N. 32 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 agosto 2024
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 agosto 2024 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Contratto collettivo di lavoro - Norme della Regione Calabria - Modifiche alla legge regionale n. 25 del 2013 - Previsto inquadramento, secondo il CCNL relativo al comparto Funzioni Locali, del personale dipendente dell'Azienda Calabria Verde con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, in forza al comparto della sorveglianza idraulica dell'Azienda Calabria Verde, che abbia presentato domanda di passaggio o di adeguamento contrattuale nel periodo stabilito, o previa manifestazione di interesse, nel profilo degli Operatori esperti - Previsione che dall'attuazione della legge regionale n. 27 del 2024 non derivano nuovi o maggiori oneri finanziari a carico del bilancio della Regione. - Legge della Regione Calabria 8 luglio 2024, n. 27 (Modifiche della legge regionale n. 25/2013. Disposizioni in materia di forestazione), artt. 1, comma 1, lettera b), e 2.(GU n.39 del 25-9-2024 )
Ricorso ex art. 127. della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587), presso i cui
uffici domicilia ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12, fax
06-96514000, Pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it nei confronti
della Regione Calabria (C.F. 02205340793), in persona del presidente
pro tempore, Pec capogabinettopresidenza@pec.regione.calabria.it e
presidente@pec.regione.calabria.it per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale degli articoli 1, comma 1, lettera b),
e 2 della legge Regione Calabria 8 luglio 2024, n. 27, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della regione n. 141 dell'8 luglio 2024, recante
«Modifiche della legge regionale n. 25/2013. Disposizioni in materia
di forestazione.», come da delibera del Consiglio dei ministri del 7
agosto 2024.
La legge della Regione Calabria 8 luglio 2024, n. 27, pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della regione n. 141 dell'8 luglio 2024,
recante «Modifiche della legge regionale n. 25/2013. Disposizioni in
materia di forestazione.», che apporta modifiche alla legge regionale
16 maggio 2013, n. 25, e detta disposizioni in materia di
forestazione, eccede le competenze regionali ed e' quindi censurabile
relativamente alle disposizioni contenute negli articoli 1, comma 1,
lettera b), e 2: tali norme, per le ragioni infra illustrate, si
pongono in contrasto con la disciplina statale interposta e violano
la competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e di
coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, comma 2,
lettera l), e comma 3 della Costituzione.
La citata legge regionale comporta, altresi', la violazione dei
principi stabiliti dall'art. 3 della Costituzione, in materia di
uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge.
Il tutto per quanto di seguito esposto.
A) L'art. 1, comma 1, lettera b) cit. cosi' dispone:
1. All'art. 11 della legge regionale 16 maggio 2013, n. 25
(Istituzione dell'Azienda regionale per la forestazione e le
politiche per la montagna - Azienda Calabria Verde - e disposizioni
in materia di forestazione e di politiche della montagna) sono
apportate le seguenti modifiche:
a) [...]
b) dopo il comma 4 sono aggiunti i seguenti commi:
«5. Il personale dipendente, con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, in forza al comparto della sorveglianza idraulica
dell'Azienda Calabria Verde, che ha presentato domanda di
passaggio/adeguamento contrattuale dal 26 ottobre 2023 ed entro il 15
novembre 2023, e' inquadrato secondo il Contratto collettivo
nazionale di lavoro relativo al personale del comparto funzioni
locali (CCNL FFLL) nel profilo degli operatori esperti.
6. Il personale dipendente dell'Azienda Calabria Verde, con rapporto
di lavoro a tempo indeterminato, in forza al comparto della
sorveglianza idraulica dell'Azienda Calabria Verde, previa
manifestazione d'interesse, potra' essere inquadrato con CCNL FFLL
nel profilo degli operatori esperti.».
