N. 206 SENTENZA 19 novembre - 29 dicembre 2025
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Referendum - Referendum abrogativo - Campagna informativa per i referendum indetti per i giorni 8 e 9 giugno 2025 - Quesito denominato «Cittadinanza italiana: Dimezzamento da 10 a 5 anni dei tempi di residenza legale in Italia dello straniero maggiorenne extracomunitario per la richiesta di concessione della cittadinanza italiana» - Delibera della Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dal Comitato promotore Cittadinanza nei confronti dell'indicata Commissione - Denunciata lesione delle proprie prerogative, in ragione della mancanza di spazi di comunicazione politica idonei - Insussistenza del requisito soggettivo del Comitato ricorrente - Inammissibilita' del conflitto. - Delibera della Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi 2 aprile 2025, artt. 3, 4, 5, 6 e 7. - Costituzione, artt. 2, 3, 48 e 75.(GU n.53 del 31-12-2025 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Giovanni AMOROSO;
Giudici :Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Marco
D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Massimo LUCIANI, Maria Alessandra
SANDULLI, Roberto Nicola CASSINELLI, Francesco Saverio MARINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della delibera della Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi 2
aprile 2025, Disposizioni in materia di comunicazione politica,
messaggi autogestiti e informazione della societa' concessionaria del
servizio pubblico radiofonico, televisivo e multimediale in relazione
alla campagna per i referendum popolari abrogativi indetti per i
giorni 8 e 9 giugno 2025, promosso dal Comitato promotore Referendum
cittadinanza, in persona del legale rappresentante onorevole Riccardo
Magi, con ricorso notificato il 18 luglio 2025, depositato in
cancelleria l'11 agosto 2025, iscritto al n. 7 del registro conflitti
tra poteri dello Stato 2025 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell'anno 2025, fase di
merito.
Visto l'atto di costituzione della Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi;
udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 2025 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
uditi gli avvocati Giuliano Fonderico e Gianlorenzo Ioannides per
il Comitato promotore Referendum cittadinanza, nonche' gli avvocati
dello Stato Gianna Galluzzo e Giancarlo Caselli per la Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi;
deliberato nella camera di consiglio del 19 novembre 2025.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 28 maggio 2025 e notificato l'11
agosto 2025 (reg. confl. pot. n. 7 del 2025), il Comitato promotore
Referendum Cittadinanza (in seguito: il Comitato), in persona
dell'onorevole Riccardo Magi, ha sollevato conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato nei confronti della Commissione parlamentare
per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi
(in seguito: la Commissione), ai fini dell'annullamento degli artt.
3, 4, 5, 6 e 7 della delibera del 2 aprile 2025, recante
«Disposizioni in materia di comunicazione politica, messaggi
autogestiti e informazione della societa' concessionaria del servizio
pubblico radiofonico, televisivo e multimediale in relazione alla
campagna per i referendum popolari abrogativi indetti per i giorni 8
e 9 giugno 2025» (in seguito: la delibera).
2.- Il ricorrente ha denunciato l'illegittimita' costituzionale
di tale delibera «nella parte in cui, agli artt. 3, 4, 5, 6 e 7, non
garantisce che il Comitato ricorrente disponga di spazi di
comunicazione politica idonei a illustrare le ragioni sottese alla
richiesta di referendum e comunque non contiene disposizioni idonee a
imporre al concessionario del servizio pubblico radiotelevisivo di
garantire un elevato livello di informazione sulle tematiche oggetto
del referendum».
Ad avviso del ricorrente, la delibera determinerebbe la
compressione delle attribuzioni costituzionalmente garantite al
Comitato dagli artt. 2, 3, 48 e 75 della Costituzione, come attuati
dagli artt. 1, 2 e 5 della legge 22 febbraio 2000, n. 28
(Disposizioni per la parita' di accesso ai mezzi di informazione
durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione
politica), e dagli artt. 4, 6, 59, 62 e 67 del decreto legislativo 8
novembre 2021, n. 208, recante «Attuazione della direttiva (UE)
2018/1808 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 novembre
2018, recante modifica della direttiva 2010/13/UE, relativa al
coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari
e amministrative degli Stati membri, concernente il testo unico per
la fornitura di servizi di media audiovisivi in considerazione
dell'evoluzione delle realta' del mercato».
