N. 54 SENTENZA 9 febbraio - 17 aprile 2026
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Reati e pene - Pene pecuniarie principali - Mancato pagamento entro i termini (insolvenza) - Conversione nella semiliberta' sostitutiva - Alternativita' della conversione nella detenzione domiciliare sostitutiva - Omessa previsione - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina delle pene pecuniarie sostitutive - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Reati e pene - Pene pecuniarie principali - Mancato pagamento entro i termini (insolvenza) - Conversione nella semiliberta' sostitutiva anziche' nella detenzione domiciliare sostitutiva - Denunciata irragionevolezza e violazione della finalita' rieducativa della pena - Non fondatezza delle questioni. - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 102; codice di procedura penale, art. 660, comma 3. - Costituzione, artt. 3, secondo comma, 13 e 27, terzo comma.(GU n.16 del 22-4-2026 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Giovanni AMOROSO;
Giudici :Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI,
Massimo LUCIANI, Maria Alessandra SANDULLI, Roberto Nicola
CASSINELLI, Francesco Saverio MARINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 102 della
legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) e
dell'art. 660, comma 3, del codice di procedura penale, promossi dal
Magistrato di sorveglianza di Bologna, con ordinanze del 31 marzo e
del 16 aprile 2025, iscritte rispettivamente ai numeri 84 e 89 del
registro ordinanze 2025 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell'anno 2025.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 9 febbraio 2026 il Giudice
relatore Massimo Luciani;
deliberato nella camera di consiglio del 9 febbraio 2026.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 31 marzo 2025, iscritta al n. 84 del
registro ordinanze 2025, il Magistrato di sorveglianza di Bologna,
chiamato a pronunciarsi sulla domanda di conversione della pena
pecuniaria proposta, ai sensi dell'art. 660 del codice di procedura
penale, dal pubblico ministero presso il Tribunale ordinario di
Ferrara nei confronti di A. G., ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, secondo comma, 13 e 27, terzo comma, della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 102 della legge 24
novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) e, «in via
consequenziale», dell'art. 660, comma 3, dello stesso cod. proc. pen.
- come sostituiti, rispettivamente, dagli artt. 71, comma 1, lettera
dd), e 38, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 10 ottobre
2022, n. 150 (Attuazione della legge 27 settembre 2021, n. 134,
recante delega al Governo per l'efficienza del processo penale,
nonche' in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la
celere definizione dei procedimenti giudiziari) -, nella parte in
cui, in caso di mancato pagamento della pena pecuniaria entro i
termini, prevedono la conversione nella semiliberta' sostitutiva
anziche' nella detenzione domiciliare sostitutiva, ovvero, in via
subordinata, nella parte in cui non prevedono la conversione, in via
alternativa, nella semiliberta' sostitutiva «o nella detenzione
domiciliare sostitutiva» (enfasi nell'originale).
Il giudice a quo espone che nei confronti di A. G. - condannato
alla pena di anni due e giorni venti di reclusione ed euro 3.000,00
di multa per i delitti di traffico di sostanze stupefacenti,
resistenza a pubblico ufficiale e lesioni personali - il pubblico
ministero competente ha emesso, ai sensi dell'art. 660 cod. proc.
pen., ordine di esecuzione della pena pecuniaria, ingiungendone il
pagamento entro novanta giorni ed emettendo gli avvisi previsti dal
comma 3 della citata norma, compreso quello concernente la facolta'
di richiedere entro venti giorni la rateizzazione della predetta
pena. Scaduto il termine per il pagamento, e in assenza di richiesta
di rateizzazione, il pubblico ministero ha trasmesso gli atti al
Magistrato di sorveglianza per provvedere alla conversione della pena
pecuniaria.
Accertata la condizione di «insolvenza» (cosiddetta colpevole) e
non di «insolvibilita'» (cosiddetta incolpevole) del condannato, in
quanto titolare di redditi adeguati e sufficienti al pagamento della
pena pecuniaria, il rimettente, non potendo piu' disporre una
rateizzazione del pagamento, essendo decaduto da tale facolta' a
causa dell'inerzia del condannato medesimo, dovrebbe stabilire la
conversione della pena pecuniaria non pagata nella semiliberta'
sostitutiva per dodici giorni, secondo il criterio di ragguaglio,
previsto dall'art. 135 del codice penale, di euro 250,00 per ciascun
giorno di pena detentiva.
1.1.- In sede di motivazione della rilevanza della questione, il
rimettente fa leva sulle circostanze descritte in chiusura del punto
che precede, affermando che soltanto una volta disposta la
restrizione «in carcere», il condannato potrebbe chiedere la
rateizzazione del pagamento, senza possibilita' di vedersi applicata,
in luogo della misura restrittiva della semiliberta', la misura
limitativa della detenzione domiciliare sostitutiva.
D'altro canto, non sarebbe praticabile un'interpretazione
costituzionalmente orientata, univoco essendo il tenore della norma,
che, per l'ipotesi di conversione della pena pecuniaria principale,
non lascia al giudice alcun margine di discrezionalita'.
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
ritiene che le norme censurate contrastino innanzitutto con gli artt.
3, secondo comma, e 13 Cost.
In premessa, il giudice a quo illustra i principali profili di
modifica della disciplina delle pene pecuniarie introdotti dal d.lgs.
n. 150 del 2022, mosso dall'intento di garantire effettivita' al
sistema sanzionatorio pecuniario, cosi' fondando una valida
alternativa alla pena carceraria. Mentre nel sistema previgente la
pena pecuniaria era considerata un mero credito dello Stato verso il
condannato, la cui riscossione avveniva mediante ruolo (affidato in
passato agli Uffici recupero crediti e poi, dal 2009, agli agenti
incaricati della riscossione), attualmente la competenza funzionale
e' stata affidata al pubblico ministero, che da' avvio al
procedimento di riscossione mediante un vero e proprio ordine di
esecuzione. Inoltre, in caso di mancato pagamento della pena
pecuniaria entro il termine, il pubblico ministero trasmette gli atti
al magistrato di sorveglianza per la conversione, che viene disposta
con ordinanza, previo accertamento della condizione di insolvenza o
di insolvibilita' del condannato.
Il rimettente evidenzia che, mentre per l'ipotesi di
insolvibilita' cosiddetta incolpevole puo' essere disposta la
conversione nel lavoro di pubblica utilita' o, in caso di
opposizione, nella detenzione domiciliare sostitutiva sia per le pene
pecuniarie principali (art. 103 della legge n. 689 del 1981) sia per
le pene pecuniarie sostitutive (art. 71 della legge n. 689 del 1981),
per l'ipotesi di insolvenza cosiddetta colpevole la disciplina della
conversione diverge a seconda che si tratti di pena pecuniaria
principale o sostitutiva. Invero, mentre l'art. 102 della legge n.
689 del 1981 prevede la conversione della pena pecuniaria principale
soltanto nella semiliberta' sostitutiva, l'art. 71 della legge citata
prevede la conversione della pena pecuniaria sostitutiva nella
semiliberta' o nella detenzione domiciliare.
Tanto premesso, il giudice a quo, richiamata la giurisprudenza di
questa Corte in materia di principio di ragionevolezza (in
particolare, sentenze n. 1130 del 1988 e n. 53 del 1958), ritiene che
la scelta legislativa di prevedere soltanto la semiliberta'
sostitutiva in sede di conversione della pena pecuniaria principale
violi il principio di proporzionalita', valendosi - afferma - di una
«truffa delle etichette».
La norma censurata, infatti, prevede la conversione in una misura
restrittiva, e non semplicemente limitativa, della liberta'
personale, in quanto la semiliberta' e' definita come un regime
detentivo e «si espia in carcere». Richiamando la giurisprudenza
europea (Corte europea dei diritti dell'uomo, grande camera, sentenza
21 ottobre 2013, Del Rio Prada contro Spagna) e costituzionale
(sentenza n. 32 del 2020), il rimettente sostiene che la semiliberta'
sostitutiva comporterebbe una «modifica qualitativa della pena
nell'alternativa dentro-fuori dal carcere» (enfasi nell'originale),
in sede di conversione di una pena che non ha carattere inframurario.
Cio' posto, l'ordinanza di rimessione afferma che il legislatore
avrebbe dovuto individuare nella detenzione domiciliare sostitutiva
«la misura principe» per le ipotesi di insolvenza, in quanto essa
realizzerebbe un miglior contemperamento tra le esigenze punitive e
la liberta' personale del condannato, nell'ottica del minimo
sacrificio necessario della medesima.
- In via subordinata, il rimettente ritiene che le norme di cui
agli artt. 102 della legge n. 689 del 1981 e 660, comma 3, cod. proc.
pen. contrastino con gli artt. 3, secondo comma, 13 e 27, terzo
comma, Cost., in ragione della disparita' di trattamento che sarebbe
determinata dal diverso meccanismo di conversione previsto in caso di
insolvenza per le pene pecuniarie «originarie» - in ordine alle quali
e' contemplata solo la semiliberta' sostitutiva - e per le pene
pecuniarie sostitutive delle pene detentive brevi - in ordine alle
quali e' contemplata l'alternativa tra detenzione domiciliare e
semiliberta' -, ferma invece l'identita' di disciplina per l'ipotesi
di insolvibilita'.
Al riguardo, il giudice a quo sottolinea che, in entrambi i casi,
la conversione rinviene la propria genesi in un medesimo fatto (cioe'
nel mancato pagamento della pena pecuniaria per condotta colpevole
del condannato).
Tuttavia, la normativa censurata farebbe si' che il medesimo
presupposto di fatto e di diritto fondi discipline «divergenti in
ragione del genus della pena cui accede», cosi' incorrendo in una
violazione del principio di eguaglianza sostanziale di cui all'art.
3, secondo comma, Cost., e in una irragionevolezza per disparita' di
trattamento di situazioni eguali.
In tal senso, richiamando la relazione di accompagnamento al
d.lgs. n. 150 del 2022, la diversita' di disciplina sembra al giudice
a quo fondata sull'intento, nel caso di conversione delle sanzioni
pecuniarie originarie, non solo di sanzionare l'insolvenza, ma anche
di punire il reato per il quale e' stata disposta la condanna e la
cui sanzione e' rimasta ineseguita: «[a]lla base di questa
differenziazione si potrebbe cogliere l'idea che mentre le pene
pecuniarie originarie di solito accedono a reati gravi quale sanzione
principale, la pena pecuniaria sostitutiva rappresenterebbe, secondo
la prospettiva assunta dal legislatore la piu' mite risposta che
l'ordinamento offre ad una sanzione detentiva contenuta entro l'anno
e, in ipotesi, cio' evidenzierebbe tale misura come statisticamente
applicabile a delitti di minore gravita'» (enfasi nell'originale).
Tale profilo sarebbe, secondo il rimettente, irragionevole, in
quanto l'art. 57, ultimo comma, della legge n. 689 del 1981,
stabilisce che «[l]a pena pecuniaria si considera sempre come tale,
anche se sostitutiva della pena detentiva», cosi' indicando
l'irrilevanza dell'originarieta' o meno della natura pecuniaria della
sanzione. Inoltre, la differenza di disciplina condurrebbe a esiti
paradossali: una pena originariamente pecuniaria potrebbe essere
convertita in una «pena qualitativamente carceraria» (enfasi
nell'originale), mentre una pena originariamente detentiva potrebbe
comportare anche forme detentive di tipo domiciliare.
Il criterio di conversione sarebbe dunque discriminatorio e
irragionevole, con lesione anche dell'art. 13 Cost. e del «principio
di emenda» sancito dall'art. 27, terzo comma, Cost.
Tale ultimo parametro costituzionale, in particolare, sarebbe
violato perche' «la rigidita' della norma, nel prevedere la sola pena
sostitutiva massima in sede di conversione, frustra il principio di
emenda e la tendenziale finalita' rieducativa della pena».
1.3.- Con ordinanza del 16 aprile 2025, iscritta al n. 89 del
registro ordinanze 2025, il Magistrato di sorveglianza di Bologna,
chiamato a pronunciarsi sulla domanda di conversione della pena
pecuniaria proposta, ai sensi dell'art. 660 cod. proc. pen., dal
pubblico ministero presso il Tribunale ordinario di Forli' nei
confronti di D.A. D.N., ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,
secondo comma, 13 e 27, terzo comma, Cost., questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 102 della legge n. 689 del 1981 e, «in via
consequenziale», dell'art. 660, comma 3, cod. proc. pen., nella parte
in cui non prevedono la conversione della pena pecuniaria, in via
alternativa, nella semiliberta' sostitutiva «o nella detenzione
domiciliare sostitutiva».
Il giudice a quo espone che nei confronti di D.A. D.N. -
condannato alla pena di euro 1.840,00 di ammenda per la
contravvenzione di porto abusivo di arma - il pubblico ministero
competente ha emesso, ai sensi dell'art. 660 cod. proc. pen., ordine
di esecuzione della pena pecuniaria, ingiungendo il pagamento entro
novanta giorni ed emettendo gli avvisi previsti dal comma 3 della
citata norma, compreso quello concernente la facolta' di richiedere
entro venti giorni la rateizzazione della pena pecuniaria. Scaduto il
termine per il pagamento, in assenza di richiesta di rateizzazione,
il pubblico ministero ha trasmesso gli atti al Magistrato di
sorveglianza per provvedere alla conversione della pena pecuniaria.
Accertata la condizione di «insolvenza» cosiddetta colpevole e non di
«insolvibilita'» cosiddetta incolpevole del condannato, titolare di
redditi adeguati e sufficienti al pagamento della pena pecuniaria, il
Magistrato di sorveglianza, non potendo piu' disporre una
rateizzazione del pagamento, essendo decaduto da tale facolta',
dovrebbe stabilire la conversione della pena pecuniaria non pagata
nella semiliberta' sostitutiva per sette giorni, secondo il criterio
di ragguaglio, previsto dall'art. 135 cod. pen., di euro 250,00 per
ciascun giorno di pena detentiva.
1.3.1.- In sede di motivazione della rilevanza delle questioni,
il rimettente fa leva sulle circostanze descritte in chiusura del
punto che precede, affermando che soltanto una volta disposta la
«carcerazione» il condannato potrebbe chiedere la rateizzazione del
pagamento, senza possibilita' di vedersi applicare, in luogo della
misura restrittiva della semiliberta', la misura limitativa della
detenzione domiciliare sostitutiva.
D'altro canto, non sarebbe praticabile un'interpretazione
costituzionalmente orientata, ostandovi il tenore univoco della
norma, che, per l'ipotesi di conversione della pena pecuniaria
principale, non lascia al giudice alcun margine di discrezionalita'.
1.3.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo,
illustrati in premessa i principali profili di modifica della
disciplina delle pene pecuniarie introdotti dal d.lgs. n. 150 del
2022, con argomenti sostanzialmente sovrapponibili a quelli gia'
esposti supra (punto 1.2.), ritiene che le norme di cui agli artt.
102 della legge n. 689 del 1981 e 660, comma 3, cod. proc. pen.
contrastino con gli artt. 3, secondo comma, 13 e 27, terzo comma,
Cost., per la disparita' di trattamento determinata dai meccanismi di
conversione previsti in caso di insolvenza per le pene pecuniarie
«originarie» - per le quali e' contemplata solo la semiliberta'
sostitutiva - e quelli previsti per le pene pecuniarie sostitutive
delle pene detentive brevi - per le quali e' contemplata
l'alternativa tra detenzione domiciliare sostitutiva e semiliberta'
sostitutiva -, ferma invece l'identita' di disciplina per l'ipotesi
di insolvibilita'.
Il rimettente sottolinea che, in entrambi i casi, la conversione
rinviene la propria genesi in un medesimo fatto, cioe' il mancato
pagamento della pena pecuniaria per condotta colpevole del
condannato. Tuttavia, il medesimo presupposto di fatto e di diritto
fonda «una differente disciplina», determinando una violazione del
principio di eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3, secondo
comma, Cost., e una irragionevolezza per disparita' di trattamento
tra situazioni eguali.
In tal senso, richiamando le medesime argomentazioni gia' esposte
al punto 1.2.1. (in riferimento all'ordinanza iscritta al n. 84 reg.
ord. del 2025, in tutto sovrapponibile, per quanto interessa, a
quella qui descritta), il giudice a quo ritiene che il criterio di
conversione sarebbe discriminatorio e irragionevole, con lesione
anche degli artt. 13 e 27, terzo comma, Cost., e che l'accoglimento
delle questioni dovrebbe condurre alla previsione di una conversione,
in via alternativa, nella semiliberta' sostitutiva o nella detenzione
domiciliare sostitutiva.
Con particolare riferimento all'art. 27, terzo comma, Cost.,
l'assunto del rimettente e' che «[n]on consentire [...] al Magistrato
di Sorveglianza di gradare ed individualizzare il trattamento
sanzionatorio, precludendo in radice la scelta tra la misura piu'
grave e quella meno afflittiva di tipo domiciliare, espone inoltre il
sistema al rischio di sanzionare troppo».
2.- E' intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo, con due distinti atti
sostanzialmente sovrapponibili, che le questioni di legittimita'
costituzionale sopradescritte siano dichiarate in parte inammissibili
e in parte non fondate.
Ad avviso dell'interveniente, le questioni sollevate con
riferimento al parametro dell'art. 13 Cost. sarebbero inammissibili
per omessa motivazione, mentre le altre questioni sollevate con
riferimento ai parametri degli artt. 3, secondo comma, e 27, terzo
comma, Cost. sarebbero manifestamente infondate: la conversione della
pena pecuniaria nella semiliberta' sostitutiva riguarda l'ipotesi di
insolvenza cosiddetta colpevole, cioe' il caso in cui il condannato
non abbia adempiuto colpevolmente o non si sia attivato
negligentemente, rendendosi passibile di una riprovazione della sua
condotta. La sentenza n. 131 del 1979 di questa Corte, del resto,
affermando la contrarieta' al principio di eguaglianza della
conversione in pena detentiva per il solo insolvibile, avrebbe
fornito al legislatore delegato del 2022 un'importante indicazione
sulla strutturazione del nuovo sistema. A tal proposito, viene
richiamata anche la decisione quadro 2005/214/GAI del Consiglio, del
24 febbraio 2005, relativa all'applicazione del principio del
reciproco riconoscimento alle sanzioni pecuniarie, recepita dal
decreto legislativo 15 febbraio 2016, n. 37 (Attuazione della
decisione quadro 2005/214/GAI del Consiglio, del 24 febbraio 2005,
sull'applicazione tra gli Stati membri dell'Unione europea del
principio del reciproco riconoscimento alle sanzioni pecuniarie), al
cui art. 13, comma 5, afferma l'Avvocatura, si stabilisce che
«qualora risulti totalmente o parzialmente impossibile dare
esecuzione alla decisione, lo Stato di esecuzione puo' applicare
sanzioni alternative, tra cui pene privative della liberta'».
Pertanto, non sarebbe irragionevole prevedere la piu' gravosa
misura della semiliberta' sostituiva a fronte di un comportamento
volontariamente inadempiente, sicuro indice di deliberata
indifferenza per la sanzione subita in relazione al reato originario.
Quanto alla scelta della sanzione, essa rientrerebbe nella
discrezionalita' del legislatore e proprio la soluzione prospettata
dai rimettenti, che mira a introdurre l'alternativita' fra detenzione
domiciliare sostitutiva e semiliberta' sostitutiva, sarebbe
irragionevole, non offrendo certezza circa l'esito sanzionatorio
conseguente all'omesso pagamento volontario e lasciando alla scelta
discrezionale del magistrato di sorveglianza l'individuazione della
misura, in assenza di criteri puntuali, normativamente fissati.
Considerato in diritto
3.- Con l'ordinanza iscritta al n. 84 reg. ord. del 2025, il
Magistrato di sorveglianza di Bologna ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, secondo comma, 13 e 27, terzo comma, Cost., questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 102 della legge n. 689 del
1981, e, «in via consequenziale», dell'art. 660, comma 3, cod. proc.
pen. - come sostituiti, rispettivamente, dagli artt. 71, comma 1,
lettera dd), e 38, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 150 del 2022 -,
nella parte in cui, in caso di mancato pagamento della pena
pecuniaria entro i termini, prevedono la conversione nella
semiliberta' sostitutiva, anziche' nella detenzione domiciliare
sostitutiva, ovvero, in via subordinata, nella parte in cui non
prevedono la conversione, in via alternativa, nella semiliberta'
sostitutiva «o nella detenzione domiciliare sostitutiva» (enfasi
nell'originale).
Con l'ordinanza iscritta al n. 89 reg. ord. del 2025, il
Magistrato di sorveglianza di Bologna ha sollevato in via esclusiva,
sulle medesime norme e in riferimento agli stessi parametri,
questioni di legittimita' costituzionale sovrapponibili a quelle
sollevate in via subordinata dalla ordinanza iscritta al n. 84 reg.
ord. del 2025.
3.1.- Quanto ai fatti di causa, le ordinanze espongono che i
Magistrati di sorveglianza erano chiamati a pronunciarsi sulle
domande di conversione della pena pecuniaria proposte, ai sensi
dell'art. 660 cod. proc. pen., dal pubblico ministero
territorialmente competente nei confronti, rispettivamente, di A. G.
- condannato alla pena di anni due e giorni venti di reclusione ed
euro 3.000,00 di multa per i delitti di traffico di sostanze
stupefacenti, resistenza a pubblico ufficiale e lesioni personali -
(reg. ord. n. 84 del 2025), e nei confronti di D.A. D.N. - condannato
alla pena di euro 1.840,00 di ammenda per la contravvenzione di porto
abusivo di arma - (reg. ord. n. 89 del 2025).
Accertata la condizione di «insolvenza» colpevole e non di
«insolvibilita'» incolpevole dei condannati, titolari di redditi
adeguati e sufficienti al pagamento della pena pecuniaria loro
inflitta, i Magistrati di sorveglianza, non potendo piu' disporre una
rateizzazione del pagamento, essendo decaduti da tale facolta',
dovrebbero stabilire la conversione della pena pecuniaria non pagata
nella semiliberta' sostitutiva, rispettivamente, per dodici giorni e
per sette giorni, secondo il criterio di ragguaglio, previsto
dall'art. 135 cod. pen., di euro 250,00 per ciascun giorno di pena
detentiva.
3.2.- Il primo dei giudici a quibus (reg. ord. n. 84 del 2025)
ritiene, in via principale, che le norme di cui agli artt. 102 della
legge n. 689 del 1981 e 660, comma 3, cod. proc. pen. contrastino con
gli artt. 3, secondo comma, e 13 Cost.
Il rimettente evidenzia che, mentre per l'ipotesi che,
successivamente, definisce di insolvibilita' «incolpevole» puo'
essere disposta la conversione della pena pecuniaria nel lavoro di
pubblica utilita' o, in caso di opposizione, in detenzione
domiciliare sostitutiva sia per le pene pecuniarie principali (art.
103 della legge n. 689 del 1981) sia per le pene pecuniarie
sostitutive (art. 71 della legge n. 689 del 1981), per l'ipotesi di
insolvenza "colpevole" la disciplina della conversione diverge a
seconda che si tratti di pena pecuniaria principale o sostitutiva.
Invero, mentre l'art. 102 della legge n. 689 del 1981 prevede la
conversione della pena pecuniaria principale soltanto nella
semiliberta' sostitutiva, l'art. 71 della legge citata prevede la
conversione della pena pecuniaria sostitutiva nella semiliberta' o
nella detenzione domiciliare.
Tanto premesso, il giudice a quo ritiene che la scelta
legislativa di prevedere soltanto la semiliberta' sostitutiva in sede
di conversione della pena pecuniaria principale violi il principio di
proporzionalita', valendosi - afferma - di una «truffa delle
etichette».
3.2.1.- Entrambi i rimettenti ritengono inoltre, in via
subordinata il primo (reg. ord. n. 84 del 2025) e in via esclusiva il
secondo (reg. ord. n. 89 del 2025), che le norme di cui agli artt.
102 della legge n. 689 del 1981 e 660, comma 3, cod. proc. pen.
contrastino con gli artt. 3, secondo comma, 13 e 27, terzo comma,
Cost., in ragione della disparita' di trattamento che sarebbe
determinata dal diverso meccanismo di conversione previsto in caso di
insolvenza per le pene pecuniarie «originarie» - in ordine alle quali
e' contemplata solo la semiliberta' sostitutiva - e per le pene
pecuniarie «sostitutive» delle pene detentive brevi - in ordine alle
quali e' contemplata l'alternativa tra detenzione domiciliare e
semiliberta' -, ferma invece l'identita' di disciplina per l'ipotesi
di insolvibilita'. Pur rinvenendo la conversione, in entrambi i casi,
la propria genesi in un medesimo fatto (cioe' nel mancato pagamento
della pena pecuniaria per condotta colpevole del condannato), la
normativa censurata farebbe si' che il medesimo presupposto di fatto
e di diritto fondi discipline «divergenti in ragione del genus della
pena cui accede» (cosi', l'ordinanza iscritta al n. 84 reg. ord. del
2025), cosi' incorrendo in una violazione del principio di
eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3, secondo comma, Cost., e in
una irragionevolezza per disparita' di trattamento di situazioni
eguali.
Quanto al parametro dell'art. 27, terzo comma, Cost., il dubbio
evidenziato da entrambi i rimettenti concerne, sia pure con sfumature
di differenziazione, l'automatismo sanzionatorio e il difetto di
proporzionalita' della sanzione contemplata dalle norme censurate.
4.- E' intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, chiedendo, con due distinti atti
sostanzialmente sovrapponibili, che le questioni di legittimita'
costituzionale sopradescritte siano dichiarate in parte inammissibili
e in parte non fondate.
5.- In via preliminare, deve essere disposta la riunione dei
giudizi perche' essi siano decisi con unica sentenza, avendo le
relative questioni di legittimita' costituzionale a oggetto le
medesime disposizioni, prospettando analoghe censure ed evocando
parametri coincidenti (tra le tante, sentenze n. 171 del 2024 e n.
220 del 2023).
6.- Occorre in via ulteriormente preliminare muovere dalle
eccezioni in rito proposte dall'Avvocatura generale.
L'eccezione di inammissibilita' delle questioni sollevate con
riferimento al parametro dell'art. 13 Cost. per omessa motivazione e'
fondata: la violazione della norma costituzionale risulta, infatti,
apoditticamente prospettata senza alcuna adeguata e autonoma
illustrazione delle ragioni per le quali le disposizioni censurate
integrerebbero una violazione del parametro evocato (in tal senso, ex
multis, sentenza n. 135 del 2023 con richiamo alle sentenze n. 2 del
2023, n. 263, n. 256, n. 253 e n. 128 del 2022 e n. 252 del 2021).
Le questioni sollevate devono dunque essere dichiarate
inammissibili in riferimento alla dedotta violazione dell'art. 13
Cost.
7.- Cosi' superate le eccezioni in rito, e' opportuno premettere
allo scrutinio del merito delle sopradescritte questioni incidentali
di legittimita' costituzionale una sintetica ricostruzione della
normativa concernente la conversione delle pene pecuniarie, anche nel
suo sviluppo diacronico.
7.1.- Come e' ben noto, la disciplina della conversione delle
pene pecuniarie antecedente il d.lgs. n. 150 del 2022 e' stata
oggetto di alcuni interventi da parte di questa Corte.
In particolare, nell'impianto originario del codice penale del
1930 l'art. 136 prevedeva la conversione della pena pecuniaria in
pena detentiva soltanto per l'insolvibile, non anche per
l'insolvente.
La legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta') stabili', all'art. 49, che le pene detentive
derivanti dalla conversione di pene pecuniarie dovessero essere
espiate in regime di semiliberta'.
Su tale quadro normativo intervenne questa Corte, che, con la
sentenza n. 131 del 1979, dichiaro' l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 136 cod. pen., ritenendo il meccanismo di conversione della
pena ivi previsto una sorta di "sanzione per la poverta'", in
violazione del principio di eguaglianza; in particolare, si rilevo',
tra l'altro, che «[l]a conversione della pena pecuniaria in detentiva
alla stregua della normativa vigente, finisce [...] per attuarsi
soltanto a carico dei nullatenenti, dei soggetti, cioe', costretti
alla solitudine di una miseria che preclude anche ogni solidarieta'
economica, e reca, percio', l'impronta inconfondibile di una
discriminazione basata sulle condizioni personali e sociali, la cui
illegittimita' e' apertamente, letteralmente, proclamata dall'art. 3
della Costituzione».
A colmare il vuoto normativo cosi' determinatosi provvide,
dunque, la legge n. 689 del 1981, che, all'art. 102, introdusse,
quali pene da conversione, la liberta' controllata e, a richiesta, il
lavoro sostitutivo.
Di fatto, fino alla riforma del 2022, la principale pena da
conversione era la liberta' controllata, calibrata essenzialmente
sull'obbligo di presentarsi almeno una volta al giorno presso il
locale ufficio di pubblica sicurezza.
Pur dopo i segnalati interventi di questa Corte e del
legislatore, il modello anteriore al 2022 colpiva soprattutto la
condizione di insolvibilita' del condannato, poiche' a fronte della
condizione di insolvenza era contemplata la mera reiterazione dei
tentativi di riscossione. Le due condizioni, poi, erano in genere (e
invero tuttora sono) qualificate - rispettivamente - "incolpevole" e
"colpevole", ancorche' il legislatore ne scolpisca la distinzione con
i soli sostantivi, senza alcuna aggettivazione.
Quel modello, in ogni caso, scontava un grado di ineffettivita'
pressoche' totale, attestato da percentuali di riscossione delle pene
pecuniarie inferiori all'1 per cento, come risulta dalla relazione di
accompagnamento al d.lgs. n. 150 del 2022. Del resto, la situazione
patologica in cui versava la riscossione della pena pecuniaria era
ripetutamente denunciata sia dalla dottrina, anche nella prospettiva
di un - auspicato - progressivo affrancamento dalla concezione
"carcerocentrica" del nostro sistema penale, sia da questa Corte, che
auspicava «un complessivo intervento [...] volto a restituire
effettivita' alla pena pecuniaria, anche attraverso una revisione
degli attuali, farraginosi meccanismi di esecuzione forzata e di
conversione in pene limitative della liberta' personale» (sentenza n.
15 del 2020 e, nello stesso senso, sentenze n. 279 del 2019 e n. 108
del 1987).
7.2.- A tale condizione di ineffettivita' e di sostanziale
inefficienza della pregressa normativa ha posto largamente e
opportunamente rimedio il d.lgs. n. 150 del 2022, innanzitutto
abbandonando, nella disciplina dell'esecuzione della pena pecuniaria,
la tradizionale impostazione civilistica, che l'assimilava ai crediti
dello Stato, da riscuotere mediante l'iscrizione a ruolo e la
complessa procedura amministrativa regolata dal testo unico sulle
spese di giustizia (d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
spese di giustizia - Testo A»), e adottando un modello penalistico,
coerente con la natura di pene che e' propria della multa e
dell'ammenda.
In tal senso, il novellato art. 660 cod. proc. pen. prevede una
disciplina dell'esecuzione delle pene pecuniarie plasmata sul modello
dell'esecuzione delle pene detentive previsto dall'art. 656 cod.
proc. pen.: il procedimento si apre infatti con un ordine di
esecuzione emesso dal pubblico ministero, che contiene l'indicazione
dell'ammontare della sanzione e delle modalita' di pagamento,
l'intimazione a provvedere al pagamento entro novanta giorni dalla
notifica e l'avviso che in caso di mancato pagamento si procedera'
alla conversione a norma degli artt. 102 e 103 della legge n. 689 del
1981.
Quanto alla disciplina della conversione delle pene pecuniarie,
il d.lgs. n. 150 del 2022 ha seguito - in buona sostanza - tre
direttrici essenziali.
7.2.1.- In primo luogo, ha distinto (con nettezza) la fattispecie
della «insolvenza» e quella della «insolvibilita'». Come gia' sopra
accennato, questa seconda era l'unica che fosse contemplata dalla
disciplina previgente quale presupposto della conversione delle pene
pecuniarie: giusto quanto affermato dalla giurisprudenza di
legittimita', infatti, nel precedente regime tale presupposto stava
nella verifica dell'effettiva insolvibilita' del condannato, da
intendersi come «definitiva ed accertata impossibilita' economica di
adempiere». Una condizione, questa, ben distinta da quella
dell'insolvenza, da intendersi come «stato transitorio», idoneo a
consentire il differimento o la rateizzazione della pena pecuniaria
(in tal senso, Corte di cassazione, prima sezione penale, sentenza 9
giugno-15 luglio 2005, n. 26358, e nello stesso senso, sezioni unite
penali, sentenza 25 ottobre 1995-17 gennaio 1996, n. 34).
7.2.2.- In secondo luogo, ha interamente modificato il regime
delle conseguenze del mancato pagamento - nei termini - della pena
pecuniaria.
Mentre il previgente sistema, come si e' visto, era calibrato
sulla liberta' controllata quale (principale) pena da conversione,
cioe', in buona sostanza, su un obbligo di presentarsi almeno una
volta al giorno presso il locale ufficio di pubblica sicurezza, il
nuovo sistema ha reintrodotto pene da conversione anche di natura
detentiva, non soltanto per le situazioni di insolvibilita' del
condannato, ma altresi' per le ipotesi di insolvenza (non dovute -
cioe' - all'impossibilita' di pagare).
Tutto questo si e' risolto in un notevole aumento del tasso di
effettiva riscossione delle somme dovute all'erario a titolo di pene
pecuniarie, passandosi da percentuali inferiori all'1 per cento
(secondo quanto rilevato dalla relazione di accompagnamento al d.lgs.
n. 150 del 2022) a percentuali che, secondo la relazione annuale al
Parlamento sullo stato di esecuzione delle pene pecuniarie,
presentata dal Ministro della giustizia nel 2024, hanno raggiunto
quasi il 20 per cento.
7.2.3.- Da ultimo, il d.lgs. n. 150 del 2022 ha optato per una
reazione articolata al mancato pagamento della pena pecuniaria,
prevedendo tre tipi di misura: il lavoro di pubblica utilita'
sostitutivo; la detenzione domiciliare sostitutiva; la semiliberta'
sostitutiva.
In particolare, quanto alla fattispecie del mancato pagamento
della pena pecuniaria principale, l'art. 136 cod. pen. rinvia agli
artt. 102 e 103 della legge n. 689 del 1981 per la disciplina delle
ipotesi di mancato pagamento dovuto, rispettivamente, a insolvenza o
a insolvibilita'. A loro volta: l'art. 102, quanto all'ipotesi
dell'insolvenza, individua la pena da conversione nella semiliberta'
sostitutiva, che comporta l'obbligo di trascorrere almeno otto ore al
giorno in carcere, semiliberta' sostitutiva la cui durata si
determina secondo i criteri di ragguaglio di cui all'art. 135 cod.
pen. (euro 250,00 per un giorno di semiliberta'), entro il limite
massimo di quattro anni quando la pena convertita sia la multa e due
anni quando sia l'ammenda; l'art. 103, quanto all'ipotesi
dell'insolvibilita', contempla la duplice possibilita' del lavoro di
pubblica utilita' sostitutivo ovvero, se il condannato si oppone,
della detenzione domiciliare sostitutiva.
Invece, quanto al mancato pagamento della pena pecuniaria
sostitutiva delle pene detentive brevi, l'art. 136 cod. pen. rinvia
all'art. 71 della legge n. 689 del 1981 per la disciplina delle
ipotesi di mancato pagamento dovuto, rispettivamente, a insolvenza
(secondo comma) o a insolvibilita' (terzo comma), contemplando, in
entrambi i casi, una duplice possibilita' di conversione: nel primo,
la pena da conversione puo' essere la semiliberta' sostitutiva o la
detenzione domiciliare sostitutiva; nel secondo, la pena da
conversione puo' essere il lavoro di pubblica utilita' sostitutivo o,
se il condannato si oppone, la detenzione domiciliare sostitutiva.
Giova altresi' rilevare che al condannato alla semiliberta'
sostitutiva o alla detenzione domiciliare sostitutiva derivanti da
conversione di una pena pecuniaria non sono applicabili misure
alternative alla detenzione (art. 103-bis della legge n. 689 del
1981), e che, sia in caso di insolvenza che di insolvibilita', il
condannato puo' far cessare l'esecuzione della pena da conversione
pagando la multa o l'ammenda, dedotta la somma corrispondente alla
durata della pena da conversione espiata, e, tal fine, puo' essere
ammesso al pagamento rateale (artt. 102, quarto comma, e 103, quarto
comma, della legge n. 689 del 1981).
Va inoltre sottolineato che e' stata dettata una disciplina
transitoria (art. 99-bis del d.lgs. n. 150 del 2022, inserito
dall'art. 6, comma 1, del decreto-legge 31 ottobre 2022, n. 162,
recante «Misure urgenti in materia di divieto di concessione dei
benefici penitenziari nei confronti dei detenuti o internati che non
collaborano con la giustizia, nonche' in materia di termini di
applicazione delle disposizioni del decreto legislativo 10 ottobre
2022, n. 150, e di disposizioni relative a controversie della
giustizia sportiva, nonche' di obblighi di vaccinazione anti
SARS-CoV-2, di attuazione del Piano nazionale contro una pandemia
influenzale e di prevenzione e contrasto dei raduni illegali»,
convertito, con modificazioni, nella legge 30 dicembre 2022, n. 199),
che espressamente riserva l'applicazione della nuova disciplina
dell'esecuzione e della conversione della pena pecuniaria ai reati
commessi dopo il 30 dicembre 2022.
8.- Tanto precisato, si puo' ora passare alla questione che il
rimettente, nel giudizio iscritto al n. 84 reg. ord. del 2025,
propone in via principale e a tenor della quale la semiliberta'
sostitutiva, determinando una privazione della liberta' personale per
una parte della giornata, dunque integrando un regime detentivo,
sarebbe sproporzionata rispetto all'esigenza punitiva sottesa alla
conversione della pena pecuniaria. Secondo il giudice a quo, il
legislatore avrebbe dovuto individuare nella detenzione domiciliare
sostitutiva «la misura principe» per le ipotesi di insolvenza, in
quanto misura limitativa, e non restrittiva, della liberta'
personale, che realizzerebbe un miglior contemperamento fra esigenze
punitive e liberta' personale.
Tale questione non e' fondata.
Questa Corte ha da sempre riconosciuto l'ampia discrezionalita'
del legislatore nella definizione della sua politica criminale, in
particolare nella determinazione delle pene applicabili a chi abbia
commesso reati (in questo senso, fra le numerose altre, sentenze n.
193, n. 117 e n. 113 del 2025, n. 207 del 2023 e n. 117 del 2021),
pur affermando che il sindacato sul suo esercizio deve essere in
questa materia particolarmente attento, in considerazione delle
«gravose conseguenze sui diritti costituzionali del destinatario
della legge penale» (da ultimo, sentenza n. 10 del 2026).
Il rimettente evoca il secondo e non il primo comma dell'art. 3
Cost., ma sebbene il profilo dell'eguaglianza sostanziale emerga
nella motivazione dell'ordinanza (e infatti su di esso ci si
pronuncia in chiusura del presente punto), cio' che primariamente si
sollecita e' che questa Corte operi, sull'esercizio della
discrezionalita' legislativa, un sindacato di ragionevolezza.
Tale sindacato, per costante giurisprudenza costituzionale,
attiene al solo profilo della irragionevolezza manifesta, nel senso
che il trattamento sanzionatorio «deve potersi razionalmente
giustificare in relazione a una o piu' finalita' legittime perseguite
dal legislatore» e i mezzi prescelti «non devono risultare
manifestamente sproporzionati rispetto a quelle pur legittime
finalita'» (cosi', fra le altre, sentenza n. 46 del 2024).
Ebbene: tanto il margine di apprezzamento legislativo quanto i
suoi limiti vanno evidentemente riconosciuti anche laddove si tratti
della determinazione legislativa delle pene "di secondo grado"
derivanti dalla conversione delle pene pecuniarie, sia principali
(art. 17 cod. pen.) che sostitutive (art. 20-bis cod. pen.).
In questo senso, la scelta del legislatore di prevedere una
misura limitativa, di natura detentiva, della liberta' personale per
l'ipotesi di insolvenza del condannato non pare di per se' attingere
la manifesta irragionevolezza dell'esercizio della discrezionalita'
legislativa, considerando che, anche nell'intenzione del legislatore,
la pena da conversione individuata per l'ipotesi di insolvenza assume
il ruolo di strumento di pressione sul condannato per il pagamento
della multa o dell'ammenda, al fine di assicurare la piena
effettivita' della sanzione inflitta.
Al fondo di tale scelta sta l'«idea che la minaccia di sanzioni
piu' gravi, in caso di mancato pagamento, possa rappresentare
un'efficace controspinta alla decisione di sottrarsi al pagamento».
Idea che e' stata esplicitata dalla relazione illustrativa al d.lgs.
n. 150 del 2022, che aggiunge: «La legge minaccia la conversione in
una pena limitativa della liberta' personale, piu' grave della pena
pecuniaria, per assicurare l'effettivita' del pagamento della pena
pecuniaria stessa. A differenza delle pene detentive, infatti, per
essere eseguite le pene pecuniarie richiedono la collaborazione del
condannato. Il fallimento del sistema di recupero crediti, che ha
tradizionalmente adottato il nostro ordinamento, dimostra come sia
opportuno e necessario indurre il condannato al pagamento, onde
evitare conseguenze peggiori. Le pene da conversione della pena
pecuniaria ineseguita assolvono a una duplice funzione: sanzionano
sia il mancato pagamento (se colpevole), sia il reato commesso,
sostituendosi alla pena pecuniaria principale, rimasta ineseguita».
Puo' essere significativo notare, peraltro, che tale modello,
oltre a essere adottato in non pochi ordinamenti europei (si veda, ad
esempio, paragrafo 43 StGB in Germania; art. 749 del codice di
procedura penale in Francia; art. 53 del codice penale in Spagna;
art. 49 del codice penale in Portogallo; art. 36 del codice penale in
Svizzera; paragrafo 19 StGB in Austria; art. 40 del codice penale in
Belgio), appare anche coerente col diritto dell'Unione europea: al
riguardo, l'art. 10 della decisione quadro GAI 2005/214 stabilisce
che in caso di impossibilita' di dare esecuzione a una condanna a
pena pecuniaria pronunciata in altro Stato membro dell'UE «lo Stato
di esecuzione puo' applicare sanzioni alternative, tra cui pene
privative della liberta'» (enfasi aggiunta). La decisione quadro,
peraltro, e' stata attuata in Italia dal d.lgs. n. 37 del 2016, che,
all'art. 13, comma 5, senza menzionare le «pene privative della
liberta'», cosi' dispone: «Quando risulti totalmente o parzialmente
impossibile dare esecuzione alla decisione sulle sanzioni pecuniarie,
e' possibile l'applicazione di sanzioni alternative se lo Stato di
decisione vi abbia prestato il necessario consenso nel certificato
allegato al presente decreto. L'entita' della sanzione alternativa e'
determinata secondo la legislazione italiana, ma non puo' superare il
limite massimo indicato nel certificato trasmesso dallo Stato della
decisione».
Ne', del resto, alla soluzione normativa censurata osta la
giurisprudenza di questa Corte, che, con la citata sentenza n. 131
del 1979, aveva dichiarato l'illegittimita' costituzionale della
conversione in pena detentiva per la diversa ipotesi - l'unica
all'epoca cosi' disciplinata, si ribadisce - dell'insolvibilita': la
ratio della decisione va infatti rinvenuta nella discriminazione,
violativa del principio di eguaglianza, nei confronti delle persone
meno abbienti e nella previsione di una sorta di "sanzione per la
poverta'". Una situazione, questa, che non viene in rilievo nella
fattispecie oggetto di scrutinio, in quanto l'art. 102 della legge n.
689 del 1981 individua nella semiliberta' la pena da conversione per
l'ipotesi di insolvenza. Sussistendo, quindi, il presupposto della
capacita' economica, non viene in rilievo l'ipotesi di una sanzione
per la "mera poverta'", che possa risultare violativa, all'un tempo,
del primo e del secondo comma dell'art. 3 Cost.
D'altro canto, la preferenza che il rimettente vorrebbe
riconoscere alla detenzione domiciliare sostitutiva, quale pena da
conversione "principale", o addirittura esclusiva, per l'ipotesi di
insolvenza, appare il frutto di una valutazione del tutto personale e
comunque di opportunita', che colloca le relative questioni
addirittura sul crinale dell'inammissibilita', sfuggendo a questa
Corte (come ricordato, da ultimo, dalla sentenza n. 7 del 2024) «ogni
valutazione di natura politica e ogni sindacato sull'uso del potere
discrezionale del Parlamento» (art. 28 della legge 11 marzo 1953, n.
87, recante «Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale»).
9.- E' fondata, invece, la questione di legittimita'
costituzionale concernente la denunciata disparita' di trattamento
determinata dai meccanismi di conversione previsti, nel caso di
insolvenza, per le pene pecuniarie «originarie» (recte: principali) -
per le quali e' prevista solo la semiliberta' sostitutiva - e per le
pene pecuniarie «sostitutive» delle pene detentive brevi - per le
quali e' prevista l'alternativa fra detenzione domiciliare e
semiliberta' sostitutive -, proposta in via subordinata dal primo
rimettente (reg. ord. n. 84 del 2025) e in via esclusiva dal secondo
(reg. ord. n. 89 del 2025).
Entrambe le ordinanze di rimessione evocano, quali parametri, gli
artt. 3, secondo comma, 13 e 27, terzo comma, Cost., ma - considerato
il tenore della loro parte motiva - deve ritenersi, per quanto
concerne in particolare l'art. 3 Cost., ch'esso venga in
considerazione anche (e soprattutto) pel profilo della violazione del
suo primo comma. Quanto, poi, agli artt. 13 e 27 Cost., s'e' gia'
detto che sul primo non v'e' alcuna vera motivazione, sicche' la
relativa questione e' inammissibile, mentre per quanto concerne il
secondo, il relativo richiamo, per un verso, intende contestare il
difetto di flessibilita' e proporzionalita' della sanzione
contestata, ma per l'altro risulta sostanzialmente rafforzativo di
una motivazione che e' incentrata nel principio di eguaglianza.
I giudici a quibus sottolineano infatti, in entrambi i casi, che
la conversione rinviene la propria genesi in un medesimo fatto, cioe'
nel mancato pagamento della pena pecuniaria per condotta cosiddetta
colpevole del condannato; tuttavia ritengono che il medesimo
presupposto di fatto e di diritto fondi discipline illegittimamente
«divergenti in ragione del genus della pena cui accede» (cosi',
testualmente, nell'ordinanza iscritta al n. 84 reg. ord. del 2025).
E' appunto in riferimento all'art. 3, primo comma, Cost., che la
sopra descritta censura risulta meritevole di positivo apprezzamento.
9.1.- La questione sottoposta allo scrutinio di questa Corte
concerne la legittimita' costituzionale del trattamento normativo
delle pene pecuniarie sostitutive per rapporto a quello delle pene
pecuniarie principali. Sebbene entrambi i rimettenti richiamino anche
il principio di ragionevolezza, trattasi dunque di un giudizio
concernente una tipica censura di disparita' di trattamento, che,
logicamente, esige una comparazione tra le fattispecie scrutinate.
La giurisprudenza di questa Corte, definendo la sostanza del
giudizio di eguaglianza in senso stretto (inteso, cioe', quale
raffronto tra fattispecie, non nella sua proiezione di valutazione di
ragionevolezza), ha da tempo affermato che «[i]l parametro della
eguaglianza [...] non esprime la concettualizzazione di una categoria
astratta, staticamente elaborata in funzione di un valore immanente
dal quale l'ordinamento non puo' prescindere, ma definisce l'essenza
di un giudizio di relazione che, come tale, assume un risalto
necessariamente dinamico» (sentenza n. 89 del 1996), e ancora di
recente ha ribadito che «se "il principio di eguaglianza esprime
un giudizio di relazione in virtu' del quale a situazioni eguali deve
corrispondere l'identica disciplina e, all'inverso, discipline
differenziate andranno coniugate a situazioni differenti, cio'
equivale a postulare che la disamina della conformita' di una norma a
quel principio deve svilupparsi secondo un modello dinamico,
incentrandosi sul "perche'" una determinata disciplina operi,
all'interno del tessuto egualitario dell'ordinamento, quella
specifica distinzione, e quindi trarne le debite conclusioni in punto
di corretto uso del potere normativo" (sentenza n. 7 del 2024, punto
16 del Considerato in diritto; sentenze n. 43 del 2022, n. 276 del
2020 e n. 241 del 2014)» (sentenza n. 164 del 2025).
Il modello del giudizio di eguaglianza in senso stretto, cosi'
disegnato, trova al proprio centro il concetto di pertinenza, poiche'
in tanto si puo' ritenere che il trattamento normativo di una
fattispecie sia discriminatorio per rapporto a quello di un'altra
fattispecie in quanto il raffronto con tale seconda fattispecie sia
appunto pertinente. Tutte le cose, le persone o le situazioni sono
simili per qualche profilo e dissimili per qualche altro, sicche',
allo scopo di operare tra di esse un raffronto che abbia senso
occorre stabilire quale profilo sia rilevante. Si tratta cioe' di
determinare, fra le cosiddette "somiglianze di famiglia" che
caratterizzano gli elementi di un certo insieme, quali pertengano al
giudizio di eguaglianza e quali no.
Allo scopo di cogliere la pertinenza del raffronto in base a
parametri il piu' possibile oggettivi, che delimitino la
discrezionalita' di chi lo opera, e' stato elaborato in logica lo
strumento del tertium comparationis e di tale strumento anche la
giurisprudenza di questa Corte ha inteso servirsi ormai da decenni.
La sua importanza e' tale che in non poche occasioni (per esempio,
sentenze n. 15 del 1983, n. 71 del 2022, n. 150 del 2023, n. 106 del
2025; ordinanza n. 184 del 2018) e' stata dichiarata
l'inammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale che
il giudice a quo aveva prospettato evocando l'art. 3, primo comma,
Cost. pel profilo della disparita' di trattamento, ma senza indicare
un (idoneo) tertium (cioe' una norma o fattispecie normativa che
potesse valere da stregua per l'apprezzamento del rispetto del
principio di eguaglianza).
Nondimeno, sebbene il tertium comparationis sia un elemento «da
cui un giudizio di eguaglianza ben impostato non dovrebbe mai
prescindere» (sentenza n. 166 del 1982), deve osservarsi non solo che
talora un idoneo tertium non e' reperibile nelle fonti legislative
vigenti, ma anche e soprattutto che - come accade per tutte le "cose"
- pure le fattispecie normative e le norme che le descrivono
presentano indefiniti profili di somiglianza e differenza, sicche'
l'interprete e' chiamato a scegliere fra un numero potenzialmente
illimitato di tertia. Questa scelta e', di bel nuovo, parametrata
sulla pertinenza, essendo indispensabile accertare proprio
l'idoneita' della norma o fattispecie assunta a riferimento «ad
assurgere a tertium comparationis» (hanno effettuato, da ultimo,
questo riscontro la sentenza n. 10 del 2026 e, in senso analogo, la
sentenza n. 7 del 2026). Ne viene che il giudizio di eguaglianza in
senso stretto - cioe' il giudizio che assume a paradigma il nucleo
piu' intimo dell'art. 3 Cost. - e' essenzialmente un giudizio di
pertinenza (nel quale il tertium si atteggia a «profilo» della
quaestio: cosi', sentenza n. 218 del 2025).
Ora, mentre per chi opera in altri domini del pensiero e
dell'agire umani la scelta di cio' che e' o non e' pertinente puo'
essere assunta entro margini sovente amplissimi di discrezionalita',
questo non e' concesso nel dominio del diritto. In particolare, nel
giudizio di legittimita' costituzionale, la pertinenza del raffronto
non puo' essere determinata da questa Corte in ragione di un libero
apprezzamento: ove cio' accadesse, essa - come rilevato decenni
addietro da autorevole dottrina - compirebbe una valutazione di
opportunita' vietata dal gia' ricordato art. 28 della legge n. 87 del
1953. La pertinenza, invece, deve essere da questa Corte determinata
in ragione della prospettiva che la stessa Costituzione impone di
assumere, cioe' sulla base dei diritti, dei doveri o degli interessi
costituzionali in giuoco: qualunque norma o fattispecie normativa,
come accennato, e' astrattamente raffrontabile a qualsivoglia altra
per un qualche profilo (a tacer d'altro, perche' tutte sono
accomunate dalla normativita'), ma nel giudizio di eguaglianza
rilevano, fermi restando i divieti esplicitamente elencati dall'art.
