N. 39 SENTENZA 13 gennaio - 27 marzo 2026
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza pubblica - Individuazione da parte dell'ISTAT degli enti inclusi tra le amministrazioni pubbliche secondo le definizioni contenute nella normativa europea relativa al SEC - Giurisdizione delle sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei conti - Limitazione, a seguito di decretazione d'urgenza, ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica - Conseguente esclusione della giurisdizione contabile sulla indicata ricognizione operata dall'ISTAT, con riassegnazione, secondo il diritto vivente, alla competenza del giudice amministrativo - Irragionevolezza intrinseca, violazione delle garanzie costituzionali poste a presidio dell'indipendenza della magistratura speciale, con effetti sulla certezza del diritto garantita dal sistema delle tutele giurisdizionali - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza pubblica - Individuazione da parte dell'ISTAT degli enti inclusi tra le amministrazioni pubbliche secondo le definizioni contenute nella normativa europea relativa al SEC - Applicazione a tali enti, in ogni caso, delle disposizioni in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilita' del debito delle amministrazioni pubbliche, nonche' quelle in materia di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di finanza pubblica - Denunciata irragionevolezza e violazione, con legge provvedimento, della giurisdizione delle sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei conti, nonche' dei principi di imparzialita' e di buon andamento, e del diritto, di fonte europea e convenzionale, alla verifica giurisdizionale all'accertamento dello status di amministrazione pubblica - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176, art. 23-quater. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 76, 77, 101, 102, 103, 104, 108, 111 e 113; legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, art. 5, comma 1, lettera a).(GU n.13 del 1-4-2026 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Giovanni AMOROSO;
Giudici :Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella
SCIARRONE ALIBRANDI, Massimo LUCIANI, Maria Alessandra SANDULLI,
Roberto Nicola CASSINELLI, Francesco Saverio MARINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 23-quater
del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti
in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle
imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica
da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre
2020, n. 176, promossi dalla Corte dei conti, sezioni riunite in sede
giurisdizionale in speciale composizione, con due ordinanze del 21
marzo 2025, due ordinanze del 13 novembre 2025 e due ordinanze del 17
e del 19 novembre 2025, rispettivamente iscritte ai numeri 70 e 71 e
da 240 a 243 del registro ordinanze 2025 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica numeri 17 e 48, prima serie speciale,
dell'anno 2025.
Visti gli atti di costituzione di Autostrada del Brennero spa,
Ferrovienord spa e del Procuratore generale della Corte dei conti;
visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri e l'atto di intervento di Ferrovienord spa;
udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 2026 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi gli avvocati Damiano Florenzano per Autostrada del Brennero
spa, Jacopo Polinari per Ferrovienord spa, i vice procuratori
Antongiulio Martina e Arturo Iadecola per il Procuratore generale
della Corte dei conti, nonche' l'avvocato dello Stato Pietro Garofoli
per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 13 gennaio 2026.
Ritenuto in fatto
1.- Con sei ordinanze iscritte ai numeri 70, 71, 240, 241, 242 e
243 del registro ordinanze 2025, la Corte dei conti, sezioni riunite
in sede giurisdizionale in speciale composizione, solleva
complessivamente questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
23-quater, commi 1 e 2, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137
(Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno
ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176.
Il censurato comma 2 ha modificato l'art. 11, comma 6, lettera
b), dell'Allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174
(Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20
della legge 7 agosto 2015, n. 124), aggiungendo, dopo le parole
«operata dall'ISTAT», le seguenti: «, ai soli fini dell'applicazione
della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica»,
conducendo all'attuale formulazione dell'indicato art. 11, che
recita: «[l]e sezioni riunite in speciale composizione,
nell'esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di
contabilita' pubblica, decidono in unico grado sui giudizi: [...] b)
in materia di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata
dall'ISTAT, ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale
sul contenimento della spesa pubblica».
1.1.- Nei giudizi principali la Corte dei conti e' chiamata a
decidere i ricorsi introdotti da soggetti che figurano nell'elenco
delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato individuate ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31
dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza pubblica), del
quale i ricorrenti hanno chiesto l'annullamento nella parte in cui li
qualifica come amministrazioni pubbliche.
La Corte rimettente rileva che il richiamato art. 23-quater
avrebbe limitato la giurisdizione sui provvedimenti adottati
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), gia' «espressamente
attribuita alla Corte dei conti dal legislatore» con l'art. 1, comma
169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge
di stabilita' 2013)», ai sensi del quale «[a]vverso gli atti di
ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente
dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196, e' ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei
conti, in speciale composizione, ai sensi dell'articolo 103, secondo
comma, della Costituzione»; disposizione, questa, poi confluita
nell'art. 11, comma 6, lettera b), cod. giust. contabile.
Per effetto della disposizione censurata sarebbe ora precluso al
giudice contabile conoscere delle controversie attinenti
all'inserimento di un soggetto nell'elenco delle amministrazioni
pubbliche, redatto dall'ISTAT, ai sensi dell'art. 1, commi 2 e 3,
della legge n. 196 del 2009.
Per tutti i giudici rimettenti dalla risoluzione del dubbio di
legittimita' costituzionale della novellata formulazione dell'art.
11, comma 6, lettera b), cod. giust. contabile dipenderebbe la
possibilita' di decidere le domande di annullamento avanzate,
dovendo, nel caso di non fondatezza delle questioni sollevate, essere
dichiarato il difetto di giurisdizione. Di qui, la rilevanza delle
stesse.
2.- I giudici rimettenti ravvisano un primo profilo di contrasto
dell'art. 23-quater, comma 2, del d.l. n. 137 del 2020, come
convertito, con l'art. 103, secondo comma, della Costituzione, che
sarebbe violato, per alcuni (ordinanze iscritte ai numeri 70 e 71
reg. ord. del 2025), in riferimento all'art. 5, comma 1, lettera a),
della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale); per
altri, «in relazione» agli artt. 81, sesto comma, e 97, primo comma,
Cost. (ordinanze iscritte ai numeri da 240 a 243 reg. ord. del 2025).
Nel complesso, i rimettenti sottolineano che con la disposizione
di cui all'art. 1, comma 169, della legge n. 228 del 2012 il
legislatore avrebbe inteso assegnare alla Corte dei conti una
cognizione piena in riferimento a una materia rilevante non solo per
il contenimento della finanza pubblica, ma, prima ancora, per la
definizione del perimetro di riferimento del conto economico
consolidato dello Stato, in base al quale sono determinati i saldi di
finanza pubblica, in applicazione del regolamento (UE) 549/2013 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, relativo al
Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea,
essendo necessaria, a tal fine, una valutazione giuscontabile.
D'altro canto, a seguito della riforma di cui alla legge cost. n.
1 del 2012 e alla legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), la nozione di
«contabilita' pubblica» rilevante ai sensi dell'art. 103, secondo
comma, Cost., includerebbe le regole indispensabili alla formazione
di un sistema contabile, comparabile a livello europeo, comprensivo
delle amministrazioni pubbliche coinvolte (individuate in base a
particolari caratteri economico-finanziari), della disciplina dei
bilanci, dei principi di base in materia di consolidamento dei conti
e dei procedimenti in materia di entrate e di spese.
Con la norma censurata sarebbe stata dunque sottratta alla
giurisdizione contabile la possibilita' di conoscere delle
controversie riguardanti l'ambito soggettivo e i principali effetti
dell'inserimento nel citato elenco, recidendo i profili di rilevanza
interna da quelli di rilevanza europea, dai quali i primi sono pero'
condizionati.
2.1.- Ad avviso di due delle sei ordinanze (iscritte ai numeri
241 e 242 reg. ord. del 2025), la violazione dell'art. 103, secondo
comma, Cost. sussisterebbe anche ove si sostenesse la interpositio
legislatoris ai fini dell'attribuzione della giurisdizione contabile
nelle materie di contabilita' pubblica; cio' in forza dello stretto
collegamento tra le funzioni di controllo della Corte dei conti,
riferibili all'art. 100 Cost., con quelle giurisdizionali alla stessa
Corte attribuite dall'art. 103, secondo comma, Cost.
Pertanto, il censurato art. 23-quater, comma 2, avrebbe
illegittimamente inciso sull'osmosi fra le due funzioni della Corte
dei conti, riconosciuta e valorizzata dal legislatore nell'originaria
formulazione del richiamato art. 11, comma 6.
3.- Tutte le ordinanze lamentano altresi' la violazione dell'art.