La disposizione modifica quindi l'art. 11 della legge regionale
16 maggio 2013, n. 25 (Istituzione dell'Azienda regionale per la
forestazione e le politiche per la montagna - Azienda Calabria Verde
- e disposizioni in materia di forestazione e di politiche della
montagna), aggiungendo i nuovi commi 5 e 6, i quali prevedono che il
personale dipendente dell'Azienda Calabria Verde con rapporto di
lavoro a tempo indeterminato, in forza al comparto della sorveglianza
idraulica dell'azienda medesima, che abbia presentato domanda di
passaggio o di adeguamento contrattuale dal 26 ottobre 2023 ed entro
il 15 novembre 2023, o previa manifestazione d'interesse, viene
inquadrato secondo il CCNL relativo al comparto Funzioni locali, nel
profilo degli operatori esperti, in luogo del vigente CCNL di natura
privatistica previsto dall'art. 7-bis del decreto-legge 8 settembre
2021, n. 120, convertito con modificazioni dalla legge n. 155 del
2021, nel cui ambito di applicazione rientrano tutti gli addetti ai
lavori agricoli e forestali assunti con contatti di diritto privato
dalle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo n. 165/2001.
Il suddetto inquadramento del personale dell'Azienda Calabria
Verde nel profilo degli operatori esperti del CCNL del personale del
comparto Funzioni locali contrasta anzitutto con gli articoli 40 e
seguenti del decreto legislativo n. 165/2001 (norma interposta), che
riservano alla contrattazione collettiva la disciplina del rapporto
di lavoro.
Com'e' noto, il consolidato orientamento della Corte afferma la
necessita' di una disciplina unitaria dei rapporti di lavoro alle
dipendenze della pubblica amministrazione, impostasi a seguito della
privatizzazione del rapporto di pubblico impiego e alla conseguente
esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di
garantire l'uniformita' sul territorio nazionale delle regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati e,
come tali, si impongono anche alle regioni, incluse finanche quelle a
statuto speciale (in tal senso, la sentenza n. 189/2007, richiamata
da numerose successive pronunce, tra cui la sentenza n. 232/2019).
La Corte ha affermato, dunque, «il principio di riserva di
contrattazione collettiva, con la conseguenza che qualunque norma
regionale che intenda sostituirsi alla negoziazione delle parti,
quale imprescindibile fonte di disciplina del rapporto, comporta
un'illegittima intrusione nella sfera del legislatore nazionale».
Anche nella piu' recente sentenza n. 153/2021, concernente una
fattispecie analoga alla presente, ai punti 6 e 6.1 del «Considerato
in diritto» viene ribadito il consolidato orientamento della Corte
«[...] nell'affermare che, a seguito della privatizzazione del
rapporto di lavoro pubblico, la disciplina del trattamento giuridico
ed economico dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni e' retta
dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione
collettiva, cui la legge dello Stato rinvia. Le medesime
considerazioni si impongono anche per il personale delle regioni
[...] La disciplina del trattamento economico e giuridico, anche con
riguardo al pubblico impiego regionale, e' riconducibile alla materia
"ordinamento civile", riservata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato (sentenza n. 273 del 2020, punto 5.2.1. del Considerato
in diritto). E' dunque precluso alle regioni adottare una normativa
che incida su un rapporto di lavoro gia' sorto e, nel regolarne il
trattamento giuridico ed economico, si sostituisca alla
contrattazione collettiva, fonte imprescindibile di disciplina
(sentenze n. 20 del 2021, punto 3.2.1. del Considerato in diritto, e
n. 199 del 2020, punto 9.2. del Considerato in diritto)»; per poi
addivenire alla massima - qui condivisa e richiamata - secondo cui
«E' dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, l'art.