3, primo comma, Cost., i soli profili per i quali si discute di tali
diritti, doveri o interessi specificamente costituzionali. Vanno
altresi' distintamente considerate le esigenze di coerenza
sistematica e le finalita' perseguite dalla norma oggetto di
controllo di legittimita' costituzionale e da quella assunta a
tertium, che devono essere coerenti e almeno non immeritevoli di
protezione costituzionale.
Tale essendo la struttura del giudizio di eguaglianza in senso
stretto, occorre chiedersi se, nel caso che ci occupa, la fattispecie
delle pene pecuniarie principali e quella delle pene pecuniarie
sostitutive siano utilmente raffrontabili. Entrambe le ordinanze di
rimessione qui scrutinate pongono il dubbio ed entrambe, come gia'
riportato in narrativa, affermano che «[a]lla base di questa
differenziazione si potrebbe cogliere l'idea che mentre le pene
pecuniarie originarie di solito accedono a reati gravi quale sanzione
principale, la pena pecuniaria sostitutiva rappresenterebbe, secondo
la prospettiva assunta dal legislatore la piu' mite risposta che
l'ordinamento offre ad una sanzione detentiva contenuta entro l'anno
e, in ipotesi, cio' evidenzierebbe tale misura come statisticamente
applicabile a delitti di minore gravita'» (enfasi nell'originale).
Tale profilo, nondimeno, sarebbe per le riferite ordinanze
irrilevante, in quanto «[l]a pena pecuniaria si considera sempre come
tale, anche se sostitutiva della pena detentiva» (art. 57, ultimo
comma, della legge n. 689 del 1981), il che renderebbe le due
fattispecie pienamente raffrontabili.
9.2.- Le menzionate ordinanze di rimessione colgono nel segno,
per le ragioni che seguono.
E' evidente che tutte le pene pecuniarie sono innanzitutto
accomunate dall'avere a oggetto un elemento monetario, sicche' gia'
questo loro tratto distintivo le rende concettualmente omogenee. Il
loro accedere a reati piu' o meno gravi, invece, costituisce un
elemento accidentale e occasionale, specialmente per rapporto
all'interesse costituzionale rilevante in questa materia, che - come
detto - e' la stregua cui commisurare il giudizio di pertinenza. Tale
interesse deve essere identificato nella effettivita' della sanzione
penale. Esso, per un verso, risulta strettamente connesso al
principio della certezza del diritto - che questa Corte, come da
ultimo ribadito dalla sentenza n. 88 del 2025, considera «"elemento
fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto", connaturato
sia all'ordinamento nazionale, sia al sistema giuridico
sovranazionale (sentenze n. 36 del 2025, n. 70 del 2024 e n. 210 del
2021)» -; per l'altro, e' direttamente desumibile dall'art. 27 Cost.,
che assegna alla pena la funzione rieducativa (ferma restando,
ovviamente, la possibilita' di prevedere istituti di mitigazione o
cause di non punibilita'). Ed e' proprio tale interesse che il d.lgs.
n. 150 del 2022 ha opportunamente inteso perseguire con efficienza e
rigore sconosciuti alla disciplina precedente.
Esattamente in rapporto a tale interesse risulta non giustificata
la diversita' del trattamento riservato alle pene pecuniarie
principali e alle pene pecuniarie sostitutive pel profilo della
reazione ordinamentale al loro mancato pagamento nell'ipotesi
dell'insolvenza. Nei due casi, infatti, la riprovevolezza del
comportamento del condannato cui l'insolvenza e' imputabile e'
identica, e lo e' proprio per rapporto all'interesse costituzionale
sopra evidenziato.
In tal senso, peraltro, depone altresi' il piu' volte ricordato
art. 57, ultimo comma, della legge n. 689 del 1981, ove, disponendo
che «[l]a pena pecuniaria si considera sempre come tale, anche se
sostitutiva della pena detentiva», si sancisce l'irrilevanza
dell'originarieta' o meno della natura pecuniaria della sanzione.
Ebbene: la natura giuridica (cosi' come la funzione) unitaria
delle pene pecuniarie - sia di quelle principali, sia di quelle
sostitutive - affermata a livello normativo (ancora, art. 57, ultimo
comma, della legge n. 689 del 1981) integra un indice, anche di
diritto positivo (e non solo logico), della piena comparabilita'
delle situazioni, giuridiche e di fatto, cui, in assenza di diversi e
ulteriori profili di distinzione, anche allo scopo di assicurare la
piena coerenza del sistema, dovrebbe conseguire un trattamento
normativo non differenziato pel profilo che qui interessa.
Va aggiunto, infine, che, come opportunamente colto da uno dei
rimettenti (ordinanza iscritta al n. 84 reg. ord. del 2025), la
differenza di disciplina puo' condurre a esiti paradossali, poiche'
una pena originariamente pecuniaria potrebbe essere convertita in una
«pena qualitativamente carceraria» (enfasi nell'originale), mentre
una pena originariamente detentiva potrebbe anche comportare soltanto
forme detentive di tipo domiciliare.
Tali profili appaiono effettivamente radicare una violazione del
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. per disparita' di
trattamento tra situazioni eguali.
E' pertanto necessario dichiarare l'illegittimita' costituzionale
degli artt. 102 della legge n. 689 del 1981 e 660, comma 3, cod.
proc. pen., nella parte in cui, in caso di insolvenza nel pagamento
delle pene pecuniarie principali, contemplano la conversione nella
sola semiliberta' sostitutiva senza ammettere la detenzione
domiciliare sostitutiva, come previsto per l'insolvenza nel pagamento
delle pene pecuniarie sostitutive delle pene detentive brevi.
L'addizione che consegue a tale declaratoria non comporta alcuna
scelta discrezionale da parte di questa Corte, ma deriva
semplicemente dall'estensione della disciplina normativa prevista per
questa seconda fattispecie, che costituisce il pertinente termine di
raffronto.
9.3.- La declaratoria di illegittimita' costituzionale radicata
nella violazione dell'art. 3 Cost. esime questa Corte dall'affrontare
le censure che assumono a parametro l'art. 27, terzo comma, Cost.,
che devono pertanto ritenersi assorbite.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 102 della
legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) e 660,
comma 3, del codice di procedura penale, nella parte in cui, in caso
di insolvenza nel pagamento delle pene pecuniarie principali, non
prevedono la conversione anche nella detenzione domiciliare
sostitutiva;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 102 della legge n. 689 del 1981 e 660,
comma 3, cod. proc. pen., sollevate, in riferimento all'art. 13 della
Costituzione, dal Magistrato di sorveglianza di Bologna, con le
ordinanze indicate in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 102 della legge n. 689 del 1981 e 660,
comma 3, cod. proc. pen., sollevate in via principale, in riferimento
agli artt. 3, secondo comma, e 27, terzo comma, Cost., dal Magistrato
di sorveglianza di Bologna, con l'ordinanza iscritta al n. 84 del
registro ordinanze del 2025.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2026.
F.to:
Giovanni AMOROSO, Presidente
Massimo LUCIANI, Redattore
Valeria EMMA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 17 aprile 2026
Il Cancelliere
F.to: Valeria EMMA