N. 57 SENTENZA 10 marzo - 27 aprile 2026
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Acque - Norme della Regione Piemonte - Modalita' di calcolo del deflusso ecologico dei corsi d'acqua - Calcolo dinamico con un limite percentuale massimo sulla portata effettiva, anziche' rispettando il concetto di deflusso minimo vitale - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Norme della Regione Piemonte - Sostituzione di cartografia allegata a una precedente legge regionale, con l'effetto di riperimetrare il Parco naturale del Monte Fenera e l'area contigua della fascia fluviale del Po piemontese - Lesione della tutela dell'ambiente e del paesaggio, della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, del principio di copianificazione paesaggistica e del principio unionale di non deterioramento della qualita' delle acque - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Piemonte 8 luglio 2025, n. 9, artt. 34, comma 2, e 50. - Costituzione, artt. 9 e 117, primo e secondo comma, lettera s); direttiva 2000/60/CE, art. 4.(GU n.17 del 29-4-2026 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Giovanni AMOROSO;
Giudici :Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella
SCIARRONE ALIBRANDI, Massimo LUCIANI, Maria Alessandra SANDULLI,
Roberto Nicola CASSINELLI, Francesco Saverio MARINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 34, comma
2, e 50 della legge della Regione Piemonte 8 luglio 2025, n. 9 (Legge
annuale di riordino dell'ordinamento regionale. Anno 2025), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l'8
settembre 2025, depositato in cancelleria il giorno successivo,
iscritto al n. 37 del registro ricorsi 2025 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale,
dell'anno 2025.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2026 il Giudice relatore
Marco D'Alberti;
udite l'avvocata dello Stato Maria Luisa Spina per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocata Giulietta Magliona per la
Regione Piemonte;
deliberato nella camera di consiglio del 10 marzo 2026.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato l'8 settembre 2025, depositato in
cancelleria il successivo 9 settembre (reg. ric. n. 37 del 2025), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 34,
comma 2, e 50 della legge della Regione Piemonte 8 luglio 2025, n. 9
(Legge annuale di riordino dell'ordinamento regionale. Anno 2025).
La prima disposizione censurata, rubricata «Applicazione del
deflusso ecologico», stabilisce che «[n]ei corsi d'acqua a carattere
torrentizio, canali o porzioni di essi non classificati come fiumi
dalla Regione e nei corsi d'acqua classificati come fiumi o tratti di
essi caratterizzati da ricorrenti deficit idrici stagionali, tenuto
conto della regimazione non costante del flusso delle acque, il
deflusso ecologico e' calcolato in modo dinamico in base alla portata
presente nella sezione di derivazione e non puo' essere eccedente il
30 per cento della portata effettiva medesima».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata consentirebbe
di aumentare i prelievi sul singolo corso d'acqua e sarebbe pertanto
lesiva della competenza legislativa esclusiva statale in materia di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, in relazione agli artt. 76,
commi 1, 2, 3, 4 e 7; 95, commi 4 e 6; 121, comma 4; 144, comma 1, e
alla Parte B dell'Allegato 4 alla Parte III del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), nonche' all'art.
12-bis del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Approvazione del
testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti
elettrici).
La stessa disposizione si porrebbe in contrasto, altresi', con
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione al principio di non
deterioramento dei corsi d'acqua, di cui all'art. 4 della direttiva
2000/60/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre
2000, che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di
acque.
1.1.- E' impugnato, inoltre, l'art. 50 della stessa legge reg.
Piemonte n. 9 del 2025.
Nel modificare l'Allegato A della legge della Regione Piemonte 29
giugno 2009, n. 19 (Testo unico sulla tutela delle aree naturali e
della biodiversita'), la disposizione impugnata, al comma 1,
stabilisce quanto segue: «[i]l n. 26 dell'allegato A (Cartografie
delle aree naturali protette regionali, delle aree contigue e delle
zone naturali di salvaguardia) della legge regionale 19/2009 e'
sostituito dal seguente: "26) Parco naturale del Monte Fenera - Scala
1:25.000" (allegato 1)».