1, commi 1, 2 e 3, della legge regionale Sardegna n. 18 del 2020. Nel
contesto del complesso percorso di transizione del personale di
FoReSTAS al comparto unico di contrattazione collettiva regionale, le
disposizioni impugnate dal Governo anticipano in via provvisoria
l'inquadramento del personale, anche dirigente, dell'Agenzia FoReSTAS
nelle categorie e nelle fasce del comparto unico del contratto
collettivo regionale, determinando anche il connesso trattamento
retributivo, senza attendere il perfezionarsi delle procedure
negoziali che avrebbero dovuto scandire tale processo, attuando una
indebita sostituzione della fonte di disciplina del rapporto di
lavoro che l'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 165 del 2001
- contenente un principio fondamentale della materia - individua
nella contrattazione collettiva. Per costante giurisprudenza
costituzionale, la disciplina del trattamento economico e giuridico,
anche con riguardo al pubblico impiego regionale, e' riconducibile
alla materia dell'ordinamento civile, riservata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato. A seguito della privatizzazione
del rapporto di lavoro pubblico, la disciplina del trattamento
giuridico ed economico dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni
e' retta quindi dalle disposizioni del codice civile e dalla
contrattazione collettiva, cui la legge dello Stato rinvia. Il
principio di riserva di contrattazione collettiva non puo' essere
derogato nemmeno in via provvisoria. Al legislatore regionale non e'
consentita una disciplina legislativa che riproduca le previsioni
della fonte negoziale, per il divieto di novazione della fonte.»
La disposizione regionale in esame si pone, altresi', in
contrasto diretto con l'art. 7-bis del decreto-legge n. 120/2021, il
quale dispone che «Per gli addetti ai lavori agricoli e forestali
assunti con contratti di diritto privato dalle amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
per l'esecuzione in amministrazione diretta dei lavori concernenti le
opere di bonifica, idraulico-forestali, idraulico-agrarie, di
gestione forestale, di prevenzione ed estinzione degli incendi
boschivi e in zone di interfaccia urbano-rurale, di forestazione e
agrarie-florovivaistiche si applicano, nei limiti di spesa previsti a
legislazione vigente e nel rispetto dei vincoli finanziari previsti
per le spese del personale delle pubbliche amministrazioni, i
relativi contratti o accordi collettivi nazionale, regionali e
provinciali».
Al riguardo, si segnala che il citato CCNL di natura privatistica
previsto dall'art. 7-bis del decreto-legge n. 120/2021 e' stato
sottoscritto in data 9 dicembre 2021 anche dai rappresentanti delle
amministrazioni pubbliche, ivi inclusa la Conferenza delle regioni,
senza alcuna riserva da parte della Regione Calabria.
Pertanto, la disposizione regionale qui censurata, prevedendo
l'applicazione del Contratto collettivo nazionale di lavoro del
comparto Funzioni locali (settore pubblico) anche ai dipendenti
addetti ai lavori di sistemazione idraulico forestale ed idraulico
agraria dell'Azienda Calabria Verde, gia' in forza al comparto della
sorveglianza idraulica del citato ente, si pone in contrasto con la
normativa statale interposta di cui al decreto-legge n. 120/2021, e,
quindi, con l'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione,
considerata la riserva legislativa esclusiva dello Stato
sull'ordinamento civile e, in particolare, sui rapporti di diritto
privato regolati dal codice civile (contratti collettivi), vertendosi
in materia di rapporto di lavoro privato, ascrivibile all'ordinamento
civile.
B) L'art. 2 della legge regionale qui impugnata contiene una
disposizione di invarianza finanziaria («Dall'attuazione della
presente legge non derivano nuovi o maggiori oneri finanziari a
carico del bilancio della regione»).
Considerato che il CCNL Comparto funzioni locali verrebbe a
trovare applicazione a una piu' ampia categoria di personale
(dipendenti dell'Azienda Calabria Verde), per i conseguenti maggiori
oneri che cio' comporta la norma si pone in contrasto con i principi
fondamentali posti dallo Stato in materia di coordinamento della
finanza pubblica, in violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Si segnala, al medesimo fine, che gli oneri relativi
all'applicazione del CCNL Funzioni locali risultano sottostimati, in
quanto non tengono conto dell'adeguamento contrattuale del 5,78% del
triennio 2022-2024, nonche' del trattamento economico accessorio da
corrispondere, oltre agli oneri riflessi a carico
dell'amministrazione. In virtu' dell'art. 11 della legge regionale n.