3 Cost. da parte dell'art. 23-quater, comma 2, del d.l. n. 137 del
2020, come convertito, nell'interpretazione fornita dalle sezioni
unite civili della Corte di cassazione con la sentenza 25 novembre
2024, n. 30220, adottata ai sensi dell'art. 363, terzo comma, del
codice di procedura civile, e intervenuta in occasione di un ricorso
avverso la sentenza 19 ottobre 2023, n. 17, delle sezioni riunite
della Corte dei conti, che hanno affermato la giurisdizione contabile
disapplicando l'art. 23-quater del d.l. n. 137 del 2020, come
convertito, in quanto contrastante con il diritto europeo, come
interpretato dalla Corte di giustizia dell'Unione europea nella
sentenza 13 luglio 2023, cause riunite C-363/21 e C-364/21,
Ferrovienord spa e Federazione italiana triathlon.
Secondo la suddetta sentenza delle Sezioni unite, a fronte della
contrazione dell'ambito della giurisdizione contabile prodotta dalla
suddetta previsione, si e' contestualmente «riespansa la
giurisdizione del giudice amministrativo», sul presupposto che
«l'inclusione nell'elenco ISTAT ha natura provvedimentale, cui si
contrappone, in capo agli enti coinvolti, una situazione giuridica di
interesse legittimo», ambito riferibile alla giurisdizione
amministrativa ai sensi dell'art. 7 dell'Allegato 1 (Codice del
processo amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo).
Secondo i rimettenti, l'interpretazione della Corte di cassazione
non sarebbe sostenibile, risultando impossibile procedere a una
scissione di valutazioni che assegnasse al giudice amministrativo il
sindacato sull'attribuzione dello status di organismo appartenente
all'elenco delle amministrazioni pubbliche e a quello contabile la
cognizione degli effetti relativi all'applicazione delle norme sul
contenimento della finanza pubblica; cio' in quanto dalla stessa
inclusione nell'elenco pubblicato nella Gazzetta Ufficiale discende
automaticamente l'assoggettamento alla disciplina vincolistica recata
dalla normativa finanziaria.
L'impostazione fatta propria dalla Corte di cassazione
richiederebbe invece di ammettere la coesistenza di una giurisdizione
in capo alla Corte dei conti, che l'art. 11, comma 6, cod. giust.
contabile qualifica esclusiva, e di una giurisdizione generale e
concorrente del giudice amministrativo, che diventerebbe principale e
temporalmente antecedente rispetto a quella assegnata alla Corte dei
conti, nonche' eventualmente assorbente della stessa, con l'ulteriore
effetto di un significativo svuotamento della giurisdizione
contabile.
Sul piano processuale, l'inscindibile compenetrazione tra le
questioni normative porterebbe poi a configurare il giudizio
amministrativo «come vera e propria causa pregiudiziale ex art. 295
c.p.c. e art. 106 c.g.c.».
Del tutto irragionevoli sarebbero dunque le conseguenze della
separazione dei giudizi.
L'eventuale annullamento dell'inserimento dell'ente nell'elenco
ISTAT pronunciato dal giudice amministrativo determinerebbe, infatti,
la sopravvenuta cessazione della materia del contendere del giudizio
davanti al giudice contabile, una volta esclusa la qualificazione
dell'ente come amministrazione pubblica, presupposto per
l'applicazione della normativa interna di spending review.
D'altro canto, per quest'ultima ragione, l'annullamento ottenuto
innanzi al giudice amministrativo comporterebbe il superamento della
stessa necessita' di esperire anche un ricorso innanzi alla Corte dei
conti.
Nel caso, invece, di un eventuale giudicato amministrativo di
rigetto del ricorso avverso l'iscrizione nell'elenco ISTAT,
risulterebbe eccentrica una successiva decisione del giudice
contabile che escludesse l'applicabilita' all'ente della normativa
nazionale sul contenimento della spesa pubblica, contrastando tale
pronuncia con l'accertamento da parte del giudice amministrativo
della correttezza della qualificazione dell'ente come amministrazione
pubblica, ai sensi della normativa europea.
4.- Violati sarebbero anche gli artt. 24, 111 e 113, terzo comma,
Cost., dal momento che il censurato art. 23-quater, comma 2,
escluderebbe la possibilita' di ottenere l'annullamento dell'atto,
garantito dal citato art. 113 Cost. (ordinanze iscritte ai numeri 70
e 71 reg. ord. del 2025) e, comunque, renderebbe difficoltoso
l'accesso alla giurisdizione e il diritto di agire in giudizio,
richiedendo di rivolgersi a due giudici diversi per ottenere
l'accertamento della insussistenza delle condizioni per l'inserimento
nell'elenco ISTAT e per contestare le relative limitazioni
amministrative; con cio', ledendo anche il principio di ragionevole
durata del processo (ordinanze iscritte ai numeri da 240 a 243 reg.
ord. del 2025).
4.1.- Le ordinanze iscritte ai numeri 70 e 71 reg. ord. 2025
ravvisano inoltre la violazione degli artt. 25, 102, 108 e 111 Cost.,
sul presupposto che i soggetti inclusi nell'elenco ISTAT non
potrebbero «attivare una valida tutela giurisdizionale», in quanto
«la novella del 2020 non appare in alcun modo aver voluto attribuire
espressamente la tutela costitutiva ad altro organo giurisdizionale».
Per un verso, nella specie non opererebbe la reviviscenza delle
norme attributive della giurisdizione del giudice amministrativo,
abrogate per effetto dell'art. 1, comma 169, della legge n. 228 del
2012, poiche' la stessa reviviscenza non avrebbe carattere generale e
automatico, potendosi riconoscere solo qualora sia una nuova legge a
prevederla (sono citate le sentenze di questa Corte n. 185 del 2024 e
n. 7 del 2020); per altro verso, rileverebbe il «principio della
riserva di legge sull'ordinamento giudiziario» di cui all'art. 108
Cost., posto a tutela anche dei giudici speciali.
4.2.- Le ordinanze iscritte ai numeri da 240 a 243 reg. ord. del
2025 prospettano altresi' la violazione dell'art. 117 Cost.,
ritenendo che il sistema giurisdizionale nazionale, per effetto della
limitazione della cognizione del giudice contabile ai soli profili
interni, non assicurerebbe alcun rimedio contro l'inosservanza del
diritto dell'Unione da parte dell'atto di ricognizione dell'ISTAT
dinanzi a qualsiasi altro giudice.
In ogni caso, l'art. 117 Cost. risulterebbe violato - secondo le
ordinanze iscritte ai numeri 241 e 242 reg. ord. del 2025, anche in
relazione all'art. 19 del Trattato sull'Unione europea, all'art. 47,
paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, nonche' agli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo - perche' la novella del 2020 avrebbe imposto agli
enti iscritti nell'elenco ISTAT che abbiano gia' proposto ricorso al
giudice contabile di presentarne necessariamente anche un altro
dinanzi al giudice amministrativo per ottenere l'annullamento con
effetti erga omnes della decisione che li ha iscritti nell'elenco;
cio' in quanto l'eventuale disapplicazione dell'inserimento dell'ente
nell'elenco, operata in via incidentale da parte della Corte dei
conti, rileverebbe ai soli fini della disciplina nazionale sul
contenimento della spesa pubblica.
Sarebbe quindi impedito il dispiegarsi dell'effetto utile della
normativa dell'Unione, che dovrebbe invece consentire al soggetto
qualificato di proporre, con un unico ricorso, la domanda tendente a
impedire l'applicazione nei suoi confronti degli effetti comunitari
dell'iscrizione.
4.3.- Da ultimo, secondo le ordinanze iscritte ai numeri 70 e 71
reg. ord. del 2025, il censurato art. 23-quater, comma 2, violerebbe
altresi' gli artt. 76 e 77 Cost., poiche', privo di «qualsivoglia
nesso con l'emergenza determinata dalla pandemia» scaturita dalla
diffusione del virus COVID-19, sarebbe stato inserito in sede di
conversione del d.l. n. 137 del 2020 come «norm[a] eterogene[a]
all'oggetto o alla finalita' del decreto Covid», il quale nulla
spartirebbe con l'entrata a regime di una norma limitativa della
competenza della Corte dei conti a conoscere dell'esatta
delimitazione soggettiva del conto economico consolidato.
5.- Le ordinanze iscritte ai numeri 70, 71 e 242 reg. ord. del
2025 sollevano altresi' questioni di legittimita' costituzionale del
comma 1 dello stesso art. 23-quater del d.l. n. 137 del 2020, come
convertito, in base al quale: «[a]gli enti indicati nell'elenco 1
annesso al presente decreto, in quanto unita' che, secondo criteri
stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali
nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) n.
549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013,
concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del
conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, si
applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei
bilanci e sostenibilita' del debito delle amministrazioni pubbliche,
ai sensi e per gli effetti degli articoli 3 e 4 della legge 24
dicembre 2012, n. 243, nonche' quelle in materia di obblighi di
comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di
finanza pubblica».