Il comma 2 prevede, inoltre, che «[i]l n. 90 dell'allegato A
della legge regionale 19/2009 e' sostituito dal seguente: "90) Aree
naturali protette e area contigua della fascia fluviale del Po -
Torino ovest - Scala 1:25.000: - Area contigua della Fascia fluviale
del Po piemontese" (allegato 2)».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione regionale impugnata,
nel prevedere una nuova perimetrazione di due aree protette
regionali, comporterebbe la riduzione della tutela del paesaggio e la
violazione del principio di co-pianificazione paesaggistica. Tale
disposizione si porrebbe in contrasto, quindi, con gli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 134, comma
1, lettera c), 135, comma 1, 142, comma 1, lettera f), e 143, comma
2, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137), agli artt. 3 e 18 delle norme di attuazione del
piano paesaggistico regionale, approvato con deliberazione del
Consiglio regionale 3 ottobre 2017, n. 233-35836, nonche' all'art. 22
della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette).
2.- In primo luogo, il ricorrente denuncia l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 34, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 9
del 2025.
La disposizione impugnata avrebbe introdotto una nuova modalita'
di calcolo del deflusso ecologico - da intendersi come portata minima
dei corsi d'acqua - che ne comporterebbe la riduzione e consentirebbe
cosi' un aumento dei prelievi.
Questa valutazione non rientrerebbe nella competenza regionale,
poiche' la sede deputata alla regolazione del deflusso minimo vitale
e del deflusso ecologico sarebbe quella pianificatoria, come
stabilito dagli artt. 76, comma 4, e 121, comma 4, del d.lgs. n. 152
del 2006, quanto al piano di tutela delle acque, e dall'art. 95 dello
stesso decreto, quanto al piano di bilancio idrico (sono richiamate
le sentenze di questa Corte n. 153 del 2019 e n. 229 del 2017).
Le disposizioni in materia di tutela delle acque - di cui agli
artt. 76, comma 4, 95, 121, comma 4, e 144 del d.lgs. n. 152 del
2006, nonche' all'art. 12-bis del r.d. n. 1775 del 1933 - sono
riconducibili alla materia della tutela dell'ambiente, attribuita
alla competenza legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in cui rientrerebbero sia la
garanzia del livello di deflusso ecologico, sia le misure poste a
presidio dell'equilibrio del bilancio idrico.
2.1.- Le competenze regionali in materia di tutela delle acque
potrebbero essere legittimamente esercitate soltanto qualora
perseguano standard migliorativi rispetto a quelli risultanti dalla
tutela fornita dalla legislazione statale.
Viceversa, la limitazione del deflusso ecologico stabilita dalla
disposizione impugnata introdurrebbe obiettivi di qualita' meno
elevati rispetto a quelli stabiliti dalla legislazione statale e dai
provvedimenti settoriali di area vasta (e' richiamata la sentenza di
questa Corte n. 28 del 2013).
2.2.- Inoltre, la disposizione censurata si porrebbe in contrasto
con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 4 della
direttiva 2000/60/CE, che prevede il principio di non deterioramento
dei corpi idrici.
3.- In secondo luogo, il ricorrente denuncia l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 50 della stessa legge reg. Piemonte n. 9 del
2025, per violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione agli artt. 134, comma 1, lettera c), 135, comma
1, 142, comma 1, lettera f), e 143, comma 2, cod. beni culturali,
nonche' agli artt. 3 e 18 delle norme di attuazione del Piano
paesaggistico regionale (PPR) e all'art. 22 della legge n. 394 del
1991.
3.1.- L'art. 50 della legge reg. Piemonte n. 9 del 2025 modifica
l'Allegato A della legge reg. n. 19 del 2009, sostituendo le
cartografie relative, rispettivamente, all'area naturale protetta del
Parco del Monte Fenera e all'area contigua della fascia fluviale del
Po.
Cio' comporterebbe una riduzione dei perimetri delle aree
naturali indicate. Si tratterebbe di beni che, in quanto soggetti a
tutela ambientale speciale, dovrebbero ritenersi anche «di interesse
paesaggistico», ai sensi degli artt. 134, comma 1, lettera c), e 142,
comma 1, lettera f), cod. beni culturali.