23/2013 e successive modificazioni, il personale de quibus e' stato
inquadrato nel livello degli operai qualificati, ai sensi del
contratto collettivo nazionale di lavoro ed integrativo regionale per
gli addetti ai lavori di sistemazione idraulico-forestale e
idraulico-agraria, anche col mantenimento del trattamento economico
fondamentale e accessorio, per cui il transito del medesimo personale
nel CCNL del comparto delle Funzioni locali e' suscettibile di
determinare la duplicazione di trattamenti accessori derivante dal
cumulo delle disposizioni dei CCNL del settore privato e del settore
pubblico, con conseguenti ulteriori oneri a carico
dell'amministrazione, ponendosi, anche sotto tale profilo, in
contrasto con i principi fondamentali in materia di coordinamento
della finanza pubblica cui la regione deve attenersi ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
C) Le disposizioni censurate, infine, determinano la violazione
del principio di uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge
stabilito dall'art. 3 della Costituzione, in quanto operano una
irragionevole disparita' di trattamento nei confronti del restante e
maggioritario personale pubblico rientrante nel CCNL del comparto
delle Funzioni locali.
Si evidenzia infine, con riguardo a tutte le censure sopra
sollevate, che la normativa qui impugnata presenta evidenti
similitudini con le disposizioni della legge regionale della Sardegna
n. 18 del 2020 (Inquadramento del personale dell'Agenzia FoReSTAS nel
CCRL), relativa alla medesima categoria di personale
(idraulico-forestale) dipendente da un'Agenzia regionale con analoghe
funzioni, riconosciute illegittime dalla Corte con la sopra
richiamata sentenza n. 153/2021. Quest'ultima, per motivazioni simili
a quelle addotte nel presente ricorso, ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3 della legge regionale
Sardegna.
Si legge riassuntivamente in detta pronuncia, al punto 1 dei
«Motivi della decisione» (enfasi aggiunta):
«1.- Con il ricorso iscritto al n. 69 del registro ricorsi
per l'anno 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento complessivamente agli articoli 3, 97, 117,
commi secondo, lettera l), e terzo, della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, della legge
regionale Sardegna 24 giugno 2020, n. 18 (Inquadramento del personale
dell'Agenzia FoReSTAS nel CCRL).»; e al successivo punto 5 dei
medesimi «Motivi della decisione» (enfasi aggiunta):
«5.- Le questioni di legittimita' costituzionale promosse
dal Presidente del Consiglio dei ministri attengono a una normativa
ispirata alla finalita' comune di apprestare una disciplina
provvisoria dei rapporti di lavoro del personale di FoReSTAS.
Le censure, che in larga parte si incentrano sulle medesime
argomentazioni, possono essere esaminate congiuntamente. Esse sono
fondate, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, parametro che deve essere esaminato in via
prioritaria, in quanto attiene al riparto delle competenze tra Stato
e regioni. (...)».
Pur essendo stato di conseguenza dichiarato formalmente assorbito
(al punto finale della motivazione) l'esame degli ulteriori parametri
costituzionali invocati, il motivato rigetto delle varie difese
regionali, che tutti detti parametri in varia misura involgevano
(poiche' muovevano dal riconoscimento dell'operata «invasione»
legislativa), intervenuto in tal sede conferma - in via diretta o
indiretta - la fondatezza (anche) delle ulteriori censure pure qui
proposte con riguardo alla violazione del principio di coordinamento
della finanza pubblica e del principio di uguaglianza.
Infatti codesta Ecc.ma Corte ha avuto modo di affermare nella
citata pronuncia, tra l'altro, quanto segue, che qui si riporta e
richiama per completezza di argomentazioni (enfasi aggiunta):
«9.- E' la stessa parte resistente a riconoscere, nella
memoria di costituzione, che "con l'intervento normativo per cui e'
causa sono state dettate regole che attengono alla disciplina del
rapporto di lavoro dei dipendenti dell'ente strumentale regionale
FoReSTAS", al fine di supplire alla carenza di una compiuta
disciplina negoziale.