5.1.- Secondo le prime due delle suddette ordinanze, tale
previsione, in contrasto con gli artt. 24, 101, 104, 111 Cost.,
determinerebbe un'interferenza del legislatore nell'autonomia della
giurisdizione della Corte dei conti, sottoponendo gli enti indicati,
sebbene destinatari di «sentenze passate in giudicato» del giudice
contabile, all'applicazione di previsioni in materia di equilibrio
dei bilanci e sostenibilita' del debito delle pubbliche
amministrazioni.
5.2.- L'ordinanza iscritta al n. 242 reg. ord. del 2025, adottata
in un giudizio introdotto da Trentino sviluppo spa, ente indicato
nell'elenco annesso al d.l. n. 137 del 2020, come convertito, motiva
la rilevanza delle questioni sollevate osservando che ove restasse in
vigore la previsione del comma 1, la cui portata letterale parrebbe
«aver "legificato" anche per il futuro la sua qualita' di
"amministrazione pubblica"», la qualificazione giuridica della citata
societa' «si presenterebbe ancora del tutto incerta». La ricorrente
avrebbe quindi «un interesse attuale e concreto a una pronuncia nel
merito [...] meritevole di tutela in sede giurisdizionale», in ordine
alle incertezze sulla propria posizione giuridica.
Il censurato comma 1 violerebbe anzitutto l'art. 3 Cost.,
trattandosi di una legge-provvedimento che, in assenza di ragioni
giustificative, attribuirebbe «soltanto a otto persone giuridiche la
qualificazione soggettiva, di fonte legale, di unita' rientrante nel
conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche ai sensi
del SEC 2010».
Nella specie, rileverebbe anche che Trentino sviluppo spa aveva
ottenuto l'accoglimento del ricorso avverso il proprio inserimento
nell'elenco predisposto dall'ISTAT nel 2019, annullato dalle Sezioni
riunite con un dispositivo letto all'udienza del 16 settembre 2020, e
che la stessa societa' «era stata comunque inclusa» nell'elenco
pubblicato il 30 settembre 2020, «nonostante i contenuti» di tale
dispositivo.
Alterando gli effetti della pronuncia, la disposizione censurata
violerebbe altresi' gli artt. 24, 103 e 111 Cost., incidendo sul
diritto di difesa della ricorrente e sulla funzione giurisdizionale
contabile.
Parimenti violati sarebbero i canoni della ragionevolezza e i
principi di imparzialita' e di buon andamento, tutelati dagli artt. 3
e 97 Cost., dal momento che l'attribuzione ex lege a otto enti della
qualita' di amministrazione pubblica inciderebbe sulle modalita'
dell'azione amministrativa diretta all'accertamento di tale
«particolare status, suscettibile di variazioni nel corso del tempo
e, comunque, ancorato a specifici criteri di natura
statistico-economica di derivazione eurounitaria».
Infine, la disposizione censurata si porrebbe in contrasto con
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 19 TUE,
all'art. 47 CDFUE e agli artt. 6 e 13 CEDU, non offrendo «una stabile
tutela del diritto della ricorrente alla corretta rivalutazione della
sua qualita' di "amministrazione pubblica" alla stregua delle regole
dettate dal Regolamento SEC 2010».
6.- In tutti i giudizi e' intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo di dichiarare non fondate le questioni sollevate.
La difesa statale richiama la sentenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea 13 luglio 2023, cause riunite C-363/21 e
C-364/21, Ferrovienord spa e a., in base alla quale le disposizioni
unionali oggetto della domanda di rinvio pregiudiziale delle sezioni
riunite della Corte dei conti «devono essere interpretat[e] nel senso
che: ess[e] non ostano ad una normativa nazionale che limiti la
competenza del giudice contabile a statuire sulla fondatezza
dell'iscrizione di un ente nell'elenco delle amministrazioni
pubbliche, purche' siano garantiti l'effetto utile dei regolamenti e
della direttiva summenzionati nonche' la tutela giurisdizionale
effettiva imposta dal diritto dell'Unione».
La stessa pronuncia avrebbe anche affermato che, dal punto di
vista del diritto dell'Unione, sarebbe privo di rilevanza «il fatto
che il giudice competente», ossia il giudice amministrativo, «non sia
[...] quello designato dalla Costituzione della Repubblica italiana
quale giudice competente in materia di bilancio» (punto 99).
L'Avvocatura rileva che l'attivita' svolta istituzionalmente
dall'ISTAT, i cui effetti erano in origine «meramente classificatori»
rispetto al Sistema europeo dei conti, avrebbe acquistato «un altro
effetto» in forza della legge n. 196 del 2009, secondo cui l'elenco
delle amministrazioni pubbliche elaborato dall'ISTAT costituisce il
parametro di riferimento soggettivo per le disposizioni di finanza
pubblica.
Pertanto, preso atto «di tale duplicita' di effetti (meramente
statistico in relazione al SEC e alle norme di contabilita' europee e
finanziario in relazione all'ordinamento interno)», la disposizione
censurata limiterebbe gli effetti della decisione della Corte dei
conti «ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale sul
contenimento della spesa pubblica».
6.1.- Cio' premesso, le censure sollevate dalle Sezioni riunite
rimettenti sarebbero non fondate.
6.1.1.- Il paventato vulnus alla tutela giurisdizionale andrebbe
escluso, perche' alla limitazione della giurisdizione contabile
sarebbe seguita una riespansione della giurisdizione generale del
giudice amministrativo. D'altro canto, il legislatore, nell'esercizio
della propria discrezionalita', avrebbe «individuato un piu' limitato
ambito» della giurisdizione contabile, espungendo dalla stessa
«l'applicazione della normativa eurounitaria».
Nemmeno potrebbe ritenersi esistente il rischio «di una carenza
di effettivita' di tutela» per la asserita necessita' che l'ente
inserito nell'elenco ISTAT formuli due distinti ricorsi, in
violazione «del principio di "autosufficienza del ricorso"».
Richiamando la motivazione con cui le Sezioni unite civili della
Corte di cassazione, nella sentenza n. 30220 del 2024, hanno escluso
un siffatto rischio, l'Avvocatura osserva che «la tutela
giurisdizionale di annullamento e' attribuita al solo giudice
amministrativo, con la conseguente autosufficienza, sotto questo
profilo, del ricorso al medesimo proposto» e che la cognizione sulla
legittimita' dell'iscrizione nell'elenco ISTAT, che rimane al giudice
contabile, in via incidentale, avrebbe, in realta', «un oggetto non
necessariamente ed esattamente sovrapponibile, in quanto delimitato
ai soli effetti della disciplina interna sulla spending review».
Ne deriverebbe che il giudice amministrativo, come gia'
anteriormente alla legge n. 228 del 2012, garantirebbe oggi la
pienezza di tutela al ricorrente.
6.1.2.- Non fondate sarebbero anche le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate in riferimento agli artt. 24, 101, 104, 111
e 113 Cost., dal momento che le controversie relative all'inclusione
a fini meramente statistici di un soggetto nell'elenco ISTAT non
avrebbero «profili prettamente contabili, ma effetti generali e
sistematici», come emergerebbe dal fatto che, in mancanza di una
definizione generale di pubblica amministrazione, il legislatore
avrebbe fatto riferimento a tale elenco per individuare l'ambito di
applicazione soggettivo di leggi amministrative, non strettamente
contabili.
La rilevanza ordinamentale assunta dall'elenco ISTAT porterebbe
quindi a escludere che l'inclusione di un soggetto al suo interno
costituisca una «materia strettamente contabile», tale che
l'attribuzione di una cognizione al giudice amministrativo leda la
giurisdizione della Corte dei conti. D'altro canto, la giurisprudenza
costituzionale avrebbe precisato che la giurisdizione di tale giudice
nelle materie di contabilita' pubblica sarebbe solo tendenzialmente
generale, essendo suscettibile di espansione in via interpretativa,
«in carenza di regolamentazione specifica da parte del legislatore
che potrebbe anche prevedere la giurisdizione ed attribuirla ad un
giudice diverso» (e' citata la sentenza n. 641 del 1987).
6.1.3.- Quanto al profilo di illegittimita' costituzionale
dedotto dalle ordinanze iscritte ai numeri 70 e 71 reg. ord. del
2025, la difesa statale, esclusa la pertinenza dell'art. 76 Cost.,
non venendo nella specie in rilievo il conferimento di una delega
legislativa al potere esecutivo, ritiene insussistente la violazione
dell'art. 77 Cost. poiche' il censurato art. 23-quater interverrebbe
in uno degli ambiti oggetto fin dall'origine del d.l. n. 137 del
2020.
Tra le materie in cui questo ha dettato disposizioni urgenti vi
sarebbe anche la «giustizia», richiamata nello stesso titolo del
decreto, alla quale atterrebbe la disciplina concernente le questioni
di giurisdizione della Corte dei conti. Inoltre, il contenuto della
disposizione censurata, avendo ricadute anche sul bilancio dello
Stato, risulterebbe coerente con un intervento normativo realizzato
in un contesto di emergenza epidemiologica e di conseguente grande
attenzione ai conti statali.