Pertanto, in considerazione dell'adozione del PPR, per la
revisione dei piani di parchi e dei perimetri delle aree naturali
protette sarebbe necessario il coinvolgimento del Ministero della
cultura ai sensi degli artt. 135, comma 1, e 143, comma 2, cod. beni
culturali.
Tale assetto normativo sarebbe pienamente coerente con la logica
incrementale dei beni paesaggistici propria del d.lgs. n. 42 del
2004, che non prevederebbe una disciplina per la revisione o
eliminazione dei medesimi beni (e' richiamata la sentenza di questa
Corte n. 164 del 2021).
Ad avviso del ricorrente, l'obbligo di co-pianificazione con il
Ministero, gia' previsto dall'art. 143, comma 2, cod. beni culturali,
in particolare nell'ipotesi di una de-perimetrazione, discenderebbe
dalle previsioni del PPR e dagli artt. 3 e 18 delle relative norme di
attuazione.
In contrasto con il predetto obbligo, le modifiche dei confini
dei parchi naturali regionali, apportate dalla disposizione
censurata, introdurrebbero una riduzione unilaterale delle aree
soggette a tutela paesaggistica.
Il ricorrente sottolinea che, sebbene la normativa statale
distingua l'attivita' di classificazione e di istituzione dei parchi
e delle riserve naturali di interesse regionale e locale
dall'attivita' di elaborazione dei piani paesaggistici regionali (e'
richiamata la sentenza di questa Corte n. 276 del 2020), nel caso in
esame il PPR richiama, quanto alla perimetrazione, le disposizioni
della legge reg. Piemonte n. 19 del 2009, modificata dalla
disposizione impugnata.
Ad avviso della difesa statale, l'art. 50, commi 1 e 2, si
porrebbe dunque in contrasto con gli artt. 134, comma 1, lettera c),
135, comma 1, 142, comma 1, lettera f), e 143, comma 2, cod. beni
culturali, cosi' violando gli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
3.2.- In prossimita' dell'udienza pubblica, il 17 febbraio 2026
l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria difensiva
in cui ha ribadito l'ammissibilita' e la fondatezza delle questioni
di legittimita' costituzionale promosse con il ricorso.
4.- Con atto depositato il 29 settembre 2025, la Regione Piemonte
si e' costituita in giudizio, chiedendo che le questioni di
legittimita' costituzionale proposte dal Presidente del Consiglio dei
ministri vengano dichiarate inammissibili e, comunque, non fondate.
4.1.- Con riferimento alle censure relative all'art. 34, comma 2,
della legge reg. Piemonte n. 9 del 2025, la difesa regionale ha
preliminarmente fornito un'ampia illustrazione del quadro normativo
di riferimento.
La Regione Piemonte richiama, in particolare: 1) il decreto del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare -
Direzione generale per la salvaguardia del territorio e delle acque
13 febbraio 2017, n. 30 (Linee guida per l'aggiornamento dei metodi
di determinazione del deflusso minimo vitale al fine di garantire il
mantenimento, nei corsi d'acqua, del deflusso ecologico a sostegno
del raggiungimento degli obiettivi ambientali definiti ai sensi della
Direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23
ottobre 2000) (d'ora in avanti: le Linee guida); 2) la delibera
dell'Autorita' di bacino distrettuale del fiume Po - Conferenza
istituzionale permanente del 14 dicembre 2017, n. 4 (Direttiva per la
determinazione dei deflussi ecologici a sostegno del
mantenimento/raggiungimento degli obiettivi ambientali fissati dal
Piano di Gestione del distretto idrografico e successivi riesami e
aggiornamenti) -cosiddetta direttiva deflussi ecologici (d'ora in
avanti, anche: DDE); 3) il Piano di tutela delle acque, approvato con
Deliberazione del Consiglio regionale del Piemonte 2 novembre 2021,
n. 179-18293; 4) il Regolamento del Presidente della Giunta regionale
del Piemonte 27 dicembre 2021, n. 14 (Disposizioni per
l'implementazione del deflusso ecologico); 5) la Deliberazione della
Giunta regionale del Piemonte 27 marzo 2023, n. 14, n. 36-6674,
recante «Attuazione del Piano regionale di Tutela delle Acque (PTA)
di cui alla D.C.R. n. 179-18293 del 2 novembre 2021 e del D.P.G.R.
del 27 dicembre 2021 n. 14/R. Approvazione indirizzi generali per la
sperimentazione del rilascio del deflusso ecologico e la gestione
dinamica degli scenari di scarsita' idrica», con cui sono stati
definiti gli indirizzi generali per la sperimentazione del rilascio
del deflusso ecologico, nonche' per la gestione delle situazioni
critiche in relazione a eventuali minori rilasci temporanei.