Per giustificare l'invasione della sfera di competenza
legislativa esclusiva dello Stato, la Regione autonoma Sardegna ha
addotto inderogabili esigenze organizzative e ha ritenuto di
affermare la coerenza dell'assetto sancito in via provvisoria con la
normativa statale.
Tuttavia, nessuno di tali argomenti e' condivisibile.
9.1.- Quanto all'urgenza di provvedere in vista dell'allora
imminente campagna antincendi, senza fare ricorso all'attribuzione di
mansioni superiori, si deve osservare che, per porre rimedio a una
prassi distorta, gia' rilevata dalla Corte dei conti, non si puo'
proporre quale soluzione una scelta lesiva del riparto delle
competenze tra Stato e rRegioni, anch'essa censurabile.
Ne' le difficolta' contingenti, connesse ai ritardi nella
sostituzione dell'organo di rappresentanza negoziale della regione,
possono giustificare la lesione delle attribuzioni legislative dello
Stato. A tali inconvenienti la regione e' chiamata a far fronte con
un'azione amministrativa efficace e sollecita, senza violare l'ordine
delle competenze delineato dalla Costituzione.
9.2.- Ne' giova alla parte resistente far leva sull'art. 40,
comma 3-ter, del decreto legislativo n. 165 del 2001, che attiene
alla diversa ipotesi in cui non si raggiunga l'accordo per la
stipulazione di un contratto collettivo integrativo e il protrarsi
delle trattative possa pregiudicare la funzionalita' dell'azione
amministrativa.
Nel caso in esame non viene in rilievo la mancata conclusione
di un contratto integrativo, come la parte ricorrente ha evidenziato
nella memoria illustrativa depositata in vista dell'udienza.
(...)
Quanto all'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 165
del 2001, richiamato dalla difesa regionale, esso pone in risalto in
modo inequivocabile il ruolo cruciale della contrattazione
collettiva, senza aprire spazio alcuno a interventi di leggi
regionali che interferiscano con le procedure negoziali.
(...)
9.4.- (...) Ne' al legislatore regionale e' consentita una
disciplina legislativa che riproduca le previsioni della fonte
negoziale, per il divieto di novazione della fonte (sentenza n. 234
del 2017).
(...)
Non e' persuasivo neppure il rilievo che i trattamenti
economici previsti dalla legge regionale Sardegna n. 18 del 2020
rispecchino la specificita' delle mansioni ricoperte dal personale di
FoReSTAS e che non vi siano duplicazioni indebite. Tali rilievi
riguardano il merito delle scelte in concreto adottate, ma non
valgono a superare il fatto che, in tale ambito, sia precluso
qualsiasi intervento del legislatore regionale.»
Le disposizioni censurate, in definitiva, intervengono su
istituti tipici del rapporto di lavoro pubblico privatizzato, con
conseguente lesione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di ordinamento civile, in violazione degli articoli
117, comma 2, lettera l) e comma 3 della Costituzione in materia,
rispettivamente, di ordinamento civile e di coordinamento della
finanza pubblica, cui la regione non puo' derogare (si veda anche la
riaffermazione implicita del principio nella sentenza della Corte n.
194/2020), nonche' dell'art. 3 della Costituzione in punto di
uguaglianza di tutti i cittadini innanzi alla legge.
Per tutti i motivi suesposti la normativa regionale sopra
indicata viene impugnata innanzi alla Corte costituzionale ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione.
P. Q. M.
Si conclude affinche' sia dichiarata l'illegittimita'
costituzionale, nei sensi sopra precisati, degli articoli 1, comma 1,
lettera b), e 2 della legge della Regione Calabria 8 luglio 2024, n.
27, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 141 dell'8
luglio 2024, recante «Modifiche della legge regionale n. 25/2013.
Disposizioni in materia di forestazione».
Con l'originale notificato del ricorso si depositera' l'estratto
della delibera del Consiglio dei ministri 7 agosto 2024.
Roma, 26 agosto 2024
L'Avvocato dello Stato: Di Rubbio