Il censurato art. 23-quater sarebbe quindi omogeneo sia rispetto
al d.l. n. 137 del 2020, sia rispetto alla legge di conversione.
7.- In tutti i giudizi il Procuratore generale della Corte dei
conti ha depositato un «atto di costituzione in giudizio/intervento»
segnalando, anzitutto, di essere parte dei giudizi a quibus in forza
dell'art. 127 cod. giust. contabile, che, disciplinando la
«[c]ostituzione delle parti» nei giudizi in unico grado innanzi alle
sezioni riunite, in speciale composizione, al comma 2 menziona il
Procuratore generale «quale parte necessaria interveniente nel
giudizio».
In tale qualita', il pubblico ministero avrebbe la legittimazione
a partecipare al giudizio di legittimita' costituzionale, ai sensi
dell'art. 25, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) e
degli artt. 3 e 4 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.
Al riguardo, auspicando una rimeditazione, da parte di questa
Corte, dell'orientamento contrario all'ammissibilita' di tale
partecipazione, il Procuratore generale argomenta che sia la legge n.
87 del 1953, sia le Norme integrative, costituirebbero «svolgimento
ed integrazione» dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1 (Norme sui giudizi di legittimita' costituzionale e sulle
garanzie d'indipendenza della Corte costituzionale), il quale,
prevedendo la possibilita' che la questione di legittimita'
costituzionale sia «sollevata da una delle parti nel corso di un
giudizio», non farebbe dubitare che, per quanto oggetto di distinta
menzione, «il pubblico ministero, parte del giudizio a quo,
costituisca, a tutti gli effetti, "una delle parti"».
Si tratterebbe, peraltro, di una interpretazione conforme sia al
principio di parita' delle armi di cui all'art. 111, secondo comma,
Cost., sia all'elevato grado gerarchico della legge cost. n. 1 del
1948, che richiederebbe di interpretare secundum constitutionem
l'intera disciplina, nel senso che, in difetto di una espressa
esclusione del pubblico ministero, ogni riferimento alle «parti»,
nelle disposizioni che, come l'art. 3 delle Norme integrative,
disciplinano il giudizio di legittimita' costituzionale, dovrebbe
intendersi comprensivo dell'organo requirente parte del giudizio a
quo.
Inoltre, al pubblico ministero dovrebbero spettare poteri
processuali pari a quelli delle altre parti, considerato che, nella
specie, non vi sarebbero ragioni tali da giustificare l'esclusione
dell'organo requirente dalla partecipazione al giudizio di
legittimita' costituzionale.
D'altro canto, la preclusione alla partecipazione al giudizio
incidentale avrebbe il singolare effetto di impedire al pubblico
ministero sia di illustrare le censure di illegittimita'
costituzionale dallo stesso presentate nel giudizio a quo, sia di
prendere posizione su quelle sollevate dalle altre parti o rilevate
d'ufficio dal giudice.
Essa, infine, risulterebbe ancor piu' ingiustificata a partire
dalla introduzione nel giudizio di legittimita' costituzionale delle
opinioni degli amici curiae, venendo riservato al pubblico ministero
un trattamento addirittura deteriore rispetto a questi.
Nella denegata ipotesi in cui venisse ritenuto privo della
legittimazione a costituirsi in giudizio, il Procuratore generale
della Corte dei conti spiega anche domanda di intervento, ai sensi
dell'art. 20, terzo comma, della legge n. 87 del 1953 e dell'art. 4,
comma 3, delle Norme integrative.
7.1.- Nel merito, il Procuratore generale, riassunte e condivise
le censure di illegittimita' costituzionale formulate dalle Sezioni
riunite rimettenti, conclude per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater del d.l. n. 137 del 2020, come
convertito.
8.- Nel giudizio relativo all'ordinanza iscritta al n. 70 reg.
ord. del 2025 e' intervenuta Ferrovienord spa, chiedendo di
dichiarare ammissibile l'intervento e, nel merito, fondate le
questioni sollevate dal giudice a quo, aderendo alle censure mosse
dalle Sezioni riunite rimettenti.
La societa' sostiene l'ammissibilita' del proprio intervento
argomentando che l'eventuale dichiarazione di non fondatezza delle
questioni sollevate determinerebbe la declaratoria di difetto di
giurisdizione nei giudizi dalla stessa intrapresi davanti alla Corte
dei conti per ottenere l'accertamento dell'insussistenza dei
presupposti per il proprio inserimento nell'elenco ISTAT e il
relativo annullamento.
9.- Nel giudizio relativo all'ordinanza iscritta al numero 241
reg. ord. del 2025 si e' costituita Autostrada del Brennero spa,
ricorrente in quello principale.
Chiedendo di dichiarare fondate le questioni sollevate, la parte
osserva che il censurato art. 23-quater sarebbe stato introdotto «per
sterilizzare parte della competenza giurisdizionale del Giudice
nazionale» sui contenuti dell'elenco ISTAT, come emergerebbe non solo
dalla previsione di cui al comma 2, ma anche da quella di cui al
comma 1, con la quale il legislatore avrebbe «"neutralizzato", anche
retroattivamente», l'efficacia di pronunce rese nell'anno 2020 dalle
Sezioni riunite della Corte dei conti, di accertamento
dell'illegittimo inserimento nell'elenco ISTAT di taluni enti.
10.- Nel giudizio relativo all'ordinanza iscritta al n. 243 reg.
ord. del 2025 si e' costituita Ferrovienord spa, societa' ricorrente
in quello principale.
La parte, ritenute le questioni rilevanti, avendo chiesto alla
Corte dei conti l'accertamento dell'insussistenza dei presupposti del
proprio inserimento nell'elenco ISTAT e l'annullamento di
quest'ultimo, ne sostiene la fondatezza sull'assunto che il
procedimento di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operato
annualmente dall'ISTAT avrebbe una «natura contabile», cio' che non
consentirebbe di «ipotizzare una "scissione"» tra l'ambito rimesso
alla Corte dei conti e quello rimesso al giudice amministrativo.
11.- Con una memoria depositata nel giudizio iscritto al numero
71 reg. ord. del 2025, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
richiamato gli argomenti a sostegno della non fondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale.
Anche il Procuratore generale della Corte dei conti, con memorie
di analogo tenore, ha ribadito le ragioni a sostegno
dell'ammissibilita' della propria costituzione nei giudizi di
legittimita' costituzionale e della fondatezza delle questioni.
Considerato in diritto
12.- La Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale
in speciale composizione, con sei ordinanze iscritte ai numeri 70, 71
e da 240 a 243 reg. ord. del 2025, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 23-quater, comma 2, del d.l. n.
137 del 2020, come convertito.
Tale disposizione ha modificato l'art. 11, comma 6, lettera b),
cod. giust. contabile, aggiungendo, dopo le parole «operata
dall'ISTAT», le seguenti: «, ai soli fini dell'applicazione della
normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica», cosi' che
ora recita «[l]e sezioni riunite in speciale composizione,
nell'esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di
contabilita' pubblica, decidono in unico grado sui giudizi: [...] b)
in materia di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata
dall'ISTAT, ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale
sul contenimento della spesa pubblica».
Tutti i giudizi a quibus sono stati introdotti da enti che hanno
chiesto l'annullamento di provvedimenti di ricognizione annuale
operata dall'ISTAT ai sensi dell'art. 1, commi 2 e 3, della legge n.
196 del 2009, nella parte in cui li hanno inclusi tra le
amministrazioni pubbliche.
In punto di rilevanza, le ordinanze ritengono che dalla
risoluzione dei dubbi di legittimita' costituzionale dipenderebbe la
possibilita' di decidere le domande di annullamento oggetto di
scrutinio perche', ove questi fossero dichiarati non fondati,
andrebbe declinata la giurisdizione.
Infatti, la disposizione censurata avrebbe limitato l'ambito
della giurisdizione contabile sull'attivita' svolta dall'ISTAT ai
soli fini dell'applicazione della normativa nazionale sul
contenimento della spesa pubblica, laddove, invece, dall'entrata in
vigore dell'art. 1, comma 169, della legge n. 228 del 2012, il cui
contenuto e' stato poi trasfuso nella richiamata lettera b) dell'art.
11, comma 6, cod. giust. contabile, nell'esercizio della propria
giurisdizione esclusiva il giudice contabile conosceva anzitutto
della correttezza dell'attivita' di ricognizione delle
amministrazioni pubbliche, operata dall'ISTAT secondo le definizioni
contenute nella normativa europea relativa al Sistema europeo dei
conti.
Ad avviso di tutti i giudici rimettenti, il censurato art.