2.1.- In punto di fatto, il Comitato ha dedotto di essere stato
costituito al fine di promuovere un referendum abrogativo ex art. 75
Cost. sul seguente quesito: «Volete voi abrogare l'articolo 9, comma
1, lettera b), limitatamente alle parole "adottato da cittadino
italiano" e "successivamente alla adozione"; nonche' la lettera f),
recante la seguente disposizione: "f) allo straniero che risiede
legalmente da almeno dieci anni nel territorio della Repubblica.",
della legge 5 febbraio 1992, n. 91, recante nuove norme sulla
cittadinanza?». Il ricorrente ha riferito che il 4 settembre 2024,
presso l'Ufficio centrale per il referendum della Corte di
cassazione, sono state depositate 637.487 sottoscrizioni di cittadini
elettori, richiedenti la convocazione dei comizi referendari sul
quesito sopra indicato.
A seguito della sentenza di questa Corte n. 11 del 2025, con cui
e' stata dichiarata ammissibile la richiesta sopra indicata, con il
d.P.R. 31 marzo 2025 (Indizione del referendum popolare abrogativo
avente la seguente denominazione: «Cittadinanza italiana:
Dimezzamento da 10 a 5 anni dei tempi di residenza legale in Italia
dello straniero maggiorenne extracomunitario per la richiesta di
concessione della cittadinanza italiana») e' stato indetto il
referendum e sono stati convocati i comizi referendari per le
giornate dell'8 e 9 giugno 2025.
Ad avviso del ricorrente, la delibera impugnata sarebbe
costituzionalmente illegittima nella parte in cui non avrebbe
«adeguatamente differenziato e valorizzato la posizione del Comitato
[...] non riconoscendo allo stesso alcun ruolo nell'illustrare il
contenuto della proposta referendaria da esso promossa». Inoltre, la
stessa delibera non avrebbe garantito che «i mezzi di informazione
radiotelevisivi offrano all'elettorato un'informazione completa sulle
questioni oggetto del referendum».
2.2.- Quanto all'ammissibilita' del conflitto, il Comitato ha
dedotto la sussistenza del requisito soggettivo, richiamando la
giurisprudenza di questa Corte secondo la quale i promotori di un
referendum sono «competenti a dichiarare definitivamente, nell'ambito
della procedura referendaria, la volonta' della frazione del corpo
elettorale titolare del potere di iniziativa previsto dall'art. 75
della Costituzione» (e' richiamata tra le molte la sentenza di questa
Corte n. 502 del 2000). I promotori sono titolari di una funzione
costituzionalmente rilevante e garantita, in quanto essi attivano la
sovranita' popolare nell'esercizio dei poteri referendari e
concorrono con altri organi e poteri al realizzarsi della
consultazione popolare (e' richiamata tra le altre l'ordinanza di
questa Corte n. 137 del 2000).
Per quel che riguarda il requisito oggettivo dell'ammissibilita'
del conflitto, il Comitato evidenzia che solo con una piena
consapevolezza sulle tematiche oggetto del referendum gli elettori
potrebbero esercitare il proprio dovere civico ed esprimere un voto
libero e consapevole, secondo quanto previsto dall'art. 48 Cost. In
mancanza di tale consapevolezza, l'art. 75 Cost. sarebbe privato del
suo reale oggetto, ossia della facolta' di una frazione del corpo
elettorale di esercitare uno strumento di democrazia diretta (sono
richiamate le sentenze di questa Corte n. 112 del 1993 e n. 502 del
2000).
La delibera impugnata costituirebbe cattivo esercizio del potere
della Commissione di regolare la comunicazione politica durante la
campagna referendaria. Essa, non garantendo al Comitato gli spazi
necessari a illustrare la normativa oggetto del referendum e le
ragioni per le quali se ne chiede l'abrogazione e non imponendo alla
RAI di garantire una misura minima di informazione, sarebbe lesiva
delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute al Comitato. Di
qui l'ammissibilita' del conflitto anche sotto il profilo oggettivo.
2.3.- Quanto al merito del conflitto, il ricorrente deduce
l'illegittimita' costituzionale della delibera impugnata,
sottolineandone la contrarieta' agli artt. 2, 3, 48 e 75 Cost.,
nonche' agli artt. 1, 2 e 5 della legge n. 28 del 2000 e agli artt.