4.1.1.- Cio' premesso, la difesa regionale ritiene inammissibile
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 34, comma 2,
della legge reg. Piemonte n. 9 del 2025.
A fronte di un quadro normativo complesso e stratificato, il
ricorso risulterebbe del tutto generico, poiche' lascerebbe
indeterminati i termini del denunciato contrasto tra la disposizione
regionale impugnata e la disciplina statale. In particolare, non
sarebbero indicate le ragioni della violazione della DDE, che
definisce le regole ed i parametri che devono essere utilizzati, da
parte delle regioni, per la determinazione del deflusso ecologico.
In sostanza, il ricorrente non avrebbe indicato quale norma
statale interposta impedisca alla Regione di variare i criteri di
definizione del deflusso minimo stabiliti dal piano tutela delle
acque e dal regolamento regionale n. 14 del 2021 (al riguardo, e'
richiamata la sentenza di questa Corte n. 113 del 2024).
4.1.2.- Inoltre, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 34, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 9 del 2025
sarebbe inammissibile anche per mancanza di lesivita'.
La difesa regionale evidenzia che, in base all'art. 34, comma 1,
della medesima legge reg. Piemonte n. 9 del 2025, l'applicazione del
deflusso ecologico e' differita al 31 dicembre 2026. Cio' si
rifletterebbe sull'entrata in vigore della nuova disciplina
introdotta dalla disposizione impugnata. Inoltre, la Regione Piemonte
dovra' stabilire i criteri in base ai quali applicare le nuove
modalita' di calcolo del deflusso ecologico. In quanto ancora priva
di un'effettiva applicazione, la disposizione impugnata non
produrrebbe allo stato alcun vincolo giuridico.
4.2.- Quanto alle questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 50 della legge reg. Piemonte n. 9 del 2025, la Regione
Piemonte le ritiene inammissibili, per difetto di adeguata
motivazione in ordine alle ragioni del contrasto della disposizione
impugnata con ciascuno dei plurimi parametri costituzionali e
interposti richiamati.
4.2.1.- Le questioni sarebbero, comunque, non fondate alla luce
dei principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale, in
particolare nella sentenza n. 115 del 2023, che ha affrontato il tema
della riperimetrazione dei parchi regionali, ritenendo che spetti
alle regioni la definizione dei confini delle aree di un parco
naturale regionale.
La difesa regionale contesta l'assunto del ricorrente, secondo
cui la competenza regionale, una volta esercitata (e riconosciuta in
sede di PPR), potrebbe esplicarsi solo mediante ampliamento delle
aree protette e non in senso opposto, occorrendo, in tal caso, il
previo assenso degli organi ministeriali. Oltre a contrastare con il
principio di revocabilita' dei vincoli di tutela paesaggistica, tale
assunto potrebbe scoraggiare scelte regionali di potenziamento della
tutela, inducendo il legislatore regionale a non compierle, nel
timore di non poterle piu' revocare, nemmeno ove una rinnovata
ponderazione degli interessi lo esigesse.
4.2.2.- Ad avviso della Regione Piemonte, la pretesa soggezione
dell'attivita' di revisione dei confini delle aree protette alla
necessita' della co-pianificazione, prevista dagli artt. 135, comma
1, e 143, comma 2, cod. beni culturali, finirebbe per sovvertire il
riparto di competenze di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in quanto sarebbe suscettibile di trasformare il vincolo
paesaggistico da qualificazione giuridica "derivata" in ragione della
sussistenza del vincolo ambientale a presupposto giuridico per la
definizione delle competenze di cui all'art. 117 Cost. (e' richiamata
la sentenza di questa Corte n. 44 del 2001).
La difesa regionale ritiene, infatti, che la valutazione della
necessita' di una tutela ambientale dell'area spetti solo alle
regioni. Il vincolo paesaggistico interverrebbe solo in un secondo
momento e in conseguenza della necessita' della tutela ambientale.
