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                    TRIBUNALE ORDINARIO DI VITERBO 
 
    Il Giudice dott. Davide Palmieri, all'udienza del 17 luglio 2024,
all'esito della camera di consiglio nella causa civile  vertente  tra
M.  D.,  c.f.  ...,  in  proprio  e  quale  titolare   dell'esercizio
commerciale denominato «S. B. di D. & L. S.n.c.» partita IVA ..., con
sede in ..., rappresentato e difeso dall'avv. Marco Ripamonti  e  con
questi elettivamente domiciliato in Viterbo, Piazza San Francesco  n.
2, studio del difensore; ricorrente; 
    Nei confronti di Agenzia delle dogane e dei monopoli -  DT  IV  -
Ufficio  dei  monopoli  per  il  Lazio  -  S.O.T.  di  Viterbo,  c.f.
97210890584,  rappresentata  e  difesa  dal   direttore   pro-tempore
dott.ssa Francesca Torricelli, c.f.  TRR  FNC  62T53  F839B,  nata  a
Napoli il  13  dicembr  1962,  domiciliata  ai  fini  della  presente
controversia in Viterbo, alla Via M. Romiti 54; resistente; 
    Ritiene di sollevare la questione di legittimita'  costituzionale
dell'art l, comma 923, della legge n.  208/2015  laddove  prevede  la
sanzione amministrativa di  euro  20.000,00  in  caso  di  violazione
dell'art.  7,  comma   3-quater   del   decreto-legge   n.   158/2012
(Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del  Paese  mediante
un  piu'  alto  livello  di  tutela  della  salute),  convertito  con
modificazioni nella legge 8 novembre 2012,  n.  189,  per  violazione
dell'art. 3 Cost., in combinato disposto con gli  articoli  41  e  42
Cost., nonche' dell'art. 117, comma l Cost., in relazione all'art. l,
prot. addizionale CEDU. 
 
                           Fatti di causa 
 
    1. Con ricorso depositato il  25  luglio  2022  M.  D.  proponeva
opposizione all'ordinanza ingiunzione prot. n. ... del  ...,  con  la
quale ADM aveva applicato la sanzione pecuniaria  di  euro  20.000,00
prevista dall'art 1, comma 923, della legge n. 208/2015, per non aver
rispettato, nei locali aziendali (bar), il divieto, imposto dall'art.
7, comma 3-quater del decreto-legge n. 158/2012  (decreto  Balduzzi),
di mettere  a  disposizione  dei  clienti  videoterminali  idonei  ad
accedere, mediante connessione telematica, alle piattaforme di  gioco
gestite   dai   concessionari   on-line   (cd.   totem   o   chioschi
multimediali). 
    A fondamento  dell'impugnazione  deduceva  una  molteplicita'  di
motivi che possono cosi compendiarsi: 
        violazione dell'art. 2 della  legge  n.  241/90,  avendo  ADM
notificato  l'ordinanza  impugnata  dopo   piu'   di   quattro   anni
dall'accertamento, senza rispettare il termine di 30 giorni  previsto
per la durata del  procedimento  amministrativo,  essendo  del  tutto
irragionevole non applicare un termine perentorio per la  conclusione
dell'iter procedimentale antecedente alla scadenza della prescrizione
quinquennale prevista dall'art. 28 della legge n. 689/81; 
        illegittimita'  costituzionale  della   norma   sanzionatoria
contemplata  dall'art.  l,  comma  923,  della  legge  n.   208/2015,
trattandosi di una sanzione pecuniaria fissa pari ad euro  20.000,00,
non suscettibile di graduazione in base  alle  circostanze  del  caso
concreto, potendo risultare sproporzionata rispetto al disvalore  dei
fatti   materiali   accertati.   Per   corroborare   la    denunciata
illegittimita' invocava la sentenza  della  Corte  costituzionale  n.
185/2021, che si era  espressa  sulla  fattispecie  analoga  prevista
dall'art. 7, comma 6, del decreto-legge n. 158/2012 parimenti  punita
con una sanzione pecuniaria  fissa,  chiedendo  la  rimessione  della
questione al Giudice delle leggi per violazione degli  articoli  3  e
117 Cost., in relazione agli articoli 16 e 17 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE) ed all'art. 1 del protocollo
addizionale  alla  Convenzione  per  la  salvaguardia   dei   diritti
dell'uomo e delle liberta'  fondamentali  (CEDU),  di  cui  lamentava
l'inosservanza; 
        mancanza  di  prova   ed   insussistenza   della   violazione
contestata,  poiche'  la  perizia  eseguita  dalla  SOGEI  non  aveva
dimostrato l'impiego  del  terminale  come  apparecchiatura  volta  a
consentire ai clienti di  scommettere  sulle  piattaforme  di  gioco.
Infatti, il bene oggetto di contestazione  costituiva  esclusivamente
una postazione messa a disposizione  dei  clienti  per  l'accesso  ad
intemet  (c.d.  internet  point),  senza  alcuna  intermediazione   o
indirizzamento da parte dell'esercente a scommettere  su  determinate
piattaforme  di  gioco.  Nessuna  norma,  per  contro,  consentiva  o
imponeva all'esercente una continua e costante vigilanza sull'operato
dei propri clienti,  ben  potendo  questi  autonomamente  accedere  a
piattaforme di gioco di cui  si  erano  in  precedenza  procurate  le
credenziali personali,  senza  che  ii  gestore  dell'internet  point
potesse impedirlo; 
        incompatibilita' comunitaria dell'art. 7, comma 3-quater, del
decreto-legge n. 158/2012, laddove interpretato nel senso di ritenere
che le postazioni telematiche  sono  sempre  vietate  negli  esercizi
pubblici, perche' in contrasto con la direttiva 31/2000  sui  servizi
della societa' dell'informazione  ed  il  commercio  elettronico,  in
quanto limitativo della liberta' di impresa  in  modo  manifestamente
illogico ed abnorme, considerato, peraltro, che e' lo stesso Stato  a
promuovere i giochi e le scommesse per finalita' erariali.  Pertanto,
l'interpretazione posta  a  fondamento  dell'ordinanza  impugnata  si
sarebbe dovuta ritenere  inconciliabile  con  le  liberta'  garantite
dall'ordinamento  unionale  perche'  sproporzionata   rispetto   alla
finalita' perseguita di tutela della salute. Infine, precisava che la
norma del decreto Balduzzi, in quanto  regola  tecnica,  non  essendo
stata previamente notificata alla Commissione europea, doveva  essere
disapplicata. 
    Per  tutte  le  ragioni  indicate,  il  ricorrente  chiedeva   di
sollevare la questione di legittimita' costituzionale,  la  questione
di pregiudizialita' comunitaria e,  nel  merito,  previa  sospensione
dell'esecutorieta', di annullare l'ordinanza impugnata. 
    2. Si costituiva con memoria difensiva l'Agenzia delle  dogane  e
dei monopoli chiedendo il rigetto di tutti i motivi di impugnazione e
di non sollevare la questione di  legittimita'  costituzionale  e  la
questione  di  pregiudizialita'  comunitaria  perche'  manifestamente
infondate. 
    Segnatamente  ADM  affermava  che  gli  operanti,  in   sede   di
accertamento,  avevano  riscontrato  la  presenza  nel  bar   gestito
dall'opponente  di   un'apparecchiatura   telematica   collegata   ad
internet, dotata di gettoniera e lettore banconote priva  dei  titoli
autorizzatori. 
    In seguito, la perizia  eseguita  da  ...  aveva  evidenziato  la
presenza di tutti  i  componenti  tipici  di  un  personal  computer,
accertando che numerosi file erano stati cancellati fra la  data  del
sequestro (...) e la data di esecuzione della  copia  forense  (...),
nonche' l'esistenza di file eseguibili con l'applicativo «zuela.net»,
piattaforma che offre giochi di diversa tipologia. 
    Pertanto, secondo il resistente,  l'apparecchio  aveva  tutte  le
caratteristiche dei c.d. totem, ovvero chioschi  multimediali  dotati
di collegamento alla rete internet  per  consentire  la  raccolta  di
scommesse  a  distanza,  installato  in  assenza   delle   prescritte
autorizzazioni. 
    Inoltre, l'amministrazione resistente escludeva che  la  sanzione
pecuniaria  determinata  in   misura   fissa   potesse   considerarsi
incostituzionale e che alla materia dei giochi  e  scommesse  potesse
applicarsi la direttiva 2000/31/CE sul commercio elettronico. 
Sulla rilevanza della questione. 
    La  questione  di  legittimita'  costituzionale  deve   ritenersi
rilevante ai sensi dell'art. 23, comma 2, della legge n. 87 del 1953. 
    Infatti, l'illecito  amministrativo  contestato  con  l'ordinanza
impugnata  e'  quello   previsto   dall'art.   7,   comma   3-quater,
decreto-legge n.  158/2012  secondo  cui  «Fatte  salve  le  sanzioni
previste nei confronti di chiunque eserciti  illecitamente  attivita'
di offerta di giochi con vincita in denaro, e'  vietata  la  messa  a
disposizione, presso qualsiasi pubblico esercizio, di apparecchiature
che, attraverso la connessione telematica, consentano ai  clienti  di
giocare  sulle  piattaforme  di  gioco  messe  a   disposizione   dai
concessionari on-line,  da  soggetti  autorizzati  all'esercizio  dei
giochi a distanza, ovvero  da  soggetti  privi  di  qualsiasi  titolo
concessorio o autorizzatorio rilasciato dalle competenti autorita'». 
    Ai  fini  della  decisione   della   controversia   sull'illecito
contestato non si puo' prescindere dalla norma sanzionatoria  dettata
dall'art. 1, comma 923, della legge n. 208/2015 in  base  alla  quale
«Ferma restando l'applicazione dell'art. 1, comma  646,  lettera  b),
della legge 23 dicembre 2014, n. 190, in caso di violazione dell'art.
7, comma 3-quater, del  decreto-legge  13  settembre  2012,  n.  158,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012,  n.  189,
il titolare dell'esercizio e' punito con la  sanzione  amministrativa
di euro  20.000;  la  stessa  sanzione  si  applica  al  proprietario
dell'apparecchio». 
    Questa   essendo   la   disciplina    espressamente    richiamata
dall'ordinanza   ingiunzione   di   ADM,   il    giudice    investito
dell'opposizione,  nell'ipotesi  di  accoglimento  del  ricorso,  non
potra' fare altro  che  applicare  la  sanzione  nella  misura  fissa
prevista dalla legge. La norma sanzionatoria non contempla,  infatti,
un intervallo edittale e, pertanto,  non  si  potra'  procedere  alla
riduzione consentita dall'art. l della legge n. 689/81. 
    Al riguardo si osserva che, prima facie  e  senza  anticipare  la
definizione del giudizio, dalla documentazione  fotografica  presente
nel fascicolo di causa risulta che il videoterminale per il quale  e'
stata   irrogata   la   sanzione   pecuniaria   presenta   tutte   le
caratteristiche  dei  c.d.  totem,   ovvero   chioschi   multimediali
collegati alla rete internet per consentire la raccolta di  scommesse
a distanza, essendo dotato di gettoniera e lettore banconote. 
    Inoltre, appare verosimilmente infondato il motivo di opposizione
secondo cui l'ordinanza ingiunzione  sarebbe  invalida  a  causa  del
mancato rispetto del termine di trenta giorni stabilito dall'art.  2,
della  legge  n.  241/90  per   la   conclusione   del   procedimento
amministrativo. In proposito non vi e' ragione  per  discostarsi  dal
consolidato  orientamento  nomofilattico  secondo  cui   il   termine
stabilito dall'art. 2  della  legge  n.  241/90  non  si  applica  ni
procedimenti  di  irrogazione  di  sanzioni   amministrative,   avuto
riguardo alla natura speciale del sistema normativo  delineato  dalla
legge n. 689/81 (SS.UU 9591/06). 
    Da ultimo, si rileva che la rigidita' del precetto  sanzionatorio
non lascia alcun margine per  elaborare  l'interpretazione  conforme,
essendo il giudice vincolato al testo letterale  della  disposizione,
che impone  una  sanzione  fissa  per  tutte  le  condotte  ricadenti
nell'alveo dell'illecito amministrativo, senza effettuare distinzioni
in  base  al  disvalore  della  condotta  e  senza  ammettere  alcuna
dosimetria. 
Sulla non manifesta infondatezza. 
    Il dubbio di legittimita' si fonda sulla  compatibilita'  fra  la
norma di legge che prevede una sanzione pecuniaria di  importo  fisso
ed i principi dettati dalla Costituzione. 
    Segnatamente  il  principio   proporzionalita'   della   sanzione
amministrativa e' stato oggetto della riflessione del  Giudice  delle
leggi con  le  sentenze  n.  112/2019  e  n.  185/2021;  il  pensiero
motivazionale merita di essere brevemente ripercorso. 
    ln buona sostanza la giurisprudenza costituzionale afferma che il
principio di  proporzionalita',  pacificamente  operante  in  materia
penale, vale anche per le sanzioni amministrative in  quanto  fondate
sulla medesima causa giuridica  delle  sanzioni  penali,  consistente
nella reazione dell'ordinamento ad un fatto illecito. 
    Per le sanzioni amministrative il  rapporto  di  congruita',  che
deve sussistere  fra  l'illecito  e  la  sanzione,  trova  fondamento
costituzionale nell'art. 3 Cost., applicato in combinato disposto con
le norme della Carta che tutelano i diritti  incisi  dalla  sanzione;
tali diritti, nel caso in esame, sono la libera iniziativa  economica
(art.  41)  ed  il  diritto  di   proprieta'   (art.   42),   essendo
l'apparecchio installato in un esercizio commerciale (bar). 
    Inoltre, viene in considerazione anche l'art.  1  del  protocollo
addizionale n. 1 alla Convenzione europea  per  la  salvaguardia  dei
diritti dell'uomo  e  delle  liberta'  fondamentali  quale  norma  di
diritto internazionale pattizio, che costituisce parametro interposto
della valutazione  di  legittimita'  costituzionale,  in  virtu'  del
rinvio agli obblighi internazionali previsto dall'art. 117.  comma  1
Cost. 
    Infatti, la norma internazionale riconosce ad ogni persona fisica
o giuridica il diritto al rispetto dei propri  beni  stabilendo  che:
«Nessuno puo' essere privato della sua proprieta' se non per causa di
utilita' pubblica e nelle  condizioni  previste  dalla  legge  e  dai
principi generali del diritto internazionale». Anche la Corte europea
dei diritti dell'uomo ha riconosciuto che le misure limitative  della
proprieta' privata,  disposte  per  ragioni  di  interesse  pubblico,
possono considerarsi legittime solo se  proporzionate  rispetto  alla
finalita' perseguita (Papachelas c. Grecia). 
    Nel  caso  in  scrutinio,  invece,  la  sanzione   amministrativa
quantificata in misura fissa, incide sul  diritto  di  proprieta'  in
modo  sempre  uguale,  precludendo  la  commisurazione   secondo   un
parametro di proporzionalita' rispetto al disvalore. 
    Le decisioni della Corte costituzionale riguardanti norme  penali
hanno sempre censurato le previsioni sanzionatorie  rigide,  ritenute
non in linea con il volto costituzionale del sistema penale (sentenze
222/2018 e 50/1980). 
    In seguito, il sindacato di proporzionalita' e' stato esteso alle
sanzioni amministrative a carattere punitivo. 
    Anche in tali fattispecie, infatti, la mancanza di un  intervallo
edittale  all'interno  del  quale  commisurare  l'importo  pecuniario
implica  che  l'applicazione  della  sanzione  determini  sempre   la
medesima incisione dei diritti dell'autore della violazione, senza la
possibilita'  di   calibrare   la   risposta   punitiva   in   misura
proporzionata alla gravita' della condotta concretamente attuata. 
    Nell'ipotesi in scrutinio la  fissita'  della  sanzione  comporta
l'impossibilita' per il giudice  di  effettuare  una  dosimetria  che
tenga  conto,  ad  esempio,  del  numero  di   apparecchi   detenuti,
dell'ubicazione dell'esercizio commerciale, del tasso  di  affluenza,
degli  incassi  derivanti  dalle  scommesse,  della  quantita'  delle
giocate   eseguite   dagli   avventori   e   del   reddito   ricavato
dall'esercente. 
    La   non   graduabilita'   della   sanzione   rende   la   stessa
inconciliabile con il principio di proporzionalita', proprio  perche'
i diritti di proprieta' e  di  libera  iniziativa  economica  vengono
incisi secondo una costante predeterminata, che impone un trattamento
sanzionatorio paritetico  per  condotte  che,  in  concreto,  possono
presentare significativi differenziali di disvalore. Il  che  non  e'
coerente con i  principi  costituzionali  in  materia  sanzionatoria,
atteso che il bene giudico tutelato, ovvero la salute ed il contrasto
alla  ludopatia,  ben  puo'  essere  preservato  con   una   sanzione
amministrativa graduabile in rapporto alla gravita' della fattispecie
concreta. 
    D'altra parte, non sfugge che la  richiesta  pronuncia  ablatoria
potrebbe determinare un possibile vuoto sanzionatorio  rispetto  alla
condotta illecita  punita  consistente  nella  messa  a  disposizione
«presso  qualsiasi  pubblico  esercizio,  di   apparecchiature   che,
attraverso  la  connessione  telematica,  consentano  ai  clienti  di
giocare sulle piattaforme di gioco». 
    Cionondimeno si rammenta  che  la  Corte  ha  affermato  che  non
esistono «zone franche» intangibili  dal  controllo  di  legittimita'
costituzionale  e  che  essa  puo'  ricorrere  a  precisi  «punti  di
riferimento» offerti dal sistema normativa vigente, anche  fuori  dal
tradizionale schema delle  «rime  obbligate»  (sentenze  n.  40/2019,
222/2018 e 236/2016) per preservare la tutela di diritti fondamentali
dell'individuo rispetto a gravi forme di aggressione, allorquando  vi
sia  la  necessita'  di  rimuovere  la   disposizione   sanzionatoria
incostituzionale. 
    Nel caso esaminato, al fine di non lasciare  scoperta  la  tutela
dell'interesse protetto e fatto salvo un  intervento  legislativo  di
segno differente, si puo' manipolare la cornice  edittale  applicando
quale sanzione alternativa, costituzionalmente adeguata  alla  tutela
del bene giuridico, quella dettata per la  fattispecie  contigua  che
punisce la violazione del divieto di  partecipazione  dei  minori  di
anni  diciotto  ai  giochi  on-line  ed  alle  scommesse.  La  norma,
contemplata dall'art. 24, comma 21,  decreto-legge  n.  98  del  2011
(convertito nella legge n. 111 del 2011), nell'affermare  il  divieto
di partecipazione ai giochi pubblici con vincita in denaro ai  minori
di diciotto anni, ha fissato le sanzioni  pecuniarie  applicate  agli
esercenti, individuando la cornice edittale nell'importo compreso tra
gli euro 5.000,00 e gli euro 20.000,00. 
    La menzionata norma sanzionatoria, avuto  riguardo  all'affinita'
della condotta punita ed alla finalita' di tutela di  beni  giuridici
prossimi  (la  salute,  cori  specifico  riferimento  alle  ludopatie
minorili), ben potra'  essere  applicata  alla  condotta  oggetto  di
giudizio, in attesa di un auspicabile intervento legislativo. 
    Tale applicazione consentirebbe di assicurare,  al  contempo,  il
rispetto  del  principio  di  proporzionalita'  violato  dalla  norma
censurata e la continuita' della tutela della salute e del  contrasto
alla ludopatia. 
    In conclusione, alla luce delle  compendiate  considerazioni,  la
questione  deve  essere   sottoposta   al   sindacato   della   Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del processo.

 
                               P. Q. M. 
 
    Rimette gli atti alla Corte costituzionale; 
    Sospende il processo; 
    Dispone che la presente ordinanza sia  notificata  al  Presidente
del Consiglio dei ministri e comunicata ai  Presidenti  della  Camera
dei deputati e del Sentato della Repubblica. 
    Manda alla cancelleria per quanto di competenza. 
        Viterbo, 17 luglio 2024 
 
                        Il Giudice: Palmieri