4, 6, 59, 62 e 67 del d.lgs. n. 208 del 2021. Le menzionate norme di
rango ordinario garantirebbero la piena parita' dei soggetti politici
che intervengono nelle trasmissioni radiotelevisive dedicate al
referendum e attribuirebbero alla Commissione il compito di definire
criteri specifici ai quali debbono conformarsi le trasmissioni
radiotelevisive.
2.3.1.- In particolare, l'art. 3, comma 1, della delibera -
nell'individuare i soggetti che possono partecipare alle trasmissioni
radiotelevisive volte a illustrare il quesito referendario - non
avrebbe riconosciuto alcun ruolo specifico al Comitato ricorrente.
Pertanto, esso dovrebbe essere ricondotto alla categoria residuale
degli altri soggetti politici indicati dalla lettera d) dello stesso
art. 3, comma 1 (i comitati, le associazioni e gli altri organismi
collettivi, comunque denominati, rappresentativi di forze sociali e
politiche di rilevanza nazionale): questi ultimi possono partecipare
alle trasmissioni che trattano materie proprie del referendum, ma
sono onerati degli adempimenti previsti dal medesimo art. 3, commi 3
e 4, al fine di dimostrare la propria legittimazione a prendervi
parte.
La menomazione delle prerogative costituzionali del ricorrente
deriverebbe sia dalla mancata attribuzione di spazi di comunicazione
dedicati nelle trasmissioni radiotelevisive, sia dalla necessita' che
la sua partecipazione ai confronti televisivi e radiofonici sui temi
referendari avvenga «tenendo conto degli spazi disponibili in ciascun
confronto» (art. 5, comma 1, lettera b, della delibera).
Pertanto, il Comitato sarebbe stato relegato a un ruolo deteriore
rispetto agli altri soggetti politici, mentre gli andrebbe
riconosciuto un «ruolo differenziato», consentendogli di illustrare
efficacemente il quesito e le ragioni del referendum. La delibera
impugnata sarebbe dunque costituzionalmente illegittima per non avere
garantito che «i mezzi di informazione radiotelevisivi offrano
all'elettorato un'informazione completa sulle questioni oggetto del
referendum».
2.3.2.- Inoltre, la delibera della Commissione non conterrebbe
una disciplina degli aspetti quantitativi e qualitativi della
comunicazione politica e delle trasmissioni informative idonea a
garantire un livello minimo di informazione sui temi referendari. Da
cio' deriverebbe la violazione dell'art. 2, commi 1, 4 e 5, della
legge n. 28 del 2000 e degli artt. 2, 3, 48 e 75 Cost., in quanto
sarebbe ostacolata la possibilita' che gli elettori partecipino in
modo libero e consapevole alla formazione della politica nazionale.
A questo riguardo, il ricorrente ha osservato che l'art. 5, commi
6 e 7, della delibera impugnata stabilisce una rigida disciplina
delle modalita' attraverso le quali le tematiche referendarie possono
essere trattate nei programmi radiotelevisivi: mancherebbe, tuttavia,
una disciplina sul livello di informazione che deve essere garantito,
ad esempio attraverso la previsione di un numero minimo di
trasmissioni che trattino le tematiche relative ai referendum. In
definitiva, la delibera impugnata finirebbe per ostacolare la
realizzazione dell'istituto referendario, quale strumento di
democrazia diretta.
2.4.- In via subordinata, ove si ritenesse che la delibera
impugnata sia conforme a quanto prescritto dall'art. 4, comma 2,
della legge n. 28 del 2000, concernente il riparto degli spazi
radiotelevisivi tra i soggetti politici, il ricorrente ha richiesto
che, nell'esercizio del potere di autorimessione, questa Corte
sollevi dinanzi a se' questione di legittimita' costituzionale della
citata disposizione, nella parte in cui non prevede che - nell'ambito
della comunicazione politica radiotelevisiva durante la campagna
referendaria - il comitato promotore di un referendum sia titolare di
una «posizione differenziata», corrispondente al ruolo che lo stesso
riveste nel procedimento referendario, nonche' nella parte in cui non
prevede che debbano essergli riconosciuti spazi minimi di
comunicazione politica radiotelevisiva, sufficienti a garantire il
diritto dell'elettorato di ricevere un'informazione completa,
tempestiva ed esaustiva.
