N. 172 SENTENZA 15 - 31 ottobre 2024
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Liberi consorzi comunali e citta' metropolitane - Norme della Regione Siciliana - Disposizioni transitorie sulle elezioni degli organi degli enti di area vasta -Ulteriore proroga al 31 dicembre 2024 delle funzioni dei commissari straordinari, nelle more dell'approvazione della legge nazionale di riforma degli enti di area vasta - Violazione dell'autonomia costituzionalmente attribuita agli enti suddetti - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Siciliana 5 luglio 2023, n. 6. - Costituzione, artt. 1, 3, 5 e 114.(GU n.45 del 6-11-2024 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE
ALIBRANDI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Siciliana 5 luglio 2023, n. 6 (Disposizioni
transitorie sulle elezioni degli organi degli enti di area vasta),
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
sezione prima, nel procedimento vertente tra il Comune di Enna e la
Regione Siciliana e altri, con ordinanza del 14 febbraio 2024,
iscritta al n. 51 del registro ordinanze 2024 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima serie speciale,
dell'anno 2024.
Visti gli atti di costituzione della Regione Siciliana e del
Comune di Enna, nonche' l'atto di intervento di F.M. D.;
udito nell'udienza pubblica del 15 ottobre 2024 il Giudice
relatore Francesco Vigano';
uditi gli avvocati Agatino Cariola per F.M. D., Viviana
Sebastiana Fonte per il Comune di Enna e Nicola Dumas per la Regione
Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 15 ottobre 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 14 febbraio 2024, il Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia, sezione prima, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Siciliana 5 luglio 2023, n. 6 (Disposizioni transitorie
sulle elezioni degli organi degli enti di area vasta), in riferimento
agli artt. 1, 3, 5 e 114 della Costituzione.
1.1.- Il giudizio a quo concerne l'impugnativa, promossa dal
Comune di Enna - inizialmente con ricorso notificato il 28 ottobre
2022, poi con motivi aggiunti presentati il 1° febbraio, il 4 maggio
e il 31 ottobre 2023 - di quattro decreti del Presidente della
Regione Siciliana (31 agosto 2022, n. 573; 29 dicembre 2022, n. 610;
30 marzo 2023, n. 530; 15 settembre 2023, n. 566).
Dall'ordinanza di rimessione risulta in particolare:
- che i primi tre decreti - aventi a oggetto rispettivamente la
nomina di G. D.F. a Commissario straordinario per la gestione del
Libero consorzio comunale di Enna, nelle more dell'insediamento degli
organi dell'ente e comunque non oltre il 31 dicembre 2022; la proroga
del termine della gestione commissariale fino al 31 marzo 2023; e
l'ulteriore proroga della gestione stessa fino al 31 agosto 2023 -
sono stati adottati sul fondamento dell'art. 13, comma 43, della
legge della Regione Siciliana 10 agosto 2022, n. 16 (Modifiche alla
legge regionale 25 maggio 2022, n. 13 e alla legge regionale 25
maggio 2022, n. 14. Variazioni al Bilancio di previsione della
Regione siciliana per il triennio 2022/2024. Disposizioni varie), che
ha posposto le elezioni dei presidenti dei liberi consorzi comunali e
dei consigli metropolitani dal 2022 al 2023: proroga che e' stata
dichiarata frattanto costituzionalmente illegittima, per contrasto
con gli artt. 3, 5 e 114 Cost., dalla sentenza n. 136 del 2023 di
questa Corte;
- che il quarto decreto, avente a oggetto la nomina di C. M. a
Commissario straordinario per la gestione del Libero consorzio
comunale di Enna sino all'insediamento degli organi elettivi
dell'ente e comunque non oltre il 31 dicembre 2024, e' stato invece
adottato in applicazione della legge reg. Siciliana n. 6 del 2023;
- che l'art. 1, comma 1, lettere a) e b), e c), di tale legge
regionale, modificando rispettivamente gli artt. 6, comma 2, 14-bis,
comma 7, e 51, comma 1, della legge della Regione Siciliana 4 agosto
2015, n. 15 (Disposizioni in materia di liberi Consorzi comunali e
Citta' metropolitane), prevede che, «[n]elle more dell'approvazione
della legge nazionale di riforma degli enti di area vasta finalizzata
all'introduzione dell'elezione a suffragio universale e diretto degli
organi dei predetti enti», la data dell'elezione degli organi degli
enti di area vasta sia fissata dal Presidente della Regione «entro
centoventi giorni dalla data di svolgimento delle elezioni degli
organi degli enti locali nel turno elettorale ordinario da svolgersi
nell'anno 2024», e che il termine della gestione commissariale di
tali enti sia prorogato al 31 dicembre 2024;
- che le censure articolate dal Comune di Enna nel giudizio a
quo, cosi' come integrate dai motivi aggiunti, si appuntano, tra
l'altro, sull'illegittimita' "derivata" del quarto decreto,
discendente dal contrasto con gli artt. 1, 3, 5 e 114 Cost.,
dell'art. 1 della legge reg. Siciliana n. 6 del 2023, che ne
costituisce il fondamento.
1.2.- Il giudice a quo premette di ritenere infondate le
eccezioni preliminari svolte dai resistenti Regione Siciliana,
Assessorato regionale delle autonomie locali e della Funzione
pubblica e Dipartimento regionale delle autonomie locali.
Sussisterebbero anzitutto l'interesse ad agire e la
legittimazione del Comune di Enna a impugnare i decreti contestati,
in quanto «ente coinvolto espressamente dalla legge nella
costituzione degli organi degli enti di area vasta in Sicilia»,
atteso che, in base all'art. 6, commi 5 e 6, della legge reg.
Siciliana n. 15 del 2015, il Presidente del libero consorzio comunale
e' eletto, dai sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni
appartenenti al libero consorzio comunale, tra «i sindaci dei comuni
appartenenti allo stesso libero Consorzio comunale il cui mandato
scada non prima di diciotto mesi dalla data di svolgimento delle
elezioni».
L'impugnazione sarebbe inoltre ammissibile, avendo essa a oggetto
non l'art. 1 della legge reg. Siciliana n. 6 del 2023, ma il decreto
presidenziale di nomina del commissario, attinto da una «specifica
censura propria di illegittimita' (costituzionale) derivata» e
«impugnabile con gli strumenti tipici del processo amministrativo»,
in forza dell'art. 113 Cost.
1.3.- Sarebbero invece rilevanti e non manifestamente infondati i
dubbi di illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge reg.
Siciliana n. 6 del 2023 prospettati dal Comune di Enna.
1.3.1.- Quanto alla rilevanza, poiche' la legge reg. Siciliana n.
6 del 2023 consente il differimento dell'elezione dei Presidenti dei
liberi consorzi comunali a una data da fissarsi da parte del
Presidente della Regione «entro centoventi giorni dalla data di
svolgimento delle elezioni degli organi degli enti locali nel turno
elettorale ordinario da svolgersi nell'anno 2024» e proroga le
gestioni commissariali fino al 31 dicembre 2024, il primo motivo di
ricorso articolato dal Comune di Enna dovrebbe essere rigettato,
stante la «formale legittimita'» del decreto impugnato.
1.3.2.- In relazione alla non manifesta infondatezza, il giudice
a quo rammenta che la citata sentenza n. 136 del 2023 ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo l'art. 13, comma 43, della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2022, che disponeva il rinvio di un anno - dal
2022 al 2023 - delle elezioni, gia' piu' volte posposte, dei
Presidenti dei liberi consorzi comunali e dei consigli metropolitani,
e prorogava contestualmente il mandato dei commissari straordinari
nominati dalla Regione per svolgere le funzioni dei primi, ritenendo
che il rinvio in questione - privo di qualsiasi giustificazione -
sommandosi ai precedenti, irragionevolmente impedisse lo svolgimento
delle elezioni, in violazione dell'autonomia attribuita agli enti di
area vasta dagli artt. 5 e 114 Cost.
La medesima conclusione si imporrebbe in riferimento all'art. 1
della legge reg. Siciliana n. 6 del 2023, che rinvia di un anno
ancora le elezioni degli organi degli enti di area vasta in Sicilia.
Il differimento delle elezioni non potrebbe ritenersi immune da
censure sul piano costituzionale sol perche' disposto «nelle more
dell'approvazione della legge nazionale di riforma degli enti di area
vasta finalizzata all'introduzione dell'elezione a suffragio
universale diretto degli organi dei predetti enti» (art. 1, comma 1,
lettere a e b, della legge reg. Siciliana n. 6 del 2023).
Da un lato, tale ragione giustificatrice potrebbe al piu'
rilevare in riferimento al canone di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., ma non varrebbe a scongiurare la lesione degli artt. 5 e 114
Cost., stante il perdurante ostacolo posto dal legislatore regionale
alla costituzione degli enti di area vasta in Sicilia, in spregio al
monito contenuto nella indicata sentenza n. 136 del 2023, che lo
aveva invitato ad assicurare «il tempestivo svolgimento delle
elezioni dei presidenti dei liberi Consorzi comunali e dei Consigli
metropolitani».
Dall'altro lato, non giustificherebbe l'ennesimo rinvio delle
elezioni degli organi degli enti di area vasta l'avvenuta
presentazione, sia a livello statale (con i testi A.S. n. 57, n. 203,
n. 367, n. 417 del 2023), sia a livello regionale (con il d.d.l. n.
319-97 del 2023), di progetti di legge volti a reintrodurre
l'elezione a suffragio universale diretto degli organi di province e
citta' metropolitane e a superare la disciplina dell'elezione di
secondo grado prevista dalla legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni
sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni). Si tratterebbe, infatti, di «dati evanescenti e comunque non
definitivi [...] in quanto dipendenti da solo eventuali
determinazioni politiche di organi parlamentari nazionali e
regionali, del tutto liberi sull'an, quid, quomodo e quando delle
proprie attivita'».
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Siciliana, parte
resistente nel giudizio a quo, chiedendo che le questioni siano
dichiarate inammissibili o, in subordine, infondate.
2.1.- L'ordinanza di rimessione esibirebbe anzitutto una
motivazione generica in ordine alla rilevanza delle questioni, che
non si porrebbero in rapporto di strumentalita' con la definizione
del giudizio a quo.
2.2.- Nel merito, a differenza di quello attuato con l'art. 13,
comma 43, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022 e censurato da
questa Corte con la sentenza n. 136 del 2023, l'ulteriore rinvio di
un anno delle elezioni degli organi degli enti di area vasta,
disposto dall'art. 1 della legge reg. Siciliana n. 6 del 2023,
sarebbe giustificato - come risulta dallo stesso «tenore letterale e
motivazionale» della disposizione - dal «processo di evoluzione
legislativa di rilievo nazionale per il superamento gia' in corso
della c.d. legge Delrio». La mancata impugnazione della legge reg.
Siciliana n. 6 del 2023 da parte del Presidente del Consiglio dei
ministri dimostrerebbe anzi che la normativa regionale risulta
«strumentale all'attuazione dei nuovi indirizzi in materia di
elezione diretta degli organi degli enti di area vasta».
2.3.- La declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art.
1 della legge reg. Siciliana n. 6 del 2023 sortirebbe poi il
paradossale effetto di «eliminare dall'ordinamento giuridico proprio
la normativa transitoria finalizzata a disciplinare proceduralmente,
in prima applicazione, l'elezione di secondo livello degli enti di
area vasta prevista dalla legge regionale 4 agosto 2015, n.15 [...]
da tenersi nell'anno 2024», con cio' ponendosi in contrasto con il
monito contenuto nella sentenza n. 136 del 2023.
2.4.- I provvedimenti amministrativi di commissariamento
impugnati nel giudizio a quo si fonderebbero poi sugli artt. 97 e 98
Cost., che enunciano i canoni del buon andamento dell'azione
amministrativa e della continuita' dei poteri pubblici e della
funzione amministrativa, nonche' sull'art. 120, secondo comma, Cost.,
che prevede l'esercizio di poteri sostitutivi a tutela dell'unita'
giuridica o economica e dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, e sull'art. 145
dell'ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione
siciliana, approvato con legge della Regione Siciliana 15 marzo 1963,
n. 16 e successive modificazioni, che disciplina la nomina del
Commissario straordinario in sostituzione degli organi del libero
consorzio comunale. Pertanto, l'eventuale declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Siciliana
n. 6 del 2023 non potrebbe comunque «automaticamente implicare la
declaratoria di nullita'» del provvedimento amministrativo di nomina
del commissario straordinario, essendo questo implicitamente fondato
su norme di rango costituzionale e giustificato dalla necessita' di
garantire la funzionalita' dell'ente commissariato.
3.- Si e' altresi' costituito in giudizio il Comune di Enna,
ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento delle
questioni.
Ripercorsa la sequenza - culminata con l'adozione della legge
reg. Siciliana n. 6 del 2023 - dei rinvii delle elezioni degli organi
degli enti di area vasta disposti dal 2015 fino al 2024, il Comune
lamenta che gli «interventi puntuali e continui» del legislatore
regionale abbiano «di fatto impedito la costituzione degli enti di
area vasta in Sicilia». Cio' comporterebbe «la violazione dei
principi di democraticita' di cui all'articolo 1, primo comma, della
Costituzione in quanto i referendum e le elezioni (ancorche'
indirette) rappresentano il momento piu' alto di manifestazione della
sovranita' popolare»; la «[v]iolazione dell'art. 3 della Costituzione
e dunque [il] contrasto con il principio e canone di ragionevolezza
poiche' la situazione di eccezionalita' che poteva giustificare,
nell'immediatezza dell'entrata in vigore della disciplina di riforma,
la proroga originariamente disposta nel 2016, non [puo'] essere una
valida ragione giustificativa delle successive numerose proroghe che
si sono susseguite in un arco temporale di nove anni»; la
«[v]iolazione degli artt. 5 e 114 della Costituzione in quanto
l'autonomia e la rappresentativita' degli enti de quibus sono
svuotate da un commissariamento sine die».
Richiamata diffusamente la sentenza n. 136 del 2023 di questa
Corte, la parte osserva che con la legge reg. Siciliana n. 6 del 2023
sarebbero stati «palesemente riprodotti i medesimi vizi di
incostituzionalita' in cui e' gia' incorso il legislatore regionale
nelle precedenti formazioni della medesima disciplina della materia
in questione».
Quanto alla circostanza che tale legge regionale sia stata
emanata «[n]elle more dell'approvazione della legge regionale di
riordino dei liberi Consorzi comunali e delle Citta' metropolitane,
finalizzata all'introduzione dell'elezione a suffragio universale e
diretto degli organi dei predetti enti di area vasta» (art. 1, comma
1, primo periodo), il Comune di Enna osserva che il d.d.l. n. 319-97
del 2023, volto a reintrodurre l'elezione diretta degli organi degli
enti di area vasta, e' stato «bocciato dall'Assemblea regionale
siciliana in ultimo nella seduta del 7 febbraio 2024», sul rilievo
che una tale disciplina sarebbe contraria alla legge n. 56 del 2014,
la quale contiene norme di riforma economico-sociale vincolanti per
la Regione Siciliana.
Benche' a livello statale siano state presentate proposte di
legge volte alla reintroduzione dell'elezione diretta degli organi
degli enti di area vasta, «l'attesa di provvedimenti legislativi - in
ambito statale come regionale - futuri ed incerti» non potrebbe
giustificare «il rinvio sine die delle elezioni per la formazione
degli organi di governo dell'ente intermedio», in violazione degli
artt. 1, 3, 5 e 114 Cost. e della sentenza n. 136 del 2023 di questa
Corte.
4.- E' intervenuto ad adiuvandum nel giudizio avanti a questa
Corte F.M. D.
L'interveniente osserva che la propria legittimazione
all'intervento deriverebbe:
a) dalla propria qualita' di cittadino elettore iscritto nelle
liste del Comune di Aci Castello e quindi «interessato alla
conformazione delle strutture istituzionali in cui si esprime il
circuito della rappresentanza e della responsabilita' politica in
tutti i livelli di governo, a partire da quello locale» (e' citata la
sentenza di questa Corte n. 1 del 2014);
b) dall'avere egli instaurato, con ricorso di accertamento del
proprio diritto di partecipare alla costituzione dell'organo di
vertice della Citta' metropolitana di Catania, il giudizio nel corso
del quale sono state sollevate le questioni di legittimita'
costituzionale della legge reg. Siciliana n. 15 del 2015 e della
legge n. 56 del 2014 vagliate da questa Corte con la sentenza n. 240
del 2021;
c) dall'avere egli spiegato, in data 22 marzo 2024, atto di
intervento nell'odierno giudizio a quo.
L'intervento dovrebbe poi considerarsi ammissibile alla luce
della giurisprudenza sia costituzionale (e' citata la sentenza n. 294
del 2011, che nel Ritenuto in fatto da' conto dell'intervento,
innanzi a questa Corte, della parte di un giudizio diverso dal
giudizio a quo), sia della Corte europea dei diritti dell'uomo (e'
richiamata la sentenza 23 giugno 1993, Ruiz-Mateos contro Spagna).
5.- In prossimita' della pubblica udienza, la Regione Siciliana
ha depositato memoria illustrativa, nella quale rileva che l'art. 1
della legge reg. Siciliana n. 6 del 2023, censurato dal rimettente,
e' stato abrogato dall'art. 1, comma 2, della legge della Regione
Siciliana 8 agosto 2024, n. 24 (Rinvio delle elezioni degli organi
degli enti di area vasta). Tale nuova disposizione, «in aderenza alle
contestazioni sollevate», avrebbe «perimetrato, contenendolo entro un
range ancora piu' chiaro e strettamente contingentato, il nuovo
termine di rinvio delle elezioni».
La Regione chiede, pertanto, la restituzione degli atti al
giudice a quo per una nuova valutazione sulla rilevanza delle
questioni sollevate.
6.- Ha altresi' depositato memoria illustrativa il Comune di
Enna, il quale, pur dando atto dell'entrata in vigore della legge
reg. Siciliana n. 24 del 2024, ritiene che essa non abbia ottemperato
al monito contenuto nella sentenza n. 136 del 2023, ne' posto rimedio
ai vulnera denunciati dal rimettente nel presente giudizio. Il novum
normativo avrebbe anzi confermato il gia' censurato rinvio delle
elezioni al 2024, manifestando cosi' la «volonta' del legislatore
siciliano di continuare nei commissariamenti dei LCC e non procedere
alle elezioni indirette».
7.- Ha depositato memoria illustrativa anche F.M. D., ribadendo
la propria legittimazione a intervenire nel giudizio costituzionale
per le ragioni gia' svolte nell'atto di intervento e aggiungendo che
«l'azione popolare riconosciuta a tutti i cittadini-elettori in
materia elettorale e' un vero e proprio principio generale del nostro
ordinamento, espressione a sua volta di valori assolutamente
caratterizzanti l'assetto costituzionale, come quello di sovranita'
popolare e di partecipazione all'"organizzazione politica" del
Paese».
8.- Sempre in prossimita' dell'udienza pubblica, sia la Regione
Siciliana, sia F.M. D. hanno prodotto in giudizio il decreto del
Presidente della Regione Siciliana 1° ottobre 2024, n. 551, che
indice per il giorno 15 dicembre 2024 le elezioni dei Presidenti e
dei Consigli dei Liberi consorzi comunali di Agrigento,
Caltanissetta, Enna, Ragusa, Siracusa e Trapani nonche' dei Consigli
metropolitani di Palermo, Catania e Messina.
9.- All'udienza del 15 ottobre 2024, F.M. D. ha reiterato le
deduzioni in ordine all'ammissibilita' del proprio intervento,
aggiungendo di trovarsi in situazione analoga a quella del contumace
che decida di costituirsi tardivamente in giudizio, o di chi
intervenga nel giudizio di merito nel quale e' stato promosso
regolamento di giurisdizione.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il TAR Sicilia, sezione
prima, ha censurato l'art. 1 della legge reg. Siciliana n. 6 del
2023, denunciandone il contrasto con gli artt. 1, 3, 5 e 114 Cost.
La disposizione censurata, modificando gli artt. 6, comma 2,
14-bis, comma 7, e 51, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 15 del
2015, differisce le elezioni dei Presidenti dei liberi consorzi
comunali e dei consigli metropolitani a una data fissata con decreto
del Presidente della Regione Siciliana da adottarsi «entro centoventi
giorni dalla data di svolgimento delle elezioni degli organi degli
enti locali nel turno elettorale ordinario da svolgersi nell'anno
2024», e contestualmente proroga al 31 dicembre 2024 il termine della
gestione commissariale delle funzioni dei Presidenti dei liberi
consorzi comunali.
Tale differimento (che segue altri sedici precedenti rinvii delle
elezioni degli enti di area vasta siciliana) irragionevolmente e
ingiustificatamente impedirebbe la costituzione degli organi degli
enti di area vasta in Sicilia, in violazione dell'autonomia
costituzionalmente attribuita agli enti in questione.
2.- Preliminarmente, va ribadita l'inammissibilita'
dell'intervento, nel presente giudizio, di F.M. D., per le ragioni
esposte nell'ordinanza dibattimentale letta all'udienza del 15
ottobre 2024 e allegata alla presente sentenza.
3.- Va poi respinta l'eccezione, sollevata dalla Regione
Siciliana, di inammissibilita' delle questioni per genericita' della
motivazione sulla rilevanza e difetto di strumentalita' rispetto alla
definizione del giudizio a quo.
Il giudice a quo ha infatti precisato:
- di ritenere sussistenti l'interesse ad agire e la
legittimazione del Comune di Enna a impugnare il decreto di nomina
del Commissario straordinario per la gestione del Libero consorzio
comunale di Enna, atteso che, ai sensi dell'art. 6, commi 5 e 6,
della legge reg. Siciliana n. 15 del 2015, il sindaco e i consiglieri
comunali sono titolari del diritto di elettorato attivo e passivo in
ordine all'elezione del Presidente del libero consorzio comunale;
- di giudicare ammissibile l'impugnazione del Comune di Enna,
avendo essa a oggetto un atto amministrativo di cui il ricorrente
assume, tra l'altro, l'illegittimita' "derivata", in quanto fondato
su una disposizione di legge (l'art. 1 della legge reg. Siciliana n.
6 del 2023) da ritenersi costituzionalmente illegittima;
- di ritenere che la censura del ricorrente Comune di Enna possa
essere accolta, e il decreto n. 566 del 2023 annullato, solo
all'esito della declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 1 della legge reg. Siciliana n. 6 del 2023, non essendo
l'atto affetto da altri vizi che ne possano inficiare totalmente la
legittimita'.
Tale puntuale motivazione supera certamente la soglia della non
implausibilita' cui questa Corte deve improntare il proprio vaglio
esterno in ordine alla rilevanza delle questioni (ex multis, sentenze
n. 80 del 2024, punto 4.1. del Considerato in diritto; n. 50 del
2024, punto 3.5.1. del Considerato in diritto; n. 164 del 2023, punto
4 del Considerato in diritto).
4.- Nelle more del presente giudizio, la legge reg. Siciliana n.
6 del 2023, il cui art. 1 e' oggetto delle censure del rimettente, e'
stata abrogata dall'art. 1, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 24
del 2024.
Quest'ultima legge regionale non dispone alcun ulteriore
differimento delle elezioni degli organi degli enti di area vasta, ma
individua direttamente un intervallo temporale per lo svolgimento
delle consultazioni elettorali (una domenica compresa tra l'1 e il 31
dicembre 2024).
Alla luce di tale sopravvenienza normativa, la Regione Siciliana
ha chiesto a questa Corte di restituire gli atti al giudice a quo per
una nuova valutazione in ordine alla rilevanza delle questioni.
L'istanza non puo' essere accolta.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (ex multis,
sentenze n. 227 del 2021, punto 6 del Considerato in diritto; n. 170
del 2019, punto 3 del Considerato in diritto; n. 7 del 2019, punto 3
del Considerato in diritto; n. 240 del 2018, punto 3 del Considerato
in diritto; n. 245 del 2016, punto 2.1. del Considerato in diritto;
nonche', a contrario, ordinanza n. 30 del 2024), quando le norme
censurate costituiscono il fondamento di provvedimenti amministrativi
impugnati innanzi al giudice amministrativo, «[l]o ius superveniens
non impone la restituzione degli atti al rimettente, poiche' e'
ininfluente nel giudizio a quo, ove si discute della legittimita' di
provvedimenti amministrativi da valutare in base al principio tempus
regit actum» (sentenza n. 245 del 2016, punto 2.1. del Considerato in
diritto), e dunque «con riguardo alla situazione di fatto e di
diritto esistente al momento della [loro] adozione» (sentenza n. 170
del 2019, punto 3 del Considerato in diritto).
Nel giudizio a quo, il Comune di Enna ha impugnato innanzi al TAR
Sicilia, tra l'altro, il decreto del Presidente della Regione di
nomina di C. M. a Commissario straordinario per la gestione del
Libero consorzio comunale di Enna, lamentandone l'illegittimita'
"derivata", discendente dal contrasto con gli artt. 1, 3, 5 e 114
Cost. dell'art. 1 della legge reg. Siciliana n. 6 del 2023, sulla cui
base l'atto amministrativo e' stato adottato.
E' dunque evidente che la legittimita' del decreto impugnato
dovra' essere valutata, nel giudizio a quo, sulla base della legge
vigente al momento della sua adozione, e quindi della legge reg.
Siciliana n. 6 del 2023, senza che rilevi la sua successiva
abrogazione a opera dell'art. 1, comma 2, della legge reg. Siciliana
n. 24 del 2024.
5.- Nel merito, le questioni sono fondate in riferimento agli
artt. 5 e 114 Cost., con assorbimento delle ulteriori censure.
5.1.- La sentenza n. 136 del 2023 ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo l'art. 13, comma 43, della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2022, per contrasto con gli artt. 3, 5 e 114
Cost.
Tale disposizione aveva rinviato le elezioni degli organi degli
enti di area vasta della Regione Siciliana dal 2022 al 2023; e aveva
contestualmente prorogato il termine finale delle gestioni
commissariali delle funzioni dei presidenti dei liberi consorzi
comunali da «non oltre il 31 agosto 2022» a «non oltre il 31 agosto
2023».
Ripercorsa la successione delle quindici leggi regionali,
precedenti la n. 16 del 2022, che avevano disposto altrettanti rinvii
delle elezioni degli organi degli enti di area vasta della Regione
Siciliana, questa Corte ha rilevato che l'assetto istituzionale di
tali enti e' rimasto «sinora sostanzialmente inattuato», dal momento
che i continui rinvii delle elezioni da parte del legislatore
siciliano hanno «di fatto impedito la costituzione degli enti di area
vasta in Sicilia». Una tale situazione e' stata ritenuta in contrasto
con gli artt. 5 e 114 Cost., che impongono l'istituzione dei liberi
consorzi comunali (enti che tengono luogo, nella Regione, delle
soppresse circoscrizioni provinciali) e delle citta' metropolitane,
nel rispetto della loro natura di enti autonomi e costituzionalmente
necessari; nonche' con il canone di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., poiche' il rinvio delle elezioni era stato disposto senza
alcuna giustificazione.
Questa Corte ha dunque invitato la Regione Siciliana a porre
rimedio a tale situazione «senza ulteriori ritardi, attraverso il
tempestivo svolgimento delle elezioni dei presidenti dei liberi
Consorzi comunali e dei Consigli metropolitani, affinche' anche in
Sicilia gli enti intermedi siano istituiti e dotati dell'autonomia
loro costituzionalmente garantita, e si ponga fine alla piu' volte
prorogata gestione commissariale».
5.2.- La legge reg. Siciliana n. 6 del 2023, promulgata il giorno
antecedente a quello del deposito della sentenza n. 136 del 2023 ed
entrata in vigore l'8 luglio 2023, ha nuovamente rinviato le elezioni
del presidente del libero consorzio comunale e del consiglio
metropolitano, questa volta a una data da fissarsi con decreto del
Presidente della Regione «entro centoventi giorni dalla data di
svolgimento delle elezioni degli organi degli enti locali nel turno
elettorale ordinario da svolgersi nell'anno 2024» (art. 1, comma 1,
lettere a e b). La lettera c) del comma 1 dell'art. 1, novellando
l'art. 51, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 15 del 2015, ha poi
prorogato la gestione commissariale delle funzioni di Presidente del
libero consorzio comunale a «non oltre il 31 dicembre 2024».
Tali interventi normativi si autoqualificano come realizzati
«[n]elle more dell'approvazione della legge regionale di riordino dei
liberi Consorzi comunali e delle Citta' metropolitane, finalizzata
all'introduzione dell'elezione a suffragio universale e diretto degli
organi dei predetti enti di area vasta» (art. 1, comma 1, primo
alinea); legge regionale che, in effetti, risultava in fase di
gestazione all'epoca di presentazione del d.d.l. n. 502 del 26 maggio
2023, poi esitato nella legge reg. Siciliana n. 6 del 2023 (cosi' la
relazione al d.d.l.).
L'art. 1, comma 1, lettere a) e b) precisa, inoltre, che il
rinvio delle elezioni e' disposto «nelle more dell'approvazione della
legge nazionale di riforma degli enti di area vasta finalizzata
all'introduzione dell'elezione a suffragio universale diretto degli
organi dei predetti enti».
5.3.- Contrariamente a quanto dedotto dalla difesa regionale, la
circostanza che la legge regionale oggi scrutinata motivi il nuovo
rinvio delle elezioni con riferimento a processi politici di riforma
allo stato non ancora compiuti, non vale, ad avviso di questa Corte,
a escludere i vulnera costituzionali denunciati dal rimettente, con
riferimento agli artt. 5 e 114 Cost.
In effetti, l'intervento normativo oggi censurato, sommandosi ai
sedici che lo hanno preceduto, ha aggiunto un ennesimo anello a
quella «catena di rinvii», gia' stigmatizzati nella sentenza n. 136
del 2023, «che ha fatto si' che le elezioni dei presidenti dei liberi
Consorzi comunali - che la legge reg. Siciliana n. 15 del 2015 aveva
originariamente previsto dovessero svolgersi fra il 1° ottobre e il
30 novembre 2015 -, nonche' quelle dei Consigli metropolitani - che
avrebbero dovuto svolgersi tra il 30 giugno e il 15 settembre 2016 ai
sensi della legge reg. Siciliana n. 5 del 2016 -, ancora non abbiano
avuto luogo».
Valgono pertanto, anche rispetto all'art. 1 della legge reg.
Siciliana n. 6 del 2023, le considerazioni gia' svolte da questa
Corte, secondo cui, frapponendo un perdurante ostacolo alla
costituzione degli organi elettivi dei liberi consorzi comunali e
delle citta' metropolitane e prorogando contestualmente il
commissariamento delle funzioni dei Presidenti dei liberi consorzi,
il legislatore siciliano e' venuto meno al dovere, scaturente dagli
artt. 5 e 114 Cost., di istituire gli enti di area vasta nel rispetto
della loro autonomia, stanti la «natura costituzionalmente necessaria
degli enti previsti dall'art. 114 Cost., come "costitutivi della
Repubblica", ed il carattere autonomistico ad essi impresso dall'art.
5 Cost.» (sentenza n. 136 del 2023, punto 3.6.1. del Considerato in
diritto, e precedenti ivi citati).
5.4.- La declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art.
1 della legge reg. Siciliana n. 6 del 2023, d'altra parte, non
sortisce l'effetto - paventato dalla Regione Siciliana nel proprio
atto di costituzione - di impedire lo svolgimento nel breve termine
delle elezioni degli organi degli enti di area vasta siciliani.
Cio' in quanto, medio tempore, il legislatore regionale ha
nuovamente regolato la materia con la legge reg. Siciliana n. 24 del
2024. Tale legge regionale, non oggetto di censure nel presente
giudizio, ha ancora una volta modificato gli artt. 6, commi 1 e 2,
14-bis, comma 7, e 51, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 15 del
2015, disponendo che l'elezione dei Presidenti dei liberi consorzi
comunali (e, di conseguenza, dei Consigli dei liberi consorzi
comunali, ex art. 7-bis, comma 6, della legge reg. Siciliana n. 15
del 2015) si svolga in una domenica compresa tra l'1 e il 31 dicembre
2024, e che nella stessa data abbiano luogo le elezioni dei consigli
metropolitani. Elezioni che risultano essere state effettivamente
indette per il giorno 15 dicembre 2024 con il decreto del Presidente
della Regione Siciliana n. 551 del 2024, depositato innanzi a questa
Corte dalla Regione stessa.
6.- La restante disposizione della legge regionale impugnata,
riguardante la sua entrata in vigore (art. 2), resta priva di
autonoma portata normativa. Pertanto, la declaratoria di
illegittimita' costituzionale deve estendersi all'intero testo della
legge regionale (sentenze n. 168 del 2024, n. 31 del 2021, n. 228 del
2018 e n. 217 del 2015).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge della
Regione Siciliana 5 luglio 2023, n. 6 (Disposizioni transitorie sulle
elezioni degli organi degli enti di area vasta).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 ottobre 2024.
F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Francesco VIGANO', Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 31 ottobre 2024
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
Allegato:
ordinanza letta all'udienza del 15 ottobre 2024
ORDINANZA
Visti gli atti relativi al giudizio di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Siciliana 5
luglio 2023, n. 6 (Disposizioni transitorie sulle elezioni degli
organi degli enti di area vasta), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia, sezione prima, con ordinanza
del 14 febbraio 2024 (reg. ord. n. 51 del 2024).
Rilevato che, con atto depositato l'8 aprile 2024, nel giudizio
di legittimita' costituzionale e' intervenuto F.M. D.
Considerato che F.M. D. ha dedotto di essere intervenuto nel
giudizio a quo in data 22 marzo 2024, e dunque in data successiva al
promovimento dell'incidente di costituzionalita' e alla sospensione
del giudizio a quo stesso, sicche' non puo' ritenersi che egli abbia
acquisito la qualita' di parte in tale giudizio, qualita' che lo
legittimerebbe alla partecipazione al giudizio costituzionale
(sentenze n. 228 del 2022, punto 3.1. del Considerato in diritto, e
n. 171 del 2022, punto 2 del Considerato in diritto);
che non sono pertinenti gli argomenti svolti in udienza
dall'interveniente relativi alla posizione del soggetto rimasto
contumace nel giudizio a quo il quale e' certamente gia' parte in
quel giudizio;
che neppure e' conferente il riferimento al giudizio per
regolamento preventivo di giurisdizione, che non determina
necessariamente la sospensione del giudizio principale, rendendo
cosi' possibile l'eventuale acquisizione in esso della qualita' di
parte interveniente;
che, dunque, alla posizione di F.M. D. devono applicarsi i
principi che regolano l'intervento nel giudizio in via incidentale di
soggetti diversi dalle parti del giudizio a quo;
che, secondo tali principi, l'intervento di soggetti estranei al
giudizio principale e' ammissibile soltanto quando si tratti di terzi
titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e
immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio (art. 4, comma
3, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale) (ex plurimis, ordinanze allegate alle sentenze n. 39
e n. 22 del 2024 e n. 206 del 2019), dovendosi ovviamente intendere
per "giudizio" il giudizio a quo, e non il giudizio incidentale di
legittimita' costituzionale;
che nel giudizio a quo si controverte della legittimita' di
plurimi decreti del Presidente della Regione Siciliana, di nomina o
proroga del Commissario per il libero Consorzio comunale di Enna:
thema disputandum rispetto al quale non si configura un interesse
"immediato e diretto" in capo a F.M. D., il quale peraltro e'
iscritto nelle liste elettorali di Aci Castello, Comune appartenente
all'ambito territoriale della Citta' metropolitana di Catania e non
del libero Consorzio comunale di Enna;
che neppure e' sufficiente a legittimare l'intervento di F.M. D.
la qualita' di cittadino iscritto nelle liste elettorali siciliane,
come tale «interessato alla conformazione delle strutture
istituzionali in cui si esprime il circuito della rappresentanza e
della responsabilita' politica in tutti i livelli di governo, a
partire da quello locale», posto che tale status non e' differente
rispetto a quello di tutti gli altri cittadini elettori siciliani;
che non possono trarsi elementi di segno contrario dalla sentenza
n. 1 del 2014 di questa Corte, richiamata da F.M. D., atteso che, in
tale pronuncia, il carattere fondamentale del diritto di voto e
l'esigenza di riconoscere il sindacato di questa Corte anche sulle
leggi in materia elettorale, si' da evitare di creare «una zona
franca nel sistema di giustizia costituzionale», sono richiamati al
fine di valutare la rilevanza di questioni di legittimita'
costituzionale formulate dal giudice rimettente su leggi siffatte, e
non gia' l'ammissibilita' dell'intervento innanzi a questa Corte di
soggetti terzi, i quali non potrebbero comunque introdurre autonome
questioni di legittimita' costituzionale ne' ampliare il perimetro di
quelle sollevate dal giudice a quo;
che neppure fonda la legittimazione di F.M. D. l'avere
instaurato, con ricorso di accertamento del proprio diritto di
partecipare alla costituzione dell'organo di vertice della Citta'
metropolitana di Catania, il giudizio nell'ambito del quale sono
state sollevate le questioni di legittimita' costituzionale definite
da questa Corte con la sentenza n. 240 del 2021, e l'essere quindi
interessato «a far definire l'efficacia» di tale pronuncia, non
essendo detto interesse in alcun modo riconducibile alla citata
previsione dell'art. 4, comma 3, delle Norme integrative;
che inconferenti appaiono altresi' i richiami di F.M. D. alla
sentenza n. 294 del 2011, che non contiene alcuna statuizione in
contrasto con la costante giurisprudenza di questa Corte, oggi
recepita dal gia' citato art. 4, comma 3, delle Norme integrative,
sull'ammissibilita' dell'intervento di terzi nel giudizio di
legittimita' costituzionale;
che, parimenti inconferente risulta, infine, il riferimento alla
sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo 23 giugno 1993,
Ruiz-Mateos contro Spagna, che concerne unicamente i diritti
processuali, nel giudizio incidentale di legittimita' costituzionale,
di soggetti che siano al tempo stesso parti del giudizio principale;
che, in conclusione, l'intervento di F.M. D. deve essere
dichiarato inammissibile.
per questi motivi
la corte costituzionale
dichiara inammissibile l'intervento in giudizio di F.M. D.
F.to: Augusto Antonio Barbera, Presidente