23-quater, comma 2, contrasterebbe:
a) con l'art. 103, secondo comma, Cost., anche in riferimento
all'art. 5, comma 1, lettera a), della legge cost. n. 1 del 2012
(ordinanze iscritte ai numeri 70 e 71 reg. ord. del 2025), ovvero in
connessione sistematica con gli artt. 81, sesto comma, e 97, primo
comma, Cost. (ordinanze iscritte ai numeri da 240 a 243 reg. ord. del
2025), dovendosi ritenere incluse nelle materie di «contabilita'
pubblica», che la previsione costituzionale assegna alla
giurisdizione contabile, le regole di matrice europea rilevanti per
la definizione del perimetro delle amministrazioni pubbliche e dei
relativi dati contabili consolidati;
b) con l'art. 3 Cost., per gli effetti illogici e irragionevoli
derivanti dall'interpretazione che della stessa disposizione hanno
dato le Sezioni unite civili della Corte di cassazione con la
sentenza n. 30220 del 2024, per la quale, a fronte della contrazione
dell'ambito della giurisdizione contabile, si e' contestualmente
«riespansa» quella del giudice amministrativo; la giurisdizione
amministrativa diventerebbe, infatti, non solo principale e
temporalmente antecedente rispetto a quella assegnata alla Corte dei
conti, nonche' eventualmente assorbente della stessa, ma la scissione
delle valutazioni spettanti ai due ambiti giurisdizionali porterebbe
anche a esiti insostenibili;
c) con gli artt. 24, 111 e 113, terzo comma, Cost., escludendo o
comunque limitando la possibilita' di ottenere l'annullamento
dell'inclusione nell'elenco delle amministrazioni pubbliche.
La disposizione censurata violerebbe altresi':
d) gli artt. 25, 102, 108 e 111 Cost., sul presupposto
dell'assenza di una «valida tutela giurisdizionale», in quanto la
novella del 2020 non avrebbe inteso «attribuire espressamente la
tutela costitutiva ad altro organo giurisdizionale» (ordinanze
iscritte ai numeri 70 e 71 reg. ord. del 2025);
e) l'art. 117 Cost. - anche in relazione all'art. 19 TUE,
all'art. 47, paragrafo 2, CDFUE, nonche' agli artt. 6 e 13 CEDU
(ordinanze iscritte ai numeri 241 e 242 reg. ord. del 2025) -,
determinando l'assenza di rimedi contro l'inosservanza del diritto
dell'Unione da parte dell'atto di ricognizione dell'ISTAT dinanzi a
qualsiasi altro giudice (ordinanze iscritte ai numeri da 240 a 243
reg. ord. del 2025);
f) gli artt. 76 e 77 Cost., per l'eterogeneita' dei contenuti
della stessa rispetto all'oggetto e alle finalita' del d.l. n. 137
del 2020, nel quale e' stata inserita in sede di conversione
(ordinanze iscritte ai numeri 70 e 71 reg. ord. del 2025).
12.1.- Le ordinanze iscritte ai numeri 70, 71 e 242 reg. ord. del
2025 sollevano altresi' questioni di legittimita' costituzionale del
comma 1 dello stesso art. 23-quater del d.l. n. 137 del 2020, come
convertito, in base al quale: «[a]gli enti indicati nell'elenco 1
annesso al presente decreto, in quanto unita' che, secondo criteri
stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali
nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) n.
549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013,
concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del
conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, si
applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei
bilanci e sostenibilita' del debito delle amministrazioni pubbliche,
ai sensi e per gli effetti degli articoli 3 e 4 della legge 24
dicembre 2012, n. 243, nonche' quelle in materia di obblighi di
comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di
finanza pubblica».
Secondo le suddette ordinanze tale previsione violerebbe, nel
complesso, gli artt. 3, 24, 97, 101, 103, 104, 111 e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 19 TUE, all'art. 47
CDFUE e agli artt. 6 e 13 CEDU.
Infatti, con una legge-provvedimento, priva di adeguate ragioni
giustificative, il legislatore avrebbe interferito nell'autonomia
della giurisdizione della Corte dei conti, sottoponendo gli enti
indicati, sebbene destinatari di sentenze definitive,
all'applicazione di previsioni in materia di equilibrio dei bilanci e
di sostenibilita' del debito delle pubbliche amministrazioni.
La stessa disposizione, inoltre, violerebbe i canoni della
ragionevolezza e i principi di imparzialita' e di buon andamento,
incidendo sulle modalita' dell'azione amministrativa diretta
all'accertamento dello status di amministrazione pubblica, e
lederebbe il diritto, di fonte europea e convenzionale, alla verifica
giurisdizionale di tale qualificazione.
13.- Le ordinanze sollevano questioni identiche o strettamente
connesse, si' da rendere opportuna la riunione dei relativi giudizi.
In via preliminare, va dichiarato inammissibile l'intervento di
Ferrovienord spa nel giudizio iscritto al numero 70 reg. ord. del
2025, essendo essa priva di un interesse inerente in modo diretto e
immediato al rapporto dedotto in giudizio. Peraltro, la stessa si e'
legittimamente costituita nel giudizio successivamente iscritto al
numero 243 reg. ord. del 2025, in qualita' di parte nel giudizio a
quo.
14.- Ancora in via preliminare, e' necessario valutare
l'ammissibilita' della costituzione nei giudizi del Procuratore
generale della Corte dei conti.
Al riguardo, con specifico riferimento al pubblico ministero
contabile, questa Corte ha in passato evidenziato la specificita'
della sua posizione, «soprattutto allorche' egli sia il titolare del
potere d'impulso del processo» stesso (sentenze n. 375 e n. 1 del
1996), escludendo, ma proprio «[i]n ragione di tale specificita',
[...] che la costituzione, nei giudizi incidentali di legittimita'
costituzionale, del pubblico ministero dei giudizi a quibus possa
reputarsi prevista o disciplinata dalle norme generali e dalle norme
integrative di procedura dinanzi alla Corte costituzionale e, al
tempo stesso, di poter ricorrere all'applicazione, in via analogica,
della disciplina dettata per le parti» (ancora sentenza n. 375 del
1996).
I giudizi principali in relazione ai quali questo orientamento e'
stato espresso erano invero originati da azioni di responsabilita'
amministrativa esercitate dal pubblico ministero contabile, cosi'
come nel vicino precedente che a tale giurisprudenza ha dato
sostanziale continuita' (sentenza n. 123 del 2023, punto 2.1. del
Considerato in diritto).
Ai giudizi in esame, invece, e' dedicata una disciplina
peculiare, contenuta nel Capo terzo del Titolo quarto della Parte
seconda del codice di giustizia contabile, distinta da quella dettata
per i giudizi di responsabilita' e che non mostra il pubblico
ministero contabile come titolare di poteri esclusivi di impulso
processuale, ma lo vede titolare dell'interesse pubblico alla
corretta gestione dei conti.
La peculiarita' sia della posizione del pubblico ministero
contabile, sia del giudizio in unico grado innanzi alle Sezioni
riunite in speciale composizione, induce a ritenere che, nella
specie, allo stesso sia consentito di partecipare al giudizio in via
incidentale.
Va del resto rilevato che, a fronte di richieste del Procuratore
generale della Corte dei conti di intervenire in giudizi incidentali
introdotti da Sezioni regionali di controllo nel corso di giudizi di
parificazione dei rendiconti regionali - nei quali il procuratore
regionale partecipa senza essere titolare di poteri d'impulso -,
questa Corte ha di recente dichiarato inammissibili gli interventi,
senza richiamare il noto orientamento ex se preclusivo della presenza
del pubblico ministero (sentenza n. 123 del 2023 citata), osservando,
«in via assorbente», che il Procuratore generale «non e' parte del
giudizio a quo» (ordinanza letta all'udienza del 21 novembre 2023,
allegata alla sentenza n. 1 del 2024; nello stesso senso, sentenza n.
150 del 2025, punto 2 del Considerato in diritto e precedenti ivi
citati).
Nei termini esposti la costituzione in giudizio del Procuratore
generale della Corte dei conti e' pertanto ammissibile.
15.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
23-quater, comma 2, del d.l. n. 137 del 2020, come convertito, sono
ammissibili, in quanto rilevanti per la stessa valutazione della
potestas iudicandi del giudice contabile sulle domande introdotte dai
ricorrenti, come correttamente le ordinanze motivano.
16.- La connotazione del tutto particolare che hanno assunto, nel
tempo, sia l'elenco ISTAT che il connesso controllo giurisdizionale
rende opportuno, ai fini di un piu' puntuale esame del merito delle
questioni sollevate, ripercorrerne la complessa evoluzione.
Il suddetto elenco e' stato istituito con la legge 30 dicembre
2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)», che ha
assegnato all'ISTAT il compito di redigere annualmente un elenco
delle amministrazioni pubbliche, fissando contestualmente un limite
alla spesa complessiva delle stesse, al fine di «assicurare il
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede
di Unione europea» (art. 1, comma 5).