La lesione delle prerogative del Comitato, cui sarebbe impedita
l'efficace illustrazione del quesito referendario, si rifletterebbe
nella violazione dei principi costituzionali di cui agli artt. 2, 3,
48 e 75 Cost. e del diritto dei cittadini a esprimere un voto libero
e consapevole.
In via cautelare, il ricorrente ha chiesto la sospensione della
delibera e l'adozione di ogni idonea misura cautelare.
2.5.- Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza
pubblica, il Comitato ha insistito per l'accoglimento del ricorso.
2.5.1.- In primo luogo, il ricorrente ha allegato le rilevazioni
dei tempi dedicati dalle emittenti radiotelevisive della RAI alle
tematiche del referendum sulla cittadinanza. Da questi dati
risulterebbe che i tempi in questione sono stati minimi.
2.5.2.- Il Comitato ha ribadito la propria legittimazione al
conflitto, richiamando la giurisprudenza costituzionale che riconosce
ai comitati promotori una funzione costituzionalmente rilevante e
garantita, in rappresentanza dei soggetti legittimati ad avanzare la
richiesta di referendum (sono citate le sentenze n. 169 del 2011 e n.
69 del 1978 e l'ordinanza n. 2 del 1978 di questa Corte).
Il ricorrente ha inoltre sottolineato che la procura alle liti
per il promovimento del presente conflitto e' stata conferita
dall'onorevole Riccardo Magi che, oltre ad essere il legale
rappresentante del Comitato, e' il primo dei cittadini elettori che
hanno promosso e presentato la richiesta di referendum.
2.5.3.- Quanto al merito del conflitto, la difesa del ricorrente
ha ribadito che la delibera impugnata avrebbe compromesso le
attribuzioni costituzionalmente garantite ai promotori, richiamando
argomentazioni gia' illustrate nel ricorso.
Ad avviso del ricorrente, la delibera si concentrerebbe
esclusivamente sugli aspetti volti a garantire la parita' di
condizioni tra i vari soggetti ammessi alle trasmissioni, ma non
conterrebbe alcuna previsione che garantisca un livello quantitativo
e qualitativo minimo di informazione e comunicazione politica. Cio'
determinerebbe l'effetto opposto rispetto agli obiettivi perseguiti:
al fine di evitare il rischio di violare le complesse previsioni
recate dalla delibera, la RAI sarebbe stata indotta a limitare le
trasmissioni che vi sono soggette, come sarebbe dimostrato dai dati
che evidenziano che i tempi dedicati all'informazione e alla
comunicazione in materia referendaria sono stati irrisori.
2.5.4.- Il Comitato ha infine ribadito la richiesta, avanzata in
via subordinata, di autorimessione della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 2, della legge n. 28 del 2000.
3.- Con decreto presidenziale del 29 maggio 2025 e' stata fissata
la discussione in camera di consiglio sull'istanza di sospensione e
concessione di misure cautelari ed e' stata autorizzata l'audizione
delle parti. Con ordinanza n. 79 del 2025 e' stata respinta, per
difetto dei presupposti, l'istanza cautelare presentata dalla parte
ricorrente.
Il conflitto e' stato dichiarato ammissibile, ai sensi dell'art.
37, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), con
successiva ordinanza n. 98 del 2025.
4.- La Commissione si e' costituita nel presente giudizio con
atto depositato il 4 settembre 2025, in cui ha chiesto che il
conflitto sia rigettato.
4.1.- Quanto alla lamentata equiparazione del Comitato agli altri
soggetti di cui all'art. 3, comma 1, lettera d), della delibera, la
Commissione ha riferito di avere costantemente adottato delibere di
tenore analogo a quella in esame, nelle quali non sono stati
riservati ai comitati promotori specifici spazi radiotelevisivi
rispetto agli altri soggetti ammessi ad intervenire.
D'altra parte, la delibera della Commissione potrebbe
legittimamente disporre - come avvenuto anche in precedenti campagne
referendarie - che nelle trasmissioni radiotelevisive di
comunicazione politica si realizzino confronti diretti, con la
partecipazione sia dei rappresentanti delle forze politiche, sia dei
comitati promotori ed ostativi. La discrezionalita' della Commissione
incontrerebbe il solo limite della idoneita' e congruita' delle
proprie scelte rispetto al fine da conseguire, rappresentato da una
corretta e completa informazione radiotelevisiva, strumentale
all'espressione di un voto consapevole da parte degli elettori (e'
richiamata la sentenza di questa Corte n. 49 del 1998).
4.2.- La Commissione ha inoltre sottolineato che - tenuto conto
del calendario delle trasmissioni andate in onda nel periodo della
campagna referendaria - non si sarebbe verificata alcuna
irragionevole compressione delle attribuzioni dei promotori del
referendum in materia di cittadinanza. Infatti, nei confronti
radiotelevisivi cui ha preso parte, il Comitato ricorrente avrebbe
avuto la possibilita' di illustrare compiutamente le ragioni a
sostegno della propria posizione.
I contenuti della delibera non avrebbero violato i principi
costituzionali richiamati dal ricorrente, non potendosi desumere da
essi la necessita' di un trattamento radiotelevisivo ed informativo
specificamente dedicato ai comitati promotori.
4.3.- La Commissione ha inoltre contestato l'assunto secondo cui
la delibera, all'art. 5, comma 1, lettera b), avrebbe limitato gli
spazi di comunicazione riconosciuti al Comitato, in contrasto con
l'art. 52 della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum
previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del
popolo), che imporrebbe l'equiparazione dei comitati promotori ai
partiti o ai gruppi politici.
Infatti, il ricorrente non avrebbe considerato che anche la
partecipazione delle forze politiche parlamentari ai confronti
televisivi e radiofonici e' sottoposta ad altrettante, se non piu'
stringenti, condizioni. Esse sono stabilite dall'art. 5, comma 1,
lettera a), della delibera, ove si prevede che la partecipazione
delle forze politiche di cui all'art. 3, comma 1, lettere a), b) e
c), avvenga «in modo da garantire la parita' di condizioni e in
rapporto all'esigenza di ripartire gli spazi in due parti uguali fra
le opposte indicazioni di voto», precisando altresi' che «la loro
partecipazione non puo' aver luogo se non dopo che esse abbiano
dichiarato la loro posizione rispetto a ciascun quesito
referendario».
4.4.- Quanto alla doglianza relativa alla mancanza di una
dettagliata disciplina degli aspetti quantitativi dei programmi di
informazione e di approfondimento giornalistico sui temi referendari,
la Commissione ha sottolineato la differenza tra la comunicazione
politica ed i programmi di informazione, alla luce delle disposizioni
contenute negli artt. 2 e 4 della legge n. 28 del 2000.
La disciplina della comunicazione politica e' stabilita dalla
Commissione e dall'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni
(AGCOM), secondo i criteri stabiliti dalla stessa legge n. 28 del
2000, connotati dal principio della parita' di condizioni. D'altra
parte, quanto ai programmi di informazione e di approfondimento
giornalistico, in nessuna precedente delibera della stessa
Commissione sarebbe rinvenibile un'indicazione puntuale in ordine al
numero minimo di trasmissioni da mandare in onda, in cui si trattino
le tematiche relative ai referendum, ne' al numero minimo di minuti
da dedicare alle stesse.
La parte resistente ha inoltre sottolineato che, in base all'art.
7, comma 2, della delibera impugnata, i programmi di contenuto
informativo devono conformarsi «con particolare rigore, per quanto
riguarda le materie oggetto dei quesiti referendari, ai criteri di
tutela del pluralismo, dell'imparzialita', dell'indipendenza, della
completezza, dell'obiettivita', dell'equilibrata rappresentanza di
genere e della parita' di trattamento fra i diversi soggetti
politici».
La Commissione ha inoltre richiamato l'art. 7, comma 3, della
delibera impugnata che stabilisce alcuni specifici obblighi dei
direttori responsabili dei programmi informativi, nonche' dei loro
conduttori e registi, al fine di assicurare la massima informazione
possibile sui temi referendari.
La Commissione ha riferito che, a partire dalla delibera che ha
regolato nel 2024 la campagna per le elezioni del Parlamento europeo,
accanto alle prescrizioni sopra riportate sono stati introdotti anche
criteri di tipo qualitativo, volti a stabilire: a) che il principio
della parita' di trattamento nei programmi di informazione sia
realizzato in modo tale che ciascuno dei soggetti politici abbia
analoghe opportunita' di ascolto; b) che la parita' di trattamento
all'interno di tali programmi sia garantita anche tenendo conto della
collocazione oraria delle trasmissioni e degli ascolti; c) che la
visibilita' di tali programmi sia calcolata considerando un
indicatore ricavato dal rapporto tra gli ascolti medi registrati per
ciascuna fascia oraria da ognuna delle reti RAI nel mese di marzo
2025 e gli ascolti medi registrati dal totale della platea televisiva
nell'intera giornata.
4.5.- In definitiva, ad avviso della Commissione, la delibera
avrebbe previsto una disciplina volta a garantire la completezza
dell'informazione per quanto attiene alle tematiche referendarie, nel
rispetto dei principi posti dalla legge n. 28 del 2000.
In particolare, per quanto concerne la comunicazione politica,
sarebbe stata prevista una programmazione su tutte e tre le reti
generaliste, in collocazioni orarie di maggiore ascolto, prima o dopo
i notiziari, secondo una programmazione equiparabile a quella della
precedente campagna referendaria del 2022.
Quanto ai programmi di informazione, la delibera avrebbe imposto
il rispetto del principio della parita' di trattamento, tenendo conto
non solo di indici quantitativi, ma anche di criteri qualitativi, in
funzione della visibilita' a seconda delle fasce orarie e sulla base
degli ascolti registrati.
Considerato in diritto
1.- Il Comitato promotore Referendum cittadinanza ha promosso
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della
Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei
servizi radiotelevisivi, ai fini dell'annullamento degli artt. 3, 4,
5, 6 e 7 della delibera del 2 aprile 2025, con cui la stessa
Commissione ha disciplinato forme e modi della programmazione
radiotelevisiva della RAI dedicata alla campagna per i referendum
popolari abrogativi indetti per i giorni 8 e 9 giugno 2025.
Tali disposizioni sono ritenute lesive delle attribuzioni
costituzionali garantite ai promotori del referendum abrogativo dagli
artt. 2, 3, 48 e 75 Cost., come attuati dagli artt. 1, 2 e 5 della
legge n. 28 del 2000 e dagli artt. 4, 6, 59, 62 e 67 del d.lgs. n.
208 del 2021.
La delibera sarebbe costituzionalmente illegittima «nella parte
in cui, agli artt. 3, 4, 5, 6 e 7, non garantisce che il Comitato
ricorrente disponga di spazi di comunicazione politica idonei a
illustrare le ragioni sottese alla richiesta di referendum e comunque
non contiene disposizioni idonee a imporre al concessionario del
servizio pubblico radiotelevisivo di garantire un elevato livello di
informazione sulle tematiche oggetto del referendum».
2.- Stante il carattere delibativo dell'ordinanza che ha ammesso
il conflitto, occorre in questa sede accertare anzitutto - in termini
definitivi - la presenza dei requisiti soggettivi e oggettivi idonei
a legittimare la proposizione del conflitto, ai sensi degli artt. 134
Cost. e 37, primo comma, della legge n. 87 del 1953.
3.- Sotto il profilo della legittimazione attiva, va rilevato
che, a partire dal 1978, la giurisprudenza di questa Corte e'
costante nel riconoscere agli elettori, in numero non inferiore a
500.000, sottoscrittori della richiesta di referendum, la titolarita'
di una funzione costituzionalmente rilevante e garantita, in quanto
essi attivano la sovranita' popolare nell'esercizio dei poteri
referendari e concorrono con altri organi e poteri al realizzarsi
della consultazione popolare (tra le molte, ordinanze n. 169 del
2011, n. 172 del 2009, n. 38 del 2008, n. 195 del 2003 e n. 17 del
1978). La frazione del corpo elettorale che ha sottoscritto la
richiesta di referendum e' dunque un potere dello Stato, titolare
della «potesta' di proporre tale richiesta, con l'effetto di rendere
costituzionalmente dovuta la convocazione del corpo elettorale»
(sentenza n. 69 del 1978).
Competenti, in particolare, a dichiarare definitivamente la
volonta' della frazione del corpo elettorale titolare del potere di
iniziativa previsto dall'art. 75 Cost. sono i promotori della
richiesta di referendum, ai quali spetta dunque la legittimazione a
proporre ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
(tra le molte, sentenze n. 174 del 2009, n. 502 del 2000, n. 49 del
1998, n. 102 del 1997, n. 161 del 1995, n. 69 del 1978; ordinanze n.
95 del 2020, n. 169 del 2011, n. 172 del 2009, n. 198 del 2005, n.
195 del 2003, n. 137 del 2000, n. 172, n. 171, n. 131, n. 13 e n. 9
del 1997; n. 226 e n. 118 del 1995; n. 17 del 1978).
I promotori esercitano poteri che sono loro propri, ma
nell'interesse di altri soggetti: essi agiscono in qualita' di
rappresentanti degli elettori che hanno sottoscritto la richiesta
referendaria (tra le molte, sentenze n. 102 del 1997 e n. 69 del
1978; ordinanze n. 172, n. 13 e n. 9 del 1997). Anche in tempi
recenti e' stata riconosciuta la legittimazione dei promotori «in
rappresentanza dei soggetti legittimati ad avanzare la richiesta di
referendum» (sentenza n. 195 del 2020). Si tratta di una peculiare
forma di rappresentanza istituzionale, di carattere pubblicistico,
che trova fondamento non in un mandato elettivo, ma in una comunione
d'intenti tra chi ha promosso la richiesta di referendum e chi ha
condiviso tale iniziativa, sottoscrivendo la richiesta stessa.
In virtu' di tale rapporto di rappresentanza istituzionale, i
promotori sono i soggetti esponenziali del potere dello Stato
costituito dai sottoscrittori che esercitano una funzione
costituzionalmente rilevante, in quanto volta ad «attivare la
sovranita' popolare nell'esercizio di una potesta' normativa diretta,
anche se limitata all'abrogazione» (sentenza n. 69 del 1978; nello
stesso senso, ordinanze n. 169 del 2011, n. 38 del 2008, n. 198 del
2005, n. 195 del 2003, n. 137 del 2000 e n. 9 del 1997).
I promotori possono anche adottare la forma del comitato, ossia
una struttura organizzativa volta a consentire l'esercizio collettivo
dei poteri che l'ordinamento riconosce loro. Quale che sia la forma
prescelta, la rilevanza costituzionale della funzione svolta dai
firmatari al fine di giungere all'adozione di un atto-fonte impone
comunque la sintonia tra rappresentati e rappresentanti ed esige che
la struttura organizzativa la quale agisce per il potere dello Stato
investito di tale rilevantissima funzione non sia incerta ne'
mutevole, ma abbia una identita' precisa e non possa essere alterata
dalla presenza di soggetti estranei.
Solo i promotori, eventualmente costituiti in comitato, sono
dunque il soggetto giuridicamente capace di rappresentare dinnanzi a
questa Corte gli interessi del potere dello Stato costituito dai
500.000 cittadini elettori che hanno sottoscritto la richiesta di
referendum.
4.- Cio' premesso, occorre verificare se, nel caso in esame, il
Comitato ricorrente possa ritenersi legittimato a promuovere il
conflitto.
Invero, gia' nell'ordinanza n. 98 del 2025, con cui e' stato
dichiarato preliminarmente ammissibile il presente conflitto, questa
Corte ha sottolineato che «resta impregiudicata ogni ulteriore
decisione, anche in punto di ammissibilita', e potra' essere
approfondito in contraddittorio tra le parti il profilo della
legittimazione soggettiva del Comitato ricorrente, con particolare
riguardo ai tempi di costituzione del Comitato stesso e alla sua
composizione».
All'esito dell'approfondito scrutinio consentito in questa fase
la conclusione deve essere negativa.
Deve pertanto essere dichiarata l'inammissibilita' del conflitto
in esame per difetto di legittimazione attiva del Comitato
ricorrente.
5.- In punto di fatto, va rilevato che il giudizio in esame e'
stato introdotto con ricorso sottoscritto dall'onorevole Riccardo
Magi, nella dichiarata qualita' di legale rappresentante del Comitato
Referendum cittadinanza. Dal ricorso introduttivo del conflitto e dai
documenti allegati risultano provate alcune circostanze che portano a
negare al soggetto ricorrente la qualita' di Comitato promotore.
In particolare, alla costituzione del Comitato hanno partecipato
- oltre a tredici degli originari diciannove promotori - anche
soggetti che non hanno in alcun modo preso parte alle attivita' di
impulso dell'iter referendario. Il Comitato, peraltro, e' stato
costituito successivamente all'avvio dell'iter referendario e al
deposito delle sottoscrizioni presso l'Ufficio centrale per il
referendum della Corte di cassazione.
6.- E' pacifica la legittimazione dei promotori che si siano
costituiti in comitato (tra le molte, sentenza n. 102 del 1997;
ordinanze n. 195 del 2020, n. 169 del 2011, n. 13 del 1997). Infatti,
l'assunzione della forma di comitato rappresenta una insindacabile
scelta organizzativa che non incide sulla qualita' di promotori dei
soggetti che lo compongono.
Tuttavia, dall'atto costitutivo del Comitato risulta che di esso
fanno parte, come detto, alcuni soggetti che non hanno in alcun modo
partecipato alle attivita' svolte dai promotori per l'avvio dell'iter
referendario. Tali soggetti non si identificano dunque con gli
originari promotori, ossia con coloro che - avendo assunto
l'iniziativa per la presentazione della richiesta referendaria -
agiscono in rappresentanza del potere dello Stato titolare delle
attribuzioni defendibili in conflitto e sono legittimati a
promuoverlo.
L'identita' dei promotori, attestata dai verbali delle attivita'
che essi hanno compiuto dinnanzi all'Ufficio centrale per il
referendum presso la Corte di cassazione, e' decisiva ai fini della
maturazione della decisione di sottoscrivere la richiesta di
referendum, poiche' e' in funzione di tale identita' che
l'ordinamento riconosce loro il potere di rappresentare i
sottoscrittori. La composizione del Comitato ricorrente e'
incompatibile con questa originaria identita'. Non gia' per la
presenza in esso di un numero di soggetti inferiore a quello degli
originari promotori (sedici su diciannove), ma perche' del Comitato
fanno parte anche altri soggetti ad essi estranei, i quali non hanno
espresso il loro intento abrogativo fin dal momento della promozione
del referendum. Pertanto, essi non possono ritenersi rappresentanti
del potere dello Stato costituito dalla frazione di corpo elettorale
che ha sottoscritto la richiesta di referendum.
In definitiva, la presenza all'interno del Comitato ricorrente di
soggetti estranei agli originari promotori e' tale da escludere la
comunione di intenti e la sintonia che devono sussistere, come detto,
tra coloro che hanno avviato la procedura referendaria e l'organismo
collettivo costituitosi dopo tale avvio.
Tale conclusione e' confermata anche dallo statuto del Comitato,
prodotto in giudizio dal ricorrente, ove, all'art. 7, si contempla la
possibilita' che dell'assemblea del Comitato stesso possano entrare a
far parte anche ulteriori soggetti: «un rappresentante per ogni
organizzazione di right holders; [...] un rappresentante per ogni
organizzazione che aderisca al Comitato versando un contributo di
5000 (cinquemila) euro». Tanto, a comprova del fatto che lo stesso
Comitato ricorrente si autointerpreta come soggetto diverso dagli
originari promotori.
La legittimazione a promuovere il conflitto va infatti
riconosciuta solo a coloro che in concreto abbiano rivestito la
qualita' di promotori fin dalla fase iniziale della presentazione
della richiesta referendaria e della raccolta delle sottoscrizioni.
Ai fini della proposizione del conflitto, i promotori possono
costituirsi in comitato anche successivamente a tale fase iniziale,
purche' l'organismo collettivo sia composto esclusivamente da
soggetti che rientrino tra gli originari promotori.
L'esatta delimitazione dell'ambito dei soggetti legittimati alla
proposizione del conflitto discende dalla indefettibile necessita' di
non snaturare il giudizio ex art. 134 Cost. e di evitare derive verso
la legittimazione di mutevoli aggregazioni di persone o di singoli
cittadini.
7.- Il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso
dal Comitato promotore Referendum Cittadinanza deve essere pertanto
dichiarato inammissibile.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato promosso nei confronti della Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, dal
Comitato promotore Referendum Cittadinanza con il ricorso indicato in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 novembre 2025.
F.to:
Giovanni AMOROSO, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 29 dicembre 2025
Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI