N. 231 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 novembre 2024
Ordinanza del 13 novembre 2024 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Carmine Volpe contro Presidenza del Consiglio dei ministri e altri. Impiego pubblico - Magistrati - Limite al trattamento economico del personale pubblico - Previsioni che nell'imporre un tetto massimo alla retribuzione dei dipendenti statali includono, in detta misura soglia, anche gli emolumenti corrispondenti alle indennita' di mandato elettorale spettanti ai componenti togati eletti negli organi di autogoverno della magistratura ordinaria e in quelli delle magistrature speciali. - Decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89, art. 13, comma 1; decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 23-ter, comma 1.(GU n.52 del 27-12-2024 )
IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 258 del 2021, proposto da Carmine Volpe,
rappresentato e difeso dall'avvocato Daniele Granara, con domicilio
di eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II
154/3;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero
dell'economia e delle finanze, Segretariato generale della giustizia
amministrativa, Consiglio di Stato, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei
Portoghesi 12;
Nei confronti per la riforma della sentenza del Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (sezione
seconda) n. 6669/2020;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri, del Ministero dell'economia e delle finanze,
del Segretariato generale della giustizia Amministrativa e del
Consiglio di Stato;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato
del giorno 2 ottobre 2024 il cons. Sergio Zeuli e uditi per le parti,
in collegamento da remoto, l'avv. Granara e l'avv. dello Stato De
Bellis;
1. La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso con cui la parte
appellante - mediante l'impugnazione delle note del segretario
generale della giustizia amministrativa nn. 140 del 27 ottobre 2014,
170 del 22 dicembre 2014 e 90 del 5 agosto 2015, nonche' del
provvedimento del direttore dell'Ufficio di segreteria della
Commissione Tributaria Regionale del Lazio del 10 agosto 2015 -
chiedeva accertarsi il proprio diritto a percepire il trattamento
economico spettantegli senza le decurtazioni effettuate ai sensi
degli articoli 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, e
23-ter, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
in relazione alle funzioni svolte di componente effettivo del
Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa e di giudice
tributario presso la Commissione Tributaria Regionale di Roma, con
conseguente condanna delle amministrazioni intimate a erogargli i
relativi compensi.
A supporto del gravame la parte appellante, presidente di sezione
del Consiglio di Stato, espone le seguenti circostanze:
la pretesa esercitata consegue ai recuperi ed ai tagli
operati dal Segretariato della giustizia amministrativa sul
trattamento economico in godimento, in applicazione del cd. «tetto
retributivo» di euro 240.000,00 annui, di cui all'art. 13, comma 1,
del decreto-legge n. 66/2014, convertito con modificazioni, dalla
legge n. 89/2014;
detto importo era stato superato, negli anni 2014 e 2015, per
effetto dei compensi spettantigli come componente elettivo effettivo
del Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa
(C.P.G.A.), funzione svolta dal 18 ottobre del 2013 al 24 novembre
del 2015, e come giudice componente della Commissione tributaria
regionale del Lazio-Roma, incarico tuttora ricoperto;
per l'incarico al C.P.G.A. era prevista la corresponsione di
un'indennita' in funzione onnicomprensiva di euro 45.000,00 lordi
annui, mentre per le funzioni di giudice tributario era stabilito un
compenso fisso lordo di euro 311,00 (netto euro 177,27) al mese,
oltre alla quota variabile sulla produttivita';
con nota n. 140 del 27 ottobre del 2014 gli era stato
comunicato che il maggiore importo rispetto al tetto, per il 2014
pari ad euro 3.367,66, sarebbe stato recuperato a decorrere dal
successivo mese di novembre attraverso una decurtazione indicata in
un prospetto allegato alla comunicazione;
con la successiva nota n. 170 del 22 dicembre del 2014 gli
veniva poi preannunciato che per l'anno 2015 le competenze sarebbero
state ricondotte al tetto previsto per quest'ultimo anno attraverso
una decurtazione pari ad euro 29.955,27;
alle note facevano seguito le trattenute in esse
preannunciate;
le suddette note erano tempestivamente impugnate con ricorso
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio;
successivamente, il 5 agosto del 2015, pervenivano la nota n.
90 del segretario generale della giustizia amministrativa, che
comunicava l'ulteriore recupero della somma di euro 7.161,00 a lordo
delle ritenute fiscali, percepita nell'anno 2014, per l'incarico di
giudice tributario, e la nota del 10 agosto del 2015 che comunicava
che si sarebbe richiesta la sospensione dell'erogazione dei compensi
spettanti quale giudice tributario, maturati e maturandi, per la
parte eccedente il limite di euro 240.000,00;
le predette note venivano impugnate con un primo ricorso per
motivi aggiunti, cui seguiva, nei termini, un secondo ricorso per
motivi aggiunti nel quale venivano dedotte ulteriori censure avverso
questi ultimi atti.
La sentenza impugnata ha rigettato sia il ricorso introduttivo
che i motivi aggiunti, respingendo altresi' le sollevate questioni di
costituzionalita', sulla base delle precedenti sentenze della Corte
costituzionale del 26 maggio del 2017, n. 124, e del 10 novembre del
2017, n. 236, e disattendendo gli ulteriori motivi di illegittimita'
contestati.
Avverso la decisione cosi' sintetizzata, il ricorrente ha
proposto appello, recante le censure e le questioni di
costituzionalita' gia' proposte in primo grado.
2. Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei
ministeri e il Segretariato generale della giustizia amministrativa
contestando l'avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.
3. Tutto cio' premesso, in diritto si osserva che con il quinto
motivo di impugnazione la parte appellante segnala che, per effetto
dei contestati recuperi, il trattamento economico spettantegli quale
componente effettivo per gli anni 2014 e parte del 2015 del Consiglio
di Presidenza della giustizia amministrativa (C.P.G.A.) - organo di
autogoverno della magistratura amministrativa - gli e' stato
sostanzialmente e illegittimamente azzerato.
Aggiunge la doglianza in esame che la sostanziale eliminazione
del compenso spettante, dovuto in ragione di quanto previsto dagli
articoli da 7 a 13 della legge n. 186 del 1982, avrebbe creato una
situazione sperequata rispetto ad altri magistrati componenti
dell'organo di autogoverno che, in ragione della minore anzianita' di
servizio, pur cumulando il trattamento stipendiale loro spettante,
con l'indennita' di funzione onnicomprensiva, determinata in euro
45.000 lordi annui, non avendo raggiunto il tetto massimo, hanno
potuto fruire di detto emolumento per tutto il corso del loro
mandato.
4. La questione cosi' riproposta, derivante dall'applicazione
della sopra richiamata normativa in tema di tetto stipendiale
massimo, impone che quest'ultima sia rimessa alla Corte
costituzionale, sotto il profilo del suo contrasto coi principi di
autonomia ed indipendenza della magistratura, con particolare
riferimento alla possibile incidenza che essa puo' avere sulla
composizione dell'organo di autogoverno, che costituisce il presidio
e, al tempo stesso, lo strumento di tutela dei suddetti valori
costituzionali.
4.1. Per rischiarare i sollevati profili di dubbio in ordine alla
costituzionalita' della suddetta normativa, e dunque al fine di
lumeggiare la non manifesta infondatezza della questione, e'
necessario partire dalla ricognizione dei principi di autonomia e
indipendenza che la Costituzione proclama riferendoli al potere
giudiziario, declinandoli in particolare in relazione all'ordine
giudiziario. Principi, che, incarnati e perseguiti dal CSM, fanno
divenire quest'ultimo la pietra angolare (secondo la definizione
contenuta nella sentenza della Corte costituzionale) del sistema
giurisdizionale ordinario, sulla cui base e' possibile altresi'
riconoscere, nel rispetto di quanto previsto dall'art. 108 della
Costituzione, analoghe guarentigie alle giurisdizioni speciali.
4.2. Ai sensi dell'art. 104, comma 1, della Costituzione la
magistratura ordinaria costituisce un ordine autonomo ed indipendente
da ogni altro potere, laddove il primo dei due aggettivi e'
riferibile alla cd. «indipendenza esterna», mentre il secondo volge
invece il suo sguardo alla cd. «indipendenza interna».
Il rispetto di entrambe le declinazioni del principio e'
garantito dall'azione dell'organo di autogoverno, il Consiglio
Superiore della Magistratura, per la giurisdizione ordinaria, al
quale la Costituzione attribuisce la competenza relativa alla
carriera (intesa in senso onnicomprensivo) del singolo magistrato,
per impedire che quest'ultimo, e l'ordine giudiziario nel suo
complesso, subiscano interferenze dall'azione degli altri poteri
dello Stato e/o dall'interno dello stesso ordine giudiziario; per
l'appunto a seconda della prospettiva (esterna o interna) dalla quale
se ne voglia preservare l'indipendenza di giudizio e di azione.
Non per caso, lo stesso art. 104 della Costituzione, dopo avere
affermato la valenza inderogabile di quei principi, disciplina la
composizione del C.S.M., attribuendone la presidenza al Presidente
della Repubblica, prevedendo la presenza di due membri di diritto, e
infine stabilendo, quanto agli altri componenti, che due terzi di
essi devono essere eletti da tutti i magistrati ordinari, tra gli
appartenenti alle «varie categorie», mentre il restante terzo deve
essere nominato dal Parlamento in seduta comune tra professori
ordinari di universita' in materie giuridiche ed avvocati dopo
quindici anni di esercizio (art. 104, comma 4, della Costituzione).
4.3. Ai fini del presente giudizio assume rilevanza l'indicazione
riveniente da quest'ultima disposizione nella parte in cui disciplina
il diritto di elettorato passivo dei magistrati aspiranti consiglieri
del C.S.M., laddove il costituente ha precisato che i due terzi dei
componenti devono essere eletti tra «gli appartenenti alle varie
categorie di magistrati». Oltre a rimarcare l'assenza di relazione
gerarchica e la sostanziale paritarieta' dei giudici, che si
distinguono fra loro solo per le funzioni, come statuito dall'art.
107, comma 3, della Costituzione, la previsione evidenzia la
necessita' - evidentemente ritenuta dai costituenti strumento
irrinunciabile per un corretto funzionamento dell'autogoverno, e, per
il tramite di questo, individuata quale indispensabile disposizione
per garantire l'effettiva indipendenza, interna ed esterna, del
singolo giudice - che la composizione dell'organo rispecchi quella
del corpo elettorale (togato) che lo esprime.
Dall'ordito costituzionale cosi' riassunto, sembra potersi cioe'
profilare una caratteristica strutturale del C.S.M., organo di
rilievo costituzionale, quale collegio a necessaria composizione
rappresentativa, almeno nella sua parte togata.
In altre parole, il dispositivo ideato in Costituzione, nella
parte in cui esige espressamente che la componente togata sia
rappresentata tenendo conto delle categorie che ne costituiscono la
base elettorale, individua la fisionomia dell'autogoverno in un
organo che, per il tramite dei magistrati elettori chiamati a
scegliere i propri rappresentanti, deve necessariamente farsi
portatore, oltre che del pluralismo culturale presente nella
magistratura, anche delle diverse esigenze proprie delle singole
funzioni esercitabili nell'ambito di essa; ossia, per l'appunto, che
si tratti di collegio esaustivamente rappresentativo di ciascuna
delle categorie che la costituiscono.
Anche la componente laica dell'autogoverno, indirettamente,
presenta una composizione rappresentativa in senso democratico, ma
quest'ultima e' conseguenza del fondamentale principio della
sovranita' popolare e della sua declinazione presente nell'art. 101
della Costituzione secondo cui la giustizia «e' amministrata in nome
del popolo». I membri laici del CSM sono infatti un'espressione
qualificata del Parlamento che, in seduta comune, li nomina, tuttavia
essi non sono, ne' potrebbero obiettivamente essere, portatori di
quella ulteriore rappresentativita' per fasce di categorie funzionali
della magistratura, che caratterizza, invece, a livello
costituzionale, esclusivamente e propriamente la componente togata.
Se cosi' non fosse, ossia se la necessaria rappresentativita' per
categorie di magistrati dell'autogoverno non fosse un'esigenza
considerata dalla Costituzione indispensabile per il corretto
funzionamento di quest'ultimo, per ottenere un'efficiente tutela
dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura, non si
comprenderebbe la necessita' di contemplare un'apposita previsione di
livello costituzionale, che per l'appunto, entrando nel dettaglio
della disciplina dell'elettorato passivo, ha ritenuto di precisare
che l'elezione della componente togata debba rispettare una
rappresentanza per categorie di giudici. Nella descritta prospettiva
la stessa Corte costituzionale, sin dal 1973, con la sentenza n. 142
ha definito il Consiglio Superiore della Magistratura «organo a
composizione parzialmente rappresentativa».
E sempre nella medesima ottica, la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 29 del 1987, ha affermato che la legge n. 195 del 1958,
istitutiva del CSM, deve essere annoverata tra le leggi
costituzionalmente necessarie, non sottoponibili a referendum
abrogativo, data la sua indispensabilita' per il funzionamento
dell'autogoverno.
4.2. Venendo alle giurisdizioni speciali e, per quel che piu'
interessa in questa sede, alla magistratura amministrativa, dopo
avere previsto la riserva di legge in materia di norme
sull'ordinamento giudiziario, oltre che per la disciplina di ogni
magistratura, l'art. 108 della Costituzione stabilisce, al comma 2,
che la legge deve assicurare «l'indipendenza dei giudici delle
giurisdizioni speciali, del pubblico ministero presso di esse, e
degli estranei che partecipano all'amministrazione della giustizia».
E' pacifico che nella nozione di indipendenza la disposizione
costituzionale ora richiamata comprenda entrambe le declinazioni del
termine presenti nell'art. 104, comma 1, della Costituzione, ossia
sia quella interna che quella esterna, ed e' altrettanto pacifico che
il legislatore, in ragione della suddetta previsione, avrebbe dovuto
al piu' presto istituire un organo di autogoverno che, in modo
consimile al C.S.M., provvedesse ad assicurare pienamente, e con
effettivita', alle giurisdizioni speciali le medesime guarentigie
previste in favore dei giudici ordinari.
Sarebbe altrimenti disarmonico, oltre che ingiustificato rispetto
ai connotati ontologici della funzione giurisdizionale - le cui
guarentigie costituzionali afferiscono al postulati dello stato
democratico e della separazione dei poteri - declinare la nozione di
indipendenza in modo dissimile e disparitario a seconda del se sia
riferito alla giurisdizione ordinaria o a quelle speciali. A parte
l'illogica disarmonia costituzionale di siffatta interpretazione, si
dovrebbe invero sostenere, in assenza di elementi di carattere
testuale oltre che sistematico, che il concetto di indipendenza di
cui all'art. 108, comma 2, della Costituzione presenti un significato
diverso dall'omologa nozione utilizzata dall'art. 104, comma 1, della
stessa Carta Fondamentale.
4.3. Ne' a differenziare i due termini potrebbe valere la
considerazione che l'art. 108, comma 2, della Costituzione rimette al
legislatore la disciplina necessaria ad assicurare l'indipendenza
delle giurisdizioni speciali, mentre, per quanto riguarda la
giurisdizione ordinaria, la Carta fondamentale l'ha espressamente
contemplata. Infatti, innanzitutto la disposizione costituzionale
dedicata alle giurisdizioni speciali dimostra che alla legge in
questione, per l'importanza del principio che e' chiamata ad
assicurare, deve essere riconosciuto un valore rinforzato rispetto a
quello attribuibile ad una norma primaria per i principi gia'
espressi da Corte costituzionale n. 29/1987, sopra-richiamata. In
secondo luogo, la delega costituzionale al legislatore, piuttosto che
dequotare l'importanza del relativo principio, si spiega con
l'evidente intento del Costituente di richiamare l'attenzione del
conditor legis a seguire, nella disciplina delle garanzie a tutela
delle giurisdizioni speciali, il tracciato da lui stesso disegnato
nel sopra citato art. 104 della Costituzione. In forza del rinvio
alla garanzia di indipendenza enunciato dall'art. 108, comma 2, della
Costituzione, quest'ultima disposizione assume pertanto la funzione
di parametro di riferimento per ogni intervento di legge volto ad
assicurare analoghe forme di indipendenza alle altre magistrature, la
cui esistenza e' riconosciuta in Costituzione.
4.4. Infine, a non diverse conclusioni si potrebbe giungere,
rilevando che mentre l'art. 104, comma 1, della Costituzione
stabilisce che la magistratura costituisce un ordine non solo
indipendente, ma anche autonomo, l'art. 108, comma 2, con riguardo
alle giurisdizioni speciali, si riferisce alla sola indipendenza.
Infatti, secondo la miglior lettura del testo costituzionale,
autonomia ed indipendenza rappresentano un'endiadi, dal momento che
non si puo' configurare una giurisdizione indipendente che non sia
anche autonoma. Dunque il riferimento operato dall'art. 108, comma 2,
della Costituzione solo al primo dei due termini e' da intendersi
comprensivo di entrambe le aggettivazioni, proclamate dall'art. 104,
comma 1, della Costituzione, riferibili per l'appunto alle due forme
della indipendenza interna e dell'indipendenza esterna, che vengono
ad essere ellitticamente coincise in questa previsione costituzionale
riferibile alle giurisdizioni speciali.
4.5. Per quanto riguarda il complessivo ordine giudiziario
amministrativo - composto dai plessi dei Tribunali amministrativi
regionali e del Consiglio di Stato - l'organo di autogoverno, ossia
il Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, e' stato
istituito con la legge ordinamentale n. 186 del 1982, successivamente
modificata, in questa parte, dalla legge n. 205 del 2000. Con questa
previsione, si noti per incidens, il legislatore ha implicitamente
confermato la natura riassuntiva, atta a comprendere entrambi i
principi di autonomia e di indipendenza, del concetto di indipendenza
contenuto nell'art. 108, comma 2, della Costituzione.
Tanto premesso, l'art. 7 della legge 186 prevede che il C.P.G.A.
deve essere composto:
a) dal presidente del Consiglio di Stato, che lo presiede;
b) da quattro magistrati in servizio presso il Consiglio di
Stato;
c) da sei magistrati in servizio presso i tribunali
amministrativi regionali;
d) da quattro cittadini eletti, due dalla Camera dei deputati
e due dal Senato della Repubblica a maggioranza assoluta dei
rispettivi componenti, tra i professori ordinari di universita' in
materie giuridiche o gli avvocati con venti anni di esercizio
professionale;
e) da due magistrati in servizio presso il Consiglio di Stato
con funzioni di supplenti dei componenti di cui alla lettera b);
f) da due magistrati in servizio presso i tribunali
amministrativi regionali, con funzioni di supplenti dei componenti di
cui alla lettera c).
4.6. Dunque la legge n. 186 del 1982 - nella parte in cui
differenzia la composizione del Collegio, in ragione delle categorie
di appartenenza dei magistrati eletti (sei per i magistrati Tribunale
amministrativo regionale e quattro per i magistrati del Consiglio di
Stato) - adottandolo quale norma costituzionale parametro si e' posta
in evidente consonanza con quanto previsto, per il C.S.M., dall'art.
104, comma 4, della Costituzione, che, come ricordato, nella sua
componente togata deve rispettare una rappresentanza per categoria.
Il legislatore degli anni 1982/2000 - attuando le previsioni
contemplate dall'art. 108, comma 2 - ha rieditato, dunque, nella
composizione dell'organo di autogoverno della magistratura
amministrativa, evidentemente allo scopo di garantirne
l'indipendenza, ed emulando, anche in senso strutturale, l'art. 104,
comma 4, Costituzione, la composizione rappresentativa per categorie,
prospettata in Costituzione per il C.S.M.
Ed e' quasi superfluo ricordare che la detta composizione
rappresentativa e' da intendersi in stretta connessione funzionale al
principio di indipendenza, declinabile, in egual misura, per la
giurisdizione ordinaria come per quelle speciali riconosciute in
Costituzione. E' di conseguenza inevitabile che, in questa parte, la
previsione normativa deve intendersi - in quanto attuativa delle
previsioni costituzionali di cui agli articoli 104, comma 4, e 108,
comma 2, della Costituzione - quale normativa «rinforzata», non
derogabile da norma di legge ordinaria, pena la vulnerazione del
principio di indipendenza, intesa in senso ampio, dei giudici
speciali.
4.7. Di pari passo con l'esercizio di funzioni rappresentative
istituzionali procede il riconoscimento della spettanza di
un'indennita' economica, nel suo duplice valore di remunerazione e di
rimborso spese, in favore di chi le svolge, pena lo svilimento della
relativa funzione. Come in tutti i casi di svolgimento di mandati
elettorali, anche in tal caso l'indennita' rappresenta una
«prerogativa di funzione», che garantisce non solo il singolo eletto,
ma la stessa istituzione di cui egli fa parte. Entrambi oggetti di
tutela, soprattutto la seconda, che, nel caso degli organi
rappresentativi dei magistrati, sono a loro volta funzionali alla
preservazione ed alla protezione del valore costituzionale
dell'indipendenza della giurisdizione come del singolo giudice, come
finora esposto.
4.8. La Corte costituzionale ha piu' volte mostrato di non
ritenere illegittima la tendenza della legislazione moderna ad
estendere l'istituto dell'indennita' per le funzioni elettive,
nell'ottica di eliminare o attenuare la gratuita' delle funzioni
pubbliche elettive (v. sentenze n. 193 del 1981 e n. 454 del 1997).
4.9. Per quanto riguarda i componenti togati del C.P.G.A. il
relativo trattamento economico, consistente in un'indennita' di
funzione onnicomprensiva, e' previsto da normative interne emesse
dallo stesso Consiglio di Presidenza, in base al decreto del
Presidente del Consiglio di Stato del 6 febbraio del 2012 che, a sua
volta, si fonda sulle norme istitutive dell'organo di autogoverno
contenute negli articoli da 7 a 12 della legge n. 186 del 1982.
4.10. Tanto premesso, la normativa, succedutasi nel tempo,
finalizzata a stabilire un tetto onnicomprensivo alle retribuzioni
del pubblico dipendente (e cioe' i ricordati articoli 13, comma 1,
del decreto-legge n. 66 del 2014, convertito con modificazioni dalla
legge n. 89 del 2014, e 23-ter, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201, convertito con modificazioni dalla legge n. 214 del
2011) produce l'effetto di azzerare la suddetta indennita' per tutti
coloro che, pur essendo espressione di una specifica categoria togata
componente l'ordine giudiziario (nel caso di specie quella dei
magistrati del Consiglio di Stato), e avendo raggiunto un trattamento
retributivo onnicomprensivo prossimo alla soglia massima, non possono
percepire ulteriori emolumenti, i quali avrebbero quale inevitabile
conseguenza di oltrepassare il tetto imposto dal legislatore, anche
allorquando svolgano la funzione di componenti effettivi del C.P.G.A.
in adempimento del mandato elettorale.
Il dubbio di incostituzionalita' risiede esattamente in
quest'ultimo aspetto e ruota attorno alla questione se l'azzeramento
dell'indennita' di funzione, diretta conseguenza del limite
stipendiale annuo, sia o meno in grado di influenzare indirettamente
la composizione dell'organo di autogoverno della magistratura
amministrativa, e di incidere piu' nello specifico sulla sua
rappresentativita' della categoria e per ulteriore conseguenza sul
valore costituzionale di indipendenza della giurisdizione. E' infatti
dato di fatto indiscutibile che detta misura - oltre a comportare
un'obiettiva discriminazione tra i membri elettivi, alterando la
paritarieta' di trattamento fra i singoli componenti dell'autogoverno
e cosi' incidendo sul diritto di elettorato passivo di una
determinata qualifica - ha l'altrettanto obiettivo effetto di
scoraggiare, se non, in ipotesi estrema, di impedire, la
partecipazione alla competizione elettorale per l'autogoverno di
quella specifica categoria dei magistrati che, come la parte
appellante, avendo raggiunto, nella progressione del rapporto di
lavoro, il vertice stipendiale, fruiscono gia' di un trattamento
economico prossimo al tetto e dunque non possono percepire
l'indennita' di mandato.
La descritta deminutio economica rappresenta peraltro
obiettivamente un quid pluris sul piano qualitativo di una semplice
incisione delle condizioni del lavoro. Infatti la partecipazione di
questi ultimi al CPGA, e con essa la composizione necessariamente
rappresentativa dell'organo e' inevitabilmente vulnerata dalla
impossibilita' di percepire le indennita' previste. L'effetto
derivante e' quello di una sotto-rappresentazione di una parte della
categoria dei magistrati della giurisdizione amministrativa, e
un'indiretta lesione dell'indipendenza di quest'ultima, che invece la
Costituzione (e, in attuazione di questa, il legislatore statale) ha
inteso riaffermare, attraverso la articolazione per categoria nelle
quali si suddivide l'elettorato passivo, secondo i principi
rivenienti dal combinato disposto degli articoli 104, comma 4, e 108,
comma 2.
In definitiva, ritiene il Collegio che, in parte qua, la predetta
normativa potrebbe risultare in contrasto con questi ultimi articoli
della Carta Fondamentale, e piu' in generale, con i valori di
autonomia e di indipendenza della giurisdizione amministrativa
enunciati per tutti gli ordini giurisdizionali dalle disposizioni
costituzionali da ultimo richiamate.
4.11. Vale anche precisare che non risulta che la relativa
questione sia stata precedentemente trattata dalla Corte
costituzionale che, nelle sentenze indicate dal primo giudice, pur
avendo rigettato la prospettata illegittimita' della normativa
impositiva del tetto, ha affrontato problematiche diverse da quella
in questione. Infatti, con la sentenza n. 124 del 2017, e' stato
escluso che l'art. 23-ter del decreto-legge n. 201/2011 e l'art. 13
del decreto-legge n. 66 del 2014 (convertito con modificazioni dalla
legge n. 89 del 2014), e l'art. 1 commi 471, 472 e 473 della legge n.
147 del 2013, siano in contrasto con gli articoli 4, 36 e 38 della
Costituzione, ritenendoli espressione di scelte non irragionevoli,
finalizzate al contenimento ed alla complessiva razionalizzazione
della spesa. E' vero in particolare che, in quella sentenza, la Corte
ha escluso anche il contrasto con l'art. 104 della Costituzione; ma
e' del pari incontroverso che le questioni erano perimetrate con
esclusivo riferimento al limite imposto alla retribuzione del
magistrato, inteso come singolo giudice. Non e' stata per contro
affrontata la questione relativa alla retribuzione delle funzioni
svolte da quest'ultimo, in ragione di un mandato elettorale,
nell'ambito di un organo a composizione necessariamente
rappresentativa, per come contemplato in Costituzione.
4.12. La questione ora posta non e' stata esaminata neppure dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 236 del 2017 chiamata a
pronunciarsi sulla legittimita' costituzionale dell'art. 9 del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, che ha assoggettato al regime
del limite retributivo di cui all'art. 23-ter del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, anche i compensi professionali corrisposti
dalle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, agli avvocati dipendenti
delle amministrazioni stesse, ivi incluso il personale
dell'Avvocatura dello Stato. Anche in questo caso, infatti, il
giudice delle leggi ha ritenuto detta misura non irragionevole, in
quanto giustificata dalle esigenze di bilancio e di contenimento
della spesa pubblica, escludendo altresi' che, nel caso di specie, il
legislatore avesse abusato della decretazione d'urgenza data la
particolare congiuntura economica e finanziaria. Lo scrutinio di
costituzionalita' non e' stato quindi svolto con riguardo alla
rappresentanza di categoria nell'organo di autogoverno.
4.13. Quanto precede vale dunque a sostenere la non manifesta
infondatezza della questione.
5. Venendo invece alla rilevanza della questione, considerato
l'oggetto dell'impugnazione, e' evidente la pregiudizialita' della
problematica dedotta ai fini della decisione della presente
controversia.
Infatti, il diritto azionato dal ricorrente nel presente giudizio
e finalizzato ad ottenere la restituzione dell'indennita' di
componente del Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa
che gli e' stata prelevata per il periodo 2014/2015 e' ad oggi
impedito dalle disposizioni di legge censurate.
6. In definitiva, si ritiene di rimettere alla Corte
costituzionale la questione di illegittimita' costituzionale degli
articoli 13, comma 1 del decreto-legge n. 66 del 2014, convertito con
modificazioni dalla legge n. 89 del 2014, e 23-ter, comma 1, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni
dalla legge n. 214 del 2011 - nella parte in cui, nel prevedere un
tetto massimo alle retribuzioni dei dipendenti statali includono, in
detta misura soglia, anche gli emolumenti corrispondenti alle
indennita' di mandato elettorale spettante ai componenti togati
eletti negli organi di autogoverno della magistratura ordinaria e in
quelli delle magistrature speciali - per contrasto con gli articoli
104, comma 4, e e 108, comma 2, della Costituzione, oltre che con il
principio di indipendenza della giurisdizione.
Il presente processo va conseguentemente sospeso, in attesa della
decisione della Corte costituzionale cui vanno immediatamente
trasmessi gli atti.
Riserva all'esito, la pronuncia sulle spese.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta),
non definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe
proposto, visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della legge
11 marzo del 1953, n. 87:
ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 104, comma 4, e 108, comma 2, della
Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale degli
articoli 13, comma 1, del decreto-legge n. 66 del 2014, convertito
con modificazioni dalla legge n. 89 del 2014, e 23-ter, comma 1, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni
dalla legge n. 214 del 2011, nella parte in cui, nel prevedere un
tetto massimo alle retribuzioni dei dipendenti statali includono, in
detta misura soglia, anche gli emolumenti corrispondenti alle
indennita' di mandato elettorale spettante ai componenti togati
eletti negli organi di autogoverno della magistratura ordinaria e in
quelli delle magistrature speciali;
sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
riserva le spese al definitivo.
ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza
venga notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio
dei ministri, e comunicata ai presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso nella Camera di consiglio celebratasi da remoto del
giorno 2 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero, Presidente
Raffaello Sestini, consigliere
Sergio Zeuli, consigliere, estensore
Ugo De Carlo, consigliere
Roberto Michele Palmieri, consigliere
Il Presidente: Franconiero
L'Estensore: Zeuli