Nel compilare l'elenco, l'ISTAT assumeva come norme
classificatorie e definitorie delle amministrazioni pubbliche quelle
proprie del regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio, del 25 giugno
1996, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali
nella Comunita', cosiddetto SEC 95, basato su metodi statistici,
ricomprendendo nell'elenco le «unita' istituzionali» che riscontrava
essere in possesso dei requisiti richiesti, per tale qualificazione,
dal citato regolamento.
In origine, i giudizi sull'impugnazione dell'inserimento
nell'elenco erano devoluti agli organi di giustizia amministrativa,
nell'ambito della giurisdizione generale di legittimita'.
16.1.- La collocazione delle amministrazioni pubbliche in tale
elenco, in se' neutrale se limitata alla sola funzione statistica, ha
progressivamente assunto, nel tempo, una portata specifica che, come
rilevato anche dall'Avvocatura generale, ha trasceso tale funzione,
divenendo sempre piu' determinante ai fini della verifica del
rispetto delle politiche di convergenza finanziaria imposte
dall'Unione europea nonche' ai fini dell'applicazione di discipline
eccentriche rispetto a tali politiche.
Nella prospettiva di un rafforzamento dell'elenco ISTAT come
strumento per il controllo del deficit e del debito pubblico
nazionale, l'art. 1, comma 1, della legge n. 196 del 2009 ha,
infatti, specificato che «[l]e amministrazioni pubbliche concorrono
al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in
ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti
dall'Unione europea e ne condividono le conseguenti responsabilita'.
Il concorso al perseguimento di tali obiettivi si realizza secondo i
principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del
coordinamento della finanza pubblica».
Il medesimo art. 1, al comma 2, ha quindi precisato che «[a]i
fini della applicazione delle disposizioni in materia di finanza
pubblica», si intendono per amministrazioni pubbliche gli enti e gli
altri soggetti individuati dall'ISTAT in appositi elenchi, che, ai
sensi del comma successivo, sono aggiornati annualmente «sulla base
delle definizioni di cui agli specifici regolamenti dell'Unione
europea» con provvedimento di ricognizione, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale entro il 30 settembre.
Da questo punto di vista, il richiamato regolamento CE n. 2223/96
divenne determinante anche ai fini della effettiva osservanza da
parte degli Stati membri dell'obbligo, derivante dall'art. 126 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), di evitare
disavanzi pubblici eccessivi.
Il Protocollo n. 12 al TFUE sulla procedura per i disavanzi
eccessivi, infatti, chiarisce, all'art. 2, che i concetti rilevanti a
tale fine (pubblico e pubblica amministrazione, disavanzo,
investimento) sono definiti ai sensi del Sistema economico dei conti
(SEC).
16.2.- Quando le politiche monetariste, assunte a livello
dell'Unione europea in reazione alla crisi finanziaria del 2009,
hanno condotto, attraverso l'adozione del cosiddetto Fiscal Compact,
a una forte accentuazione del rigore finanziario richiesto agli Stati
membri, si e', parallelamente, ulteriormente rafforzato il ruolo del
SEC e quindi dell'elenco ISTAT, divenuto un essenziale punto di
riferimento per l'applicazione delle norme nazionali che,
allineandosi ai nuovi e piu' stringenti vincoli europei, hanno via
via limitato i margini di operativita' dei soggetti rientranti nel
bilancio consolidato nazionale.
16.3.- Si e' trattato di un processo di vasta portata.
In particolare, la legge cost. n. 1 del 2012, introducendo il
nuovo primo comma nell'art. 97 Cost., ha sancito l'obbligo per tutte
le pubbliche amministrazioni di assicurare l'equilibrio dei bilanci e
la sostenibilita' del debito pubblico, «in coerenza con l'ordinamento
dell'Unione europea».
L'art. 2, comma 1, lettera a), della legge n. 243 del 2012 ha poi
definito le «amministrazioni pubbliche» come «gli enti individuati
con le procedure e gli atti previsti, in coerenza con l'ordinamento
dell'Unione europea, dalla normativa in materia di contabilita' e
finanza pubblica, articolati nei sottosettori delle amministrazioni
centrali, delle amministrazioni locali e degli enti nazionali di
previdenza e assistenza sociale».
Queste disposizioni hanno implicitamente fatto leva sul SEC:
l'elenco ISTAT che lo applica si e' quindi stabilizzato
nell'ordinamento come lo strumento funzionale alla definizione del
perimetro dei soggetti destinatari degli obblighi di assicurare
l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita' del debito pubblico e,
in via strumentale, delle norme di spending review, assumendo cosi'
una funzione ben al di la' di quella originaria.
16.4.- Attualmente la normativa europea applicata dall'ISTAT per
la ricognizione delle amministrazioni pubbliche e' costituita dal
regolamento n. 549/2013/UE (SEC 2010), che ha sostituito il
regolamento CE n. 2223/96 (SEC 95).
Al fine di garantire la comparabilita' dei conti economici degli
Stati membri, il suddetto regolamento ne richiede l'elaborazione
«sulla base di principi unici e non diversamente interpretabili»
(considerando n. 3), stabilendo, all'art. 1, paragrafo 2, che il SEC
2010 prevede: a) «una metodologia (allegato A) relativa alle norme,
alle definizioni, alle classificazioni e alle regole contabili
comuni, che devono essere utilizzate per l'elaborazione di conti e
tavole su basi comparabili per le esigenze dell'Unione, nonche' dei
risultati» economici (ossia i saldi contabili); b) «un programma
(allegato B) inteso a stabilire i termini entro i quali gli Stati
membri trasmettono alla Commissione (Eurostat) i conti e le tavole da
compilare conformemente» alla suddetta metodologia.
In base al sistema SEC 2010, le unita' istituzionali si
raggruppano in cinque settori istituzionali nazionali, tra cui, per
quanto qui interessa, quello delle amministrazioni pubbliche, che
comprende i soggetti che «agiscono da produttori di beni e servizi
non destinabili alla vendita, la cui produzione e' destinata a
consumi collettivi e individuali e sono finanziate da versamenti
obbligatori effettuati da unita' appartenenti ad altri settori,
nonche' dalle unita' istituzionali la cui funzione principale
consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del
paese» (Allegato A, punto 2.111).
Tale definizione e' specificata con una serie di criteri
analitici che, in particolare, mirano a verificare se un soggetto, a
prescindere dalla qualificazione formale, sia o meno un operatore di
mercato, in quali condizioni di concorrenzialita' operi e se sia
controllato da un'amministrazione pubblica (cosiddetto test market/no
market).
La nozione non ricomprende quindi solo gli organismi pubblici
dello Stato e degli enti territoriali, ma anche una serie di altri
enti, da identificare singolarmente, a prescindere dalla personalita'
giuridica pubblica o privata di cui sono stati dotati.
Va precisato che i criteri che il SEC 2010 delinea per
l'individuazione delle amministrazioni pubbliche poggiano su
circostanze di fatto, le quali, per loro natura, non sono statiche,
bensi' mutevoli nel tempo e richiedono, quindi, un annuale
aggiornamento del corrispondente elenco da parte dell'ISTAT.
16.5.- E' proprio in armonia con tale evoluzione della funzione
dell'elenco ISTAT che l'art. 1, comma 169, della legge n. 228 del
2012 ha dettato una specifica previsione per stabilire che «[a]vverso
gli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata
annualmente dall'ISTAT ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge
31 dicembre 2009, n. 196, e' ammesso ricorso alle Sezioni riunite
della Corte dei conti, in speciale composizione, ai sensi
dell'articolo 103, secondo comma, della Costituzione».
A decorrere dal 1° gennaio 2013, il legislatore ha cosi' fatto
venire meno il precedente doppio grado di giurisdizione del giudice
amministrativo sui provvedimenti adottati dall'ISTAT, sostituendolo
con la concentrazione della giurisdizione in un unico grado innanzi
alle Sezioni riunite della Corte dei conti - giudice specializzato in
materia di contabilita' pubblica - in speciale composizione.
La suddetta previsione e' poi confluita nell'art. 11, comma 6,
lettera b), cod. giust. contabile, che, in origine, disponeva: «[l]e
sezioni riunite in speciale composizione, nell'esercizio della
propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilita' pubblica,
decidono in unico grado sui giudizi: [...] b) in materia di
ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata dall'ISTAT».
17.- Tale disposizione e' stata incisa da quella indubbiata,
l'art. 23-quater del d.l. n. 137 del 2020, come convertito.
Questa, al comma 1, ha dettato, come si e' ricordato, una
disciplina particolare per un ristretto insieme di enti,
identificandoli espressamente ex lege, e al comma 2, invece, in via
generale, ha privato la previgente giurisdizione della Corte dei
conti della cognizione delle controversie relative all'inserimento
nell'elenco ISTAT, mantenendola solo in riferimento a quelle
riguardanti l'applicazione delle regole di spending review.
Va precisato che l'art. 23-quater, inserito in sede di
conversione in legge, ha riprodotto il contenuto dell'art. 5 del
decreto-legge 23 novembre 2020, n. 154 (Misure finanziarie urgenti
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), che il Governo ha
deciso di trasfondere, insieme a quello degli altri quattro articoli
dello stesso decreto, in emendamenti al disegno di legge di
conversione del d.l. n. 137 del 2020, cosi' che l'art. 1, comma 2,
della legge n. 176 del 2020 ha poi disposto l'abrogazione del
richiamato d.l. n. 154 del 2020.
18.- A seguito della suddetta modifica del codice di giustizia
contabile le Sezioni riunite della Corte dei conti hanno proposto
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea,
chiedendo di interpretare la disciplina europea sui saldi di bilancio
e sul SEC 2010, unitamente ai principi di equivalenza ed effettivita'
degli strumenti di tutela, ritenendo la disposizione nazionale
espressiva della volonta' del legislatore di escludere qualsiasi
sindacato sulla corretta individuazione delle amministrazioni
pubbliche da parte dell'ISTAT e quindi sull'esatta perimetrazione del
conto consolidato dello Stato italiano.
19.- La Corte di giustizia, con la sentenza 13 luglio 2023, cause
riunite C-363/21 e C-364/21 Ferrovienord e a., ha affermato, in
sintesi, che la decisione dell'autorita' nazionale competente a
definire la composizione del settore delle amministrazioni pubbliche
ai sensi del SEC 2010 «deve poter essere contestata ed essere oggetto
di un controllo giurisdizionale», dal momento che «in assenza di una
possibilita' di contestare tale qualificazione, l'effetto utile del
diritto dell'Unione non sarebbe garantito» (punto 69).
Ha poi chiarito che, quanto alle modalita' procedurali dei
ricorsi giurisdizionali, le norme dell'Unione «non ostano ad una
normativa nazionale che limiti la competenza del giudice contabile a
statuire sulla fondatezza dell'iscrizione di un ente nell'elenco
delle amministrazioni pubbliche, purche' siano garantiti l'effetto
utile dei regolamenti e della direttiva summenzionati nonche' la
tutela giurisdizionale effettiva imposta dal diritto dell'Unione»
(punto 100).
Ha quindi rimesso al giudice interno l'accertamento delle
condizioni per ritenere soddisfatto il principio di effettivita'
della tutela giurisdizionale.
20.- Sulla scorta di questa pronuncia le Sezioni riunite in sede
giurisdizionale in speciale composizione della Corte dei conti, non
ritenendo integrato tale principio, hanno proceduto, con la sentenza
19 ottobre 2023, n. 17, a disapplicare l'art. 23-quater del d.l. n.
137 del 2020, come convertito, ritenendolo in contrasto con il
diritto dell'Unione.
21.- Quest'ultima sentenza e' stata impugnata per cassazione dal
Ministero dell'economia e delle finanze e dall'ISTAT, parti
resistenti nel giudizio innanzi alle Sezioni riunite, facendo valere
la violazione o falsa applicazione dell'art. 7 cod. proc. amm. e
dell'art. 11 cod. giust. contabile, come modificato dall'art.
23-quater del d.l. n. 137 del 2020, come convertito, per avere la
Corte dei conti ritenuto ricompreso nella sua giurisdizione il potere
di annullamento dell'elenco ISTAT.
Le sezioni unite civili della Cassazione, con la sentenza n.
30220 del 2024, hanno ravvisato i presupposti per l'enunciazione del
principio di diritto ai sensi dell'art. 363 cod. proc. civ.
Al riguardo, pur riscontrando nella formulazione dell'art.
23-quater «indubbie ambiguita'», le Sezioni unite hanno affermato che
a fronte della contrazione dell'ambito della giurisdizione contabile,
«si sia, contestualmente, riespansa la giurisdizione del giudice
amministrativo chiamato, nell'ambito della sua generale giurisdizione
di legittimita' disciplinata dall'art. 7 c.p.a. [...], ad operare il
vaglio della legittimita' dell'azione amministrativa e la tutela
degli interessi legittimi alla luce degli usuali vizi del
provvedimento, riconducibili alla incompetenza, all'eccesso di potere
ed alla violazione di legge».
Pertanto, «[i]n tema di impugnazione dell'elenco annuale ISTAT
delle pubbliche amministrazioni predisposto ai sensi del SEC 2010,
l'art. 23-quater d.l. n. 137 del 2020, nel delimitare la
giurisdizione della Corte dei conti-sezioni riunite alla sola
applicazione della disciplina nazionale sul contenimento della spesa
pubblica, non ha determinato un vuoto di tutela o il mancato rispetto
dell'effetto utile della disciplina unionale, restando attribuita la
giurisdizione, per ogni ulteriore ambito, al giudice amministrativo».
22.- E' tale quindi, secondo il diritto vivente, la portata della
norma censurata e su di essa questa Corte e' chiamata a pronunciarsi.
Anche in considerazione dell'evoluzione in precedenza descritta,
e' fondata la censura che tutti i rimettenti sollevano in riferimento
all'art. 3 Cost., per manifesto difetto di razionalita' intrinseca
della norma censurata, che mantiene, a fronte del riespandersi della
giurisdizione amministrativa, quella contabile «ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica».
22.1.- Dirimente, nel giungere a tale conclusione, e', in
particolare, la considerazione dell'oggetto sul quale viene a
innestarsi il nuovo doppio binario di giurisdizione, amministrativa e
contabile: l'elenco ISTAT, che, in quanto espressivo di una
situazione giuridica di carattere temporaneo, basata su criteri
attinenti anche al mutevole comportamento economico degli operatori,
ha durata solo annuale.
Proprio in forza di questa particolare natura dell'elenco, il
previgente criterio della concentrazione della giurisdizione,
ottenuto intestando alla Corte dei conti, in un unico grado, il
sindacato sia sulla correttezza della ricognizione delle
amministrazioni pubbliche operata dall'ISTAT, sia sul rispetto delle
regole di spending review, rispondeva a una fondamentale esigenza di
certezza del diritto, garantita dall'assegnazione a un'unica istanza
avanti a un organo giudiziario di vertice, specializzato nella
materia contabile.
Le controversie inerenti sia alla soggezione che all'applicazione
delle complesse regole di spending review - delle quali peraltro non
in pochi casi questa Corte e' intervenuta a mitigare le rigidita' o
addirittura a censurarne le irrazionalita' (tra le altre, sentenze n.
210 del 2022, n. 33 del 2019, n. 272 del 2015 e n. 79 del 2014) -
potevano cosi' essere risolte unitariamente e in termini
temporalmente compatibili con le politiche di spesa degli enti
interessati.
Il frazionamento della giurisdizione, invece, ha minato in radice
questo risultato.
Per effetto della riespansione della giurisdizione
amministrativa, infatti, il contenzioso sull'inserimento nell'elenco
annuale ISTAT ha perso la caratteristica della concentrazione
funzionale, risultando le controversie assegnate alla cognizione del
giudice amministrativo territorialmente competente in primo grado,
determinata in base al luogo in cui ha sede il soggetto ricorrente
incluso nell'elenco.
Il sistema si espone, in tal modo, al rischio di una
giurisprudenza diversamente articolata sul territorio nazionale.
Ne consegue che i tempi della definitiva decisione sulla
legittimita' o meno dell'inserimento nell'elenco si allungano
notevolmente, divenendo scarsamente compatibili con le esigenze di
certezza del diritto delle amministrazioni in ordine alla loro
soggezione o meno alle regole in materia di equilibrio dei bilanci e
sostenibilita' del debito pubblico e a quelle di spending review
nell'annualita' a cui si riferisce l'elenco ISTAT.
Si e', peraltro, anche aperta la possibilita' di giudicati
contrastanti.
In effetti, il limitato ambito che la disposizione censurata
mantiene alla giurisdizione delle sezioni riunite della Corte dei
conti non risulta giuridicamente del tutto distinguibile e autonomo
da quello che spetta al giudice amministrativo.
Entrambi gli organi giurisdizionali devono, infatti, conoscere
della qualificazione di un soggetto come amministrazione pubblica ai
sensi delle regole stabilite dal diritto dell'Unione: il giudice
amministrativo per decidere l'oggetto essenziale della propria
giurisdizione; quello contabile per accertare il presupposto legale
di applicazione della normativa nazionale di contenimento della spesa
pubblica.
Pertanto, a un eventuale rigetto del ricorso contro l'inserimento
di un ente nell'elenco da parte del giudice amministrativo potrebbe
seguire, in ordine alla applicabilita' della normativa nazionale di
contenimento della spesa, l'introduzione di un giudizio innanzi alla
Corte dei conti, che potrebbe comunque pronunciarsi in via
incidentale, negandola, sulla stessa validita' dell'iscrizione del
suddetto ente nell'elenco, giungendo quindi a disapplicare
l'inserimento operato dall'ISTAT.
Il sistema, in definitiva, oltre a tempi fisiologicamente
incongruenti rispetto alle esigenze degli enti coinvolti, sconta
anche il rischio di giudicati contrastanti fra giurisdizione
amministrativa e contabile in ordine alla qualificazione del soggetto
come amministrazione pubblica.
Nessun interesse pubblico meritevole di tutela appare
giustificare un tale assetto.
Al riguardo, va osservato che la giurisprudenza costituzionale ha
spesso posto l'accento, in relazione alle deroghe alle regole vigenti
in via generale in materia di competenza, «sulla necessita' che lo
spostamento di competenza sia previsto dalla legge in funzione di
esigenze esse stesse di rilievo costituzionale. Tali esigenze sono
state identificate, ad esempio, nella tutela dell'indipendenza e
imparzialita' del giudice (sentenze n. 109 e n. 50 del 1963,
rispettivamente punti 2 e 3 del Considerato in diritto),
nell'obiettivo di assicurare la coerenza dei giudicati e il migliore
accertamento dei fatti nelle ipotesi di connessione tra procedimenti
(sentenze n. 117 del 1972; n. 142 e n. 15 del 1970, entrambe punto 2
del Considerato in diritto; ordinanze n. 159 del 2000 e n. 508 del
1989), ovvero nell'opportunita' di assicurare l'uniformita' della
giurisprudenza in relazione a determinate controversie (sentenza n.
117 del 2012, punto 4.1. del Considerato in diritto)» (sentenza n. 38
del 2025).
Tali esigenze non sono in alcun modo ravvisabili nella norma
censurata, che quindi senza comprensibile giustificazione prefigura
un sistema giurisdizionale inefficace, articolato in un plesso di
giurisdizione speciale ed esclusiva in materia di contabilita'
pubblica assegnato alla Corte dei conti e al contempo in una
giurisdizione concorrente, anch'essa speciale, di tipo generale e che
diventa principale e temporalmente antecedente, ed eventualmente
assorbente sulla base di parametri di giudizio che sono incentrati
sui vizi tipici dell'atto amministrativo.
Lo sdoppiamento della giurisdizione rende quindi aleatoria
l'applicabilita' o meno, a un determinato ente, delle regole di
spending review per la specifica annualita' a cui e' riferibile la
breve vita dell'elenco ISTAT, compromettendo la certezza del diritto,
che costituisce, invece, la «pietra d'angolo del sistema di tutele
giurisdizionali in uno Stato di diritto» (sentenza n. 13 del 2022).
Tale sdoppiamento della giurisdizione evidenzia dunque un vizio
di manifesta irrazionalita' intrinseca della norma censurata
(sentenze n. 38 del 2025, n. 197 del 2023, n. 186 del 2020 e n. 166
del 2018).
23.- La ricomposizione della unitarieta' e dell'efficienza del
sistema giurisdizionale, peraltro, non puo' che essere raggiunta
riportando in capo alla giurisdizione contabile anche il sindacato
sulla correttezza della ricognizione operata dall'ISTAT, con il
correlativo potere di annullare l'inserimento nell'elenco delle
amministrazioni pubbliche di un soggetto privo dei caratteri
richiesti per questa qualificazione.
Infatti, la previsione di un giudizio in unico grado dinanzi alle
Sezioni riunite in speciale composizione non solo risponde, come
detto, alla esigenza che la certezza delle situazioni giuridiche ed
economico-finanziarie degli enti inclusi nell'elenco annuale ISTAT
non sia compromessa dal protrarsi nel tempo delle eventuali
controversie o addirittura da giudicati contrastanti, ma fa leva
anche sull'evidente attinenza delle determinazioni conformative
dell'elenco ISTAT «alla materia della contabilita' pubblica (art.
103, comma 2, Cost.)» (Corte di cassazione, sezioni unite civili,
ordinanza 21 febbraio 2022, n. 5626) e al legame tra questa materia e
il quadro normativo emergente dalla riforma costituzionale del 2012,
nel quale alla Corte dei conti sono state assegnate sia funzioni di
controllo ai fini dell'equilibrio dei bilanci delle amministrazioni
pubbliche, da parte della legge n. 243 del 2012 (all'art. 20), sia la
giurisdizione sul perimetro soggettivo delle stesse, da parte della
coeva legge n. 228 del 2012.
Del resto, secondo questa Corte, alla giurisdizione contabile e'
«attribuito il controllo sull'equilibrio economico-finanziario del
complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela dell'unita'
economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali
(artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.):
equilibrio e vincoli che trovano generale presidio nel sindacato
della Corte dei conti quale magistratura neutrale ed indipendente,
garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore
pubblico» (sentenza n. 60 del 2013).
La «Corte dei conti e' quindi la sede piu' adatta» (sentenza n.
18 del 2019) a ricomporre la razionalita' del sistema giurisdizionale
in questione, poiche' si e' visto (supra, punto 16.1.) che l'elenco
ISTAT, nella misura in cui e' strumento statistico contabile, svolge
una funzione essenziale nella predisposizione del conto economico
consolidato dello Stato secondo le regole del SEC 2010 e,
conseguentemente, nella determinazione dei saldi di finanza pubblica
rilevanti non solo a fini interni, ma, soprattutto, europei.
24.- Deve quindi essere dichiarato costituzionalmente illegittimo
l'art. 23-quater, comma 2, del d.l. n. 137 del 2020, come convertito,
con assorbimento di tutti gli altri parametri evocati dai rimettenti.
25.- Vanno ora esaminate le questioni di legittimita'
costituzionale del comma 1 del richiamato art. 23-quater, logicamente
condizionate all'accoglimento di quelle aventi a oggetto la
disposizione sostanzialmente preclusiva della stessa giurisdizione
contabile.
Esse sono inammissibili.
25.1.- Quanto alle ordinanze iscritte ai numeri 70 e 71 reg. ord.
del 2025 - le quali, peraltro, omettono qualsiasi motivazione sulla
rilevanza delle questioni sollevate - emerge ictu oculi che i
rimettenti non debbano fare applicazione della disposizione
censurata, riguardante soggetti diversi dai ricorrenti nei giudizi a
quibus (rispettivamente, Consorzio interuniversitario sistemi
integrati per l'accesso e Investimenti immobiliari italiani societa'
di gestione del risparmio spa); di qui, l'irrilevanza del dubbio di
legittimita' costituzionale.
25.2.- L'ordinanza iscritta al n. 242 reg. ord. del 2025,
adottata in un giudizio introdotto da un ente ricompreso nell'ambito
di applicazione della previsione censurata (Trentino sviluppo spa),
motiva si' la rilevanza delle questioni sollevate nei termini in
precedenza sintetizzati (supra, punto 5.2.), ma omette di chiarire il
significato attribuito dal giudice a quo all'art. 23-quater, comma 1,
del d.l. n. 137 del 2020, come convertito.
Infatti, solo predicandone una efficacia retroattiva potrebbe
sostenersi la rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale di una disposizione entrata in vigore successivamente
all'attivita' di ricognizione operata dall'ISTAT che ha portato
all'inserimento della societa' nell'elenco pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 30 settembre 2020, l'annullamento del quale e' oggetto
del giudizio a quo.
Ma su questo punto, nella specie dirimente, il giudice rimettente
nulla dice, venendo meno cosi' «al dovere di pronunciarsi chiaramente
sul significato giuridico delle norme» sottoposte al controllo di
costituzionalita' e finendo «col rimettere alla Corte la scelta di
quale sia l'interpretazione fondante il dubbio di costituzionalita'
sottoposto a scrutinio»; cio' che determina l'inammissibilita' delle
questioni (sentenza n. 168 del 2020).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 23-quater,
comma 2, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure
urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e
alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 18 dicembre 2020, n. 176;
2) dichiara inammissibile l'intervento spiegato da Ferrovienord
spa nel giudizio relativo all'ordinanza iscritta al n. 70 del
registro ordinanze 2025, indicato in epigrafe;
3) dichiara ammissibile la costituzione del Procuratore generale
della Corte dei conti nei giudizi indicati in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater, comma 1, del d.l. n. 137 del
2020, come convertito, sollevate, in riferimento complessivamente
agli artt. 3, 24, 97, 101, 103, 104, 111 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 19 del Trattato
sull'Unione europea, all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea e agli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo, dalla Corte dei conti, sezioni riunite in sede
giurisdizionale in speciale composizione, con le ordinanze iscritte
ai numeri 70, 71 e 242 del registro ordinanze 2025, indicate in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2026.
F.to:
Giovanni AMOROSO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 marzo 2026
Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI