso del Collegio quale dato
troncante.
Ne consegue che - in assenza dell'art. 2, comma 1-bis, della l.r.
n. 19/2015 - la competenza delle Assemblee territoriali idriche si
estenderebbe all'approvazione della proposta di tariffazione dei
corrispettivi relativi alla fornitura del servizio idrico anche per
il sovrambito, in conformita' al modello nazionale e per come gia'
affermato nelle sentenze gia' rese da questo Tribunale amministrativo
regionale e dal CGA nel precedente segmento contenzioso.
Non pare superare tale contrasto neppure la previsione del parere
obbligatorio e vincolante della Commissione idrica regionale, e si
approda a questo punto alla non manifesta infondatezza della
questione anche in relazione ai commi 1-ter e 1-quater dell'art. 2.
C.2.2. - Sull'art. 2, commi 1-ter e 1-quater, della legge
regionale 11 agosto 2015, n. 19.
Con riferimento al meccanismo delineato - e alla prevista
formazione del silenzio assenso con il decorso del termine di trenta
giorni dalla trasmissione della proposta del profilo tariffario e
dello schema regolatorio ai componenti della CIR - deve osservarsi
che:
viene in rilievo un'attivita' consultiva da espletarsi in un
ristrettissimo termine per provvedere (trenta giorni), ed una
decisione assunta da un organo diverso da quello previsto dalla
normativa nazionale quale soggetto competente all'adozione delle
tariffe da sottoporre all'approvazione dell'Autorita';
tale parere, nel modello delineato dal legislatore regionale,
viene reso da una commissione composta dai Presidenti delle Assemblee
territoriali idriche, senza che risulti che ciascuna Assemblea
territoriale idrica - ente individuato dal legislatore statale quale
organo competente a determinare le tariffe per il rispettivo Ambito
territoriale - si sia formalmente espressa;
sicche' solo apparentemente, ad avviso del Collegio, si
configura una fase «codecisoria» in virtu' del parere vincolante, in
quanto la formale partecipazione alla determinazione del contenuto
dell'atto finale si scontra - peraltro, in un contesto normativo
caratterizzato anche dalla tutela dell'ambiente - con il termine di
appena trenta giorni, senza previsione di alcun evento interruttivo
e/o sospensivo; delineandosi piuttosto quale meccanismo di
sostituzione dell'organo regionale rispetto agli enti di Governo.
Sotto tale ulteriore profilo appena accennato, non vale ad
escludere la non manifesta infondatezza neppure la circostanza -
evidenziata dalla difesa di Siciliacque - per cui la norma regionale
delineerebbe, appunto, un potere sostitutivo della regione rispetto
ad una possibile inerzia delle Assemblee territoriali idriche.
Deve sul punto osservarsi che:
l'attribuzione di un potere sostitutivo in tale specifico
ambito attiene comunque ad una funzione che, per quanto attiene alle
tariffe, non compete alla regione e che si pone in contrasto anche
con l'art. 10, comma 14, del decreto-legge n. 70/2011, che
attribuisce espressamente tale potere sostitutivo all'Autorita'
statale (in tal senso, Corte costituzionale, 12 aprile 2013, n. 67);
in attuazione di tale disposizione, le deliberazioni
dell'Autorita' - e, in particolare, per il periodo regolatorio in
interesse, la deliberazione n. 664/2015 - disciplinano un meccanismo
che consente di superare l'eventuale inerzia dei soggetti coinvolti
nella determinazione della tariffa, prevedendo che il gestore, a
fronte dell'inerzia dell'organo competente, possa presentare a tale
organo l'istanza dandone comunicazione all'Autorita', la quale ha il
potere di diffidare l'ente di Governo ad adempiere entro i successivi
trenta giorni; termine, decorso il quale, l'istanza del gestore si
intende accolta dall'ente di Governo e viene trasmessa all'Autorita'
ai fini dell'approvazione entro i successivi novanta giorni (v.
memoria di Siciliacque depositata il 3 novembre 2023).
Non puo' condurre ad una lettura costituzionalmente compatibile
della norma regionale neppure l'assunto - sempre sostenuto dal
gestore - secondo cui la norma regionale avrebbe disciplinato la
riperimetrazione degli ambiti territoriali ottimali, prevedendo un
«unico ambito sovraprovinciale» per quanto riguarda
l'approvvigionamento «all'ingrosso».
Osserva sul punto il Collegio che:
dall'esame della norma non risulta che sia stato normato
alcun «ulteriore ambito unico» con una possibile forma di
coordinamento tra le ATI, in quanto nessuna modifica e' stata
apportata all'art. 3 della legge della Regione Siciliana n. 19/2015,
avente ad oggetto la «individuazione degli Ambiti territoriali
ottimali»; la lettera della norma, pertanto, non consente di
affermare l'intervenuta creazione di un ente intermedio di livello
«sovraprovinciale»;
come gia' rilevato al superiore punto C.2.1., l'ATO deve
essere organizzato secondo criteri di efficienza, efficacia,
economicita', trasparenza e sostenibilita' ambientale, dovendo il
relativo dimensionamento avvenire in base alle dimensioni gestionali,
ai parametri fisici demografici e tecnici;
l'opzione interpretativa della norma regionale offerta dal
gestore per altro incorrerebbe nella medesima questione di
costituzionalita', in quanto non compatibile con il dato
costituzionale.
Va a tal fine rammentato che:
a norma dell'art. 147, comma 1, del decreto legislativo n.
152/2006, «1. I servizi idrici sono organizzati sulla base degli
ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni in attuazione
della legge 5 gennaio 1994, n. 36. Le regioni che non hanno
individuato gli enti di Governo dell'ambito provvedono, con delibera,
entro il termine perentorio del 31 dicembre 2014. Decorso inutilmente
tale termine si applica l'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131.
Gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale partecipano
obbligatoriamente all'ente di Governo dell'ambito, individuato dalla
competente regione per ciascun ambito territoriale ottimale, al quale
e' trasferito l'esercizio delle competenze ad essi spettanti in
materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa la
programmazione delle infrastrutture idriche di cui all'art. 143,
comma 1»;
come previsto dall'art. 154, comma 1, del decreto legislativo
n. 152/2006, la tariffa, quale corrispettivo del servizio idrico
integrato, e' determinata «tenendo conto della qualita' della risorsa
idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti
necessari, dell'entita' dei costi di gestione delle opere, e dei
costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonche' di una quota
parte dei costi di funzionamento dell'ente di Governo dell'ambito, in
modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di
investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei
costi e secondo il principio "chi inquina paga"».
Dal punto di vista della tariffa, cio' significa che il gestore
del SII deve, per ciascun ambito territoriale, necessariamente
applicare all'utenza finale una tariffa idrica che copra tutti i
costi e, quindi, anche il prezzo dell'acqua fornita dal gestore di
sovrambito; ne consegue che l'eventuale sovraprezzo finisce in
definitiva per ribaltarsi sugli utenti finali, soprattutto in
territori in cui la risorsa e' molto scarsa e maggiore e' la
necessita' di approvvigionamento di acqua con vendita all'ingrosso.
Ad avviso del Collegio, non pare infine dirimente - quale dato a
favore dell'asserita competenza regionale per il «sovrambito» - la
previsione, e il relativo computo nella tariffa, del canone di
concessione previsto a suo tempo dal bando di gara per la scelta del
partner privato di Siciliacque che il gestore corrisponde alla
regione (ente che partecipa per il 25%), in quanto e' stata piu'
volte statuita la prevalenza delle regole di ARERA pur in presenza di
convenzioni preesistenti, rilevando che «...il gestore del servizio
idrico integrato non gode di una posizione di legittimo affidamento
al mantenimento delle condizioni assicurate dalla convenzione, anche
attraverso forme di compensazione... (omissis)... Inoltre rientra nei
poteri dell'Autorita' dettare prescrizioni che sostituiscono
previsioni contrattuali, poiche', seppure l'art. 1339 del codice
civile si riferisca alle clausole imposte dalla legge, esso
ricomprende non soltanto l'ipotesi in cui la legge individui
direttamente la clausola da inserirsi nel contratto, bensi' anche ai
casi in cui la legge preveda che l'individuazione della clausola sia
effettuata da una fonte normativa di rango secondario da essa
autorizzata (cfr. Corte di cassazione, sezione III civile, sentenza
27 luglio 2011, n. 16401); il che, in relazione ai poteri dell'Arera,
e' rinvenibile nell'art. 10, comma 14, lettere d) e f), del
decreto-legge n. 70/2011 convertito in legge n. 106/2011...» (cfr.
Consiglio di Stato, Sez. II, 30 giugno 2022, n. 5428; nello stesso
senso, Consiglio di Stato, Sez. II, 7 dicembre 2022, n. 10727).
Deve anche aggiungersi - esaminando il diritto vivente su tale
specifico punto - che tale eventuale percorso e' stato indicato come
alquanto dubbio dallo stesso C.G.A., il quale ha chiarito che:
«...Non si ravvisano elementi di incostituzionalita' nel
quadro normativo cosi' delineato, ben potendo le esigenze di
coordinamento sovra-provinciali trovare opportuna risoluzione in sede
organizzativa, con uno maggiore sforzo nella programmazione degli
investimenti e delle manutenzioni e nella ripartizione dei relativi
costi nel piano finanziario. D'altra parte, la piu' volte citata
deliberazione del 28 dicembre 2015 (MIT-2) contempla espressamente la
possibilita' di soggetti che svolgono una o piu' delle attivita' di
cui all'art. 1 (tra cui viene citata la vendita all'ingrosso) per una
pluralita' di ATO (v. ad esempio, oltre al medesimo art. 1, l'art.
7.7), fattispecie quindi non eccentrica rispetto al modello
normativo.
23.7. Peraltro, la stessa possibilita' che la normativa regionale
individui un soggetto gestore sovracomunale presenterebbe alcune
criticita', come si evince dall'esame della giurisprudenza» (cfr.
punti 23.6 e 23.7. della sentenza n. 666/2021);
pertanto, quanto alla possibilita' che la normativa regionale
individui un soggetto gestore sovracomunale, anche il C.G.A. ha
indicato possibili profili di criticita', richiamando sia la
giurisprudenza della Corte costituzionale, sia quella del Consiglio
di Stato con specifico riferimento alla dimensione ottimale dell'ATO,
al principio di divisione in Ambiti territoriali ottimali e
all'unicita' di gestione all'interno di ciascuno di essi (v. punto
23.7 della sentenza).
Ritiene pertanto il Collegio che il meccanismo delineato dalla
norma regionale, di adozione da parte della Giunta regionale di una
tariffa unica per una porzione del servizio di acquedotto (inserito
all'interno del SII) - senza che emerga la peculiarita' dei singoli
ambiti territoriali ottimali e con l'obliterazione delle connesse
competenze delle Assemblee territoriali idriche, sostanzialmente non
coinvolte nel procedimento di determinazione tariffaria - si ponga
anche per tali ragioni in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettere
e) ed s), della Costituzione e con gli interposti parametri normativi
su riportati.
Deve ulteriormente osservarsi che - sebbene la competenza della
Giunta regionale afferisca alla determinazione della tariffa per il
servizio «correlato alle opere di approvvigionamento idrico regionale
di livello sovrambito di cui all'art. 9 della legge regionale 9
agosto 2002, n. 11» - quindi, su opere di approvvigionamento idrico
suscettibili di alimentare uno o piu' ambiti territoriali ottimali
(v. art. 9 della l.r. n. 11/2002), la competenza della regione quale
ente proprietario su tali opere, se implica il correlato potere di
gestione delle stesse opere, non si traduce per cio' stesso nella
competenza a determinare le tariffe, aspetto che si inserisce in un
contesto normativo statale chiaramente delineato.
Sotto tale profilo, non e' superfluo rilevare che il grossista e'
comunque un operatore che gestisce un segmento di attivita' che si
inserisce nella gestione dello stesso Servizio idrico integrato,
soggetto pertanto a tutte le disposizioni normative e regolatorie del
settore; e che, come gia' rilevato «...gli atti di regolazione
tariffaria delle autorita' indipendenti non regolano un mercato
libero, ma un servizio pubblico - per quanto qui interessa, il SII,
ossia l'intera filiera idrica, ivi compreso l'approvvigionamento del
gestore (nella specie, Acam) dal grossista (nella specie, S.A.T.) -,
al fine di individuare i criteri di determinazione della tariffa
applicabile come controprestazione della fornitura del servizio
medesimo...» (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 25 marzo 2019, n.
1958).
Non puo', quindi, aderirsi alla difesa di Siciliacque quando
sostiene che la legge regionale non disciplinerebbe la materia della
tariffa del SII, ma solo del servizio (correlato) di
approvvigionamento idrico sovrambito, in quanto la stessa Autorita'
di regolazione include nella «porzione» di tale servizio pubblico
definita come «acquedotto», la captazione, l'adduzione, la
potabilizzazione e «la vendita all'ingrosso del medesimo servizio».
Pertanto, si ritiene che dall'esame anche del «diritto vivente»
emerga l'impossibilita' di fornire una lettura costituzionalmente
orientata della norma regionale, la quale, nell'assegnare all'organo
politico regionale la competenza a determinare la tariffa e lo schema
regolatorio, si pone in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettere e)
ed s) della Costituzione, come interpretate costantemente dalla Corte
costituzionale.
C.2.3. - Sull'art. 2, comma 1-quinquies, della legge regionale 11
agosto 2015, n. 19.
La non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, si estende
al comma 1-quinquies, il quale prevede la gratuita' della
partecipazione alla CIR, venendo in rilievo una disposizione
intimamente collegata ai commi 1-ter e 1-quater che disciplinano il
funzionamento di tale commissione.
D. - Per quanto attiene, infine, all'adombrata questione di
costituzionalita' dell'attuale assetto della normativa nazionale per
possibile lesione degli articoli 3, 97 e 118 Cost. (v. difese di
Siciliacque del 3 novembre 2023 e del 30 gennaio 2024) - al fine di
rilevarne la manifesta infondatezza e' sufficiente rinviare a quanto
osservato dal Giudice di appello con la menzionata sentenza n.
666/2021, osservando che «Non si ravvisano elementi di
incostituzionalita' nel quadro normativo cosi' delineato, ben potendo
le esigenze di coordinamento sovraprovinciali trovare opportuna
risoluzione in sede organizzativa, con uno maggiore sforzo nella
programmazione degli investimenti e delle manutenzioni e nella
ripartizione dei relativi costi nel piano finanziario. D'altra parte,
la piu' volte citata deliberazione del 28 dicembre 2015 (MIT-2)
contempla espressamente la possibilita' di soggetti che svolgono una
o piu' delle attivita' di cui all'art. 1 (tra cui viene citata la
vendita all'ingrosso) per una pluralita' di ATO (v. ad esempio, oltre
al medesimo art. 1, l'art. 7.7), fattispecie quindi non eccentrica
rispetto al modello normativo».
E. - In conclusione, appare rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale che, con la
presente sentenza non definitiva, viene rimessa alla Corte
costituzionale in ordine all'art. 2, commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e
1-quinquies della legge regionale 11 agosto 2015, n. 19, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) e s), Cost..
Il processo deve, pertanto, essere sospeso, con trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, per ogni conseguente
statuizione.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione
Prima, non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe:
a) respinge il primo motivo di ricorso;
b) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 1-bis,
1-ter, 1-quater e 1-quinquies della legge regionale 11 agosto 2015,
n. 19, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) e s),
Cost.;
c) sospende il presente giudizio ai sensi dell'art. 79, primo
comma, cod. proc. amm.;
d) ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, per il competente controllo di legittimita' sulle
questioni sollevate;
e) rinvia ogni definitiva statuizione in rito e nel merito
del ricorso in epigrafe, nonche' sulle spese di lite, all'esito del
promosso giudizio di legittimita' costituzionale, ai sensi degli
articoli 79 e 80 cod. proc. amm.;
f) ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la
presente sentenza non definitiva: a) sia notificata a tutte le parti
in causa, ivi comprese espressamente quelle intimate e non
costituite, al Presidente del Consiglio dei ministri, al Presidente
della Regione Siciliana nonche'; b) sia comunicata al Presidente
dell'Assemblea regionale Siciliana.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorita'
amministrativa.
Cosi' deciso in Palermo nella Camera di consiglio del giorno 20
febbraio 2024 con l'intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente;
Maria Cappellano, Consigliere, estensore;
Luca Girardi, referendario.
Il Presidente: Veneziano
L'estensore: Cappellano