Qualora vengano meno le ragioni di tutela ambientale che hanno
condotto all'individuazione e alla perimetrazione di un'area, lo
stesso vincolo non avrebbe piu' ragione di esistere ex se. Infatti,
rispetto alla tutela ambientale sottesa all'individuazione delle aree
protette, il vincolo paesaggistico avrebbe carattere derivato e
conseguenziale.
4.2.3.- La difesa regionale deduce che, nell'impostazione del
ricorrente, il richiamo ai parchi e alle riserve regionali e ai
relativi territori di protezione esterna, contenuto nell'art. 142,
comma 1, lettera f), cod. beni culturali, comporterebbe
"un'attrazione" della competenza legislativa regionale per la
definizione dei confini delle aree protette nella competenza
esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio.
Pertanto, anche sotto tale profilo, la questione di legittimita'
costituzionale sarebbe non fondata.
4.2.4.- Inoltre, ad avviso della Regione Piemonte, la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 50 della legge reg. Piemonte
n. 9 del 2025, promossa in riferimento all'art. 134, comma 1, lettera
c), del codice dei beni culturali, sarebbe non fondata per
l'inconferenza del parametro interposto rispetto al contenuto della
doglianza (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 69 del 2024
e n. 161 del 2021).
L'art. 134, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004 individua, in
effetti, tre categorie di beni paesaggistici vincolati, distinte in
base alla tipologia di vincolo: da provvedimento amministrativo
(lettera a); da previsione di legge (lettera b); e da piano
paesaggistico (lettera c). In sede di predisposizione del proprio
PPR, la Regione Piemonte non avrebbe fatto ricorso a questa terza
modalita' di apposizione del vincolo, limitandosi alla ricognizione
dei beni di cui alle altre due categorie dell'art. 134, comma 1.
Pertanto, il richiamo alla lettera c) dell'art. 134, comma 1, sarebbe
del tutto irrilevante e superfluo.
4.2.5.- La Regione Piemonte deduce inoltre l'inammissibilita' e,
comunque, la non fondatezza della questione promossa in riferimento
all'art. 3 delle norme di attuazione del PPR, dedicato al «Ruolo del
Ppr e [ai] rapporti con i piani e i programmi territoriali».
L'inammissibilita' della questione deriverebbe sia
dall'inconferenza del parametro evocato, sia dalla genericita' delle
censure.
Ai sensi del richiamato art. 3, l'obbligo di co-pianificazione
riguarderebbe la (sola) verifica di conformita' al PPR dei piani
d'area dei parchi di cui all'elenco contenuto nell'art. 3, comma 7,
verifica che deve essere attuata congiuntamente tra il Ministero e la
Regione.
Peraltro, tale previsione non inciderebbe sulla disposizione
impugnata, che non contiene alcun riferimento all'attivita' o ai
contenuti dei piani dei parchi. Del resto, tali piani disciplinano le
aree protette regionali in quanto le stesse possiedano i requisiti
per essere ricondotte nella categoria dei parchi e, conseguentemente,
delle aree vincolate paesaggisticamente. Nel caso in cui il vincolo
paesaggistico venga meno per il venir meno della qualifica di parco,
non sarebbe prevista alcuna pianificazione e, pertanto, non
rileverebbe il richiamo all'art. 3 delle norme di attuazione del PPR.
Inoltre, i piani d'area sarebbero volti a regolare gli usi e le
attivita' consentiti e quelli vietati, senza intervenire sulla
definizione dei confini, che e' stata operata dal legislatore
regionale, ai sensi della legge reg. Piemonte n. 19 del 2009.
4.2.6.- Quanto all'art. 18 delle norme di attuazione del PPR
(dedicato alle «Aree naturali protette e altre aree di conservazione
della biodiversita'»), la difesa regionale osserva che tale
disposizione esprimerebbe l'obbligo per i pianificatori regionale e
statale di attribuire la qualifica di bene paesaggistico (con
conseguente necessita' di sottoporre al procedimento di
autorizzazione paesaggistica i lavori incidenti su tali beni), alle
aree protette risultanti dalla disciplina regionale vigente, secondo
un rinvio dinamico alla legge reg. Piemonte n. 19 del 2009 e ai suoi
successivi aggiornamenti.
Si tratterebbe di una disposizione necessaria, in considerazione
del carattere "ricognitivo" e non "costitutivo" dei vincoli operata
dal PPR, nonche' della necessita' di adeguare gli stessi vincoli
all'effettiva consistenza dei beni considerati.
4.2.7.- Parimenti inammissibile o, comunque, non fondata sarebbe
la questione di legittimita' costituzionale relativa alla violazione
dell'art. 22 della legge n. 394 del 1991.
Questo parametro interposto costituirebbe proprio il riferimento
normativo statale - declinato poi a livello regionale dalla legge
reg. Piemonte n. 19 del 2009 - utilizzato dal legislatore regionale
per operare la parziale revisione dei confini delle aree protette, di
cui all'impugnato art. 50 della legge reg. Piemonte n. 9 del 2025.
Dopo avere sottolineato l'esiguita' delle modifiche apportate
dalla disposizione impugnata alle aree naturali indicate, la difesa
regionale osserva che nel corso degli anni sarebbero gia' intervenute
variazioni, anche in riduzione, alle perimetrazioni delle aree
protette regionali, realizzate senza il previo concerto del Ministero
della cultura.
5.- Ai sensi dell'art. 6 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, l'Associazione italiana dei
produttori idroelettrici - Assoidroelettrica, a titolo di amicus
curiae, ha depositato un'opinione scritta, ammessa con decreto
presidenziale del 2 febbraio 2026, con la quale ha chiesto il rigetto
delle questioni di legittimita' costituzionale che hanno a oggetto
l'art. 34, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 9 del 2025.
5.1.- L'amicus curiae osserva, anzitutto, che l'obbligo di
rispettare un deflusso ecologico stabilito in misura fissa e statica
sarebbe sproporzionato rispetto ai piccoli torrenti e ai fiumi piu'
esposti a fenomeni di oscillazione della portata, in ragione
dell'alternarsi delle magre e delle piene. Tali corsi d'acqua
sarebbero caratterizzati da una flora e una fauna particolarmente
resilienti, in grado di resistere anche in condizioni di estrema
scarsita' della risorsa idrica. A fronte di tali caratteristiche di
intrinseca instabilita' della portata, il sacrificio imposto ai
produttori idroelettrici - derivante dalla necessita' di rispettare
un regime di deflusso ecologico fisso e statico - sarebbe incongruo e
sproporzionato.
5.2.- Cio' premesso, Assoidroelettrica ritiene che la
disposizione censurata costituisca una soluzione virtuosa sotto il
profilo ambientale. L'introduzione di un criterio flessibile e
dinamico consentirebbe, infatti, di adeguare il reale valore del
deflusso necessario alla realizzazione degli obiettivi posti
dall'art. 4 della direttiva 2000/60/CE, senza pregiudicare
l'interesse pubblico al perseguimento della transizione energetica,
consacrato nell'art. 16-septies della direttiva (UE) 2023/2413 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 ottobre 2023, che modifica
la direttiva (UE) 2018/2001, il regolamento (UE) 2018/1999 e la
direttiva n. 98/70/CE per quanto riguarda la promozione dell'energia
da fonti rinnovabili e che abroga la direttiva (UE) 2015/652 del
Consiglio; nonche' nell'art. 3 del decreto legislativo 25 novembre
2024, n. 190, recante «Disciplina dei regimi amministrativi per la
produzione di energia da fonti rinnovabili, in attuazione
dell'articolo 26, commi 4 e 5, lettera b) e d), della legge 5 agosto
2022, n. 118».
Considerato in diritto
6.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato, in primo luogo, l'art. 34, comma
2, della legge reg. Piemonte n. 9 del 2025.
Tale disposizione stabilisce che «[n]ei corsi d'acqua a carattere
torrentizio, canali o porzioni di essi non classificati come fiumi
dalla Regione e nei corsi d'acqua classificati come fiumi o tratti di
essi caratterizzati da ricorrenti deficit idrici stagionali, tenuto
conto della regimazione non costante del flusso delle acque, il
deflusso ecologico e' calcolato in modo dinamico in base alla portata
presente nella sezione di derivazione e non puo' essere eccedente il
30 per cento della portata effettiva medesima».
Ad avviso del ricorrente, l'introduzione di queste nuove
modalita' di calcolo del deflusso ecologico consentirebbe un aumento
dei prelievi sul singolo corso d'acqua e, pertanto, sarebbe lesiva
della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione agli artt. 76, commi 1, 2, 3, 4 e 7;
95, commi 4 e 6; 121, comma 4; 144, comma 1, e alla parte B
dell'Allegato 4 alla Parte III del d.lgs. n. 152 del 2006, nonche'
all'art. 12-bis del r.d. n. 1775 del 1933.
La stessa disposizione si porrebbe altresi' in contrasto con
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione al principio di non
deterioramento dei corsi d'acqua, di cui all'art. 4 della direttiva
2000/60/CE.
7.- In via preliminare, la Regione Piemonte ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni poiche' il ricorso risulterebbe
generico, lasciando indeterminati i termini del contrasto tra la
disciplina statale e la disposizione regionale impugnata.
7.1.- L'eccezione non e' fondata.
Il ricorso risulta sorretto da argomentazioni sufficienti e
idonee a far comprendere il senso delle censure. Il Presidente del
Consiglio dei ministri si duole del fatto che, con la disposizione
impugnata, il legislatore piemontese abbia ridotto la portata idrica
idonea a garantire il deflusso ecologico e, di conseguenza, abbia
consentito un aumento dei prelievi sul singolo corso d'acqua, cosi'
violando sia la competenza legislativa statale esclusiva sulla
materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., sia il principio di non
deterioramento dei corsi d'acqua, di cui all'art. 4 della direttiva
2000/60/CE. Puo' pertanto ritenersi che il ricorrente abbia
individuato le ragioni del prospettato contrasto e abbia raggiunto
«la soglia minima di chiarezza e di completezza necessaria a
consentire l'esame nel merito della questione promossa» (tra le piu'
recenti, sentenze n. 65 e n. 32 del 2025; nello stesso senso,
sentenze n. 133, n. 95 e n. 94 del 2024).
Del resto, la motivazione del ricorso non ha impedito alla difesa
regionale di elaborare una compiuta ed esauriente argomentazione
difensiva nel merito con riferimento a tutti i parametri e aspetti
richiamati dal ricorrente (in questo senso, tra le molte, sentenze 4
del 2026, n. 80 del 2025 e n. 53 del 2020).
8.- Sempre in via preliminare, la Regione Piemonte ha eccepito il
difetto di motivazione delle questioni di legittimita' costituzionale
in esame per la mancata indicazione delle ragioni per cui la
disposizione censurata contrasterebbe con quanto stabilito
dall'Autorita' di bacino nella direttiva deflussi ecologici del 2017.
Inoltre, il ricorso non indicherebbe quale norma statale impedisca
alla Regione di variare i criteri di definizione del deflusso minimo
vitale fissati nel Piano regionale di tutela delle acque e nel
Regolamento regionale n. 14 del 2021.
8.1.- Anche questa eccezione non e' fondata.
Come si e' visto, il Presidente del Consiglio dei ministri
denuncia la violazione della competenza legislativa statale in
materia di tutela dell'ambiente e lamenta il contrasto tra la
disciplina legislativa regionale e quella posta dal legislatore
statale nell'esercizio di tale competenza, puntualmente richiamata
dal medesimo ricorrente. Viceversa, la carenza di motivazione
eccepita dalla Regione Piemonte attiene al contrasto della
disposizione regionale impugnata con una disciplina non avente rango
legislativo, inidonea a integrare il parametro del giudizio di
legittimita' costituzionale.
9.- La Regione Piemonte ha infine eccepito l'inammissibilita'
delle questioni per difetto di lesivita' della disposizione
censurata.
La difesa regionale sottolinea, in primo luogo, che l'art. 34,
comma 1, della legge reg. Piemonte n. 9 del 2025, non impugnato, ha
differito l'applicazione del deflusso ecologico al 31 dicembre 2026
su tutto il territorio regionale, fatte salve le sperimentazioni in
corso. Questo rinvio andrebbe riferito anche alla nuova disciplina
del deflusso ecologico introdotta dal censurato comma 2 dello stesso
art. 34.
In secondo luogo, la difesa regionale ha osservato che, per dare
concreta attuazione alla disposizione impugnata, la Regione Piemonte
dovra' indicare le nuove modalita' di calcolo del deflusso ecologico,
nonche' i criteri in base ai quali applicare la nuova disciplina. In
quanto priva, allo stato, di un'effettiva applicazione, la
disposizione impugnata attualmente non produrrebbe alcun vincolo
giuridico.
9.1.- Anche questa eccezione non e' fondata.
Va innanzitutto rilevato che, a prescindere da ogni
considerazione sulla riferita mancata applicazione dell'impugnato
art. 34, comma 2, esso e' entrato in vigore il 25 luglio 2025 e da
allora non e' stato ne' abrogato, ne' in alcun modo modificato. Per
costante giurisprudenza di questa Corte, il giudizio promosso in via
principale presuppone la mera pubblicazione di una legge regionale
che si ritenga lesiva della ripartizione di competenze, a prescindere
dagli effetti che essa abbia prodotto (tra le molte, sentenze n. 122
del 2025, n. 195 del 2017, n. 262 del 2016 e n. 118 del 2015).
Infatti, l'interesse a proporre e a coltivare il ricorso va
individuato «nella tutela delle competenze legislative per come
ripartite nella Costituzione: il corretto inquadramento delle
competenze legislative rappresenta, in questo senso, l'utilita' che
ci si attende dalla pronuncia richiesta» (tra le molte, sentenze n.
122 del 2025 e n. 101 del 2021; nello stesso senso, sentenze n. 56
del 2020, n. 178 del 2018 e n. 195 del 2017).
Pertanto, la mancata applicazione concreta della disposizione
regionale impugnata risulta irrilevante ai fini dell'ammissibilita'
delle questioni in esame.
10.- Nel merito, e' fondata la questione di legittimita'
costituzionale sollevata in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
10.1.- Occorre preliminarmente rilevare che la normativa statale
in materia di tutela delle acque ha avuto una significativa
evoluzione nel tempo.
Mentre il testo unico del 1933 s'incentrava su una regolazione
delle risorse idriche finalizzata prevalentemente a soddisfare le
esigenze della produzione di energia elettrica, il d.lgs. n. 152 del
2006 ha attribuito rilievo primario alla tutela delle acque per il
profilo ambientale. Tale decreto ha recepito la direttiva 2000/60/CE,
che, all'art. 1, paragrafo 1, lettera a), ha stabilito il principio
di non deterioramento delle acque, in armonia con l'art. 191 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e con l'art. 37 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che esigono un
livello elevato di tutela dell'ambiente.
10.2.- Le norme piu' rilevanti per il caso in esame sono
contenute negli artt. 95, 96, comma 3, 144 e 145 del d.lgs. n. 152
del 2006.
In particolare, l'art. 95 impone misure per garantire
l'equilibrio del bilancio idrico e stabilisce che le concessioni di
derivazione di acque devono prevedere rilasci volti a garantire il
deflusso minimo vitale nei corpi idrici, come ribadito dal successivo
art. 96.
Il deflusso e' definito secondo i criteri adottati dal Ministro
dell'ambiente e della sicurezza energetica con apposito decreto,
previa intesa con la Conferenza Stato-regioni. Con il citato d.m. n.
13 del 2017, il Ministro dell'ambiente ha adottato le Linee guida per
l'aggiornamento dei metodi di determinazione del deflusso minimo
vitale, concetto sostanzialmente coincidente con quello del deflusso
ecologico, come chiarito dalle stesse Linee guida.
Queste ultime prevedono, tra l'altro, l'istituzione, presso
l'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale
(ISPRA), del Catalogo nazionale dei metodi di calcolo del deflusso
ecologico, alla definizione del quale provvede un Tavolo tecnico
nazionale presieduto dal Ministro dell'ambiente e della sicurezza
energetica. A questo organismo partecipano l'ISPRA, il Consiglio
nazionale delle ricerche - Istituto di ricerca sulle acque
(CNR-IRSA), l'Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e
lo sviluppo economico sostenibile (ENEA), l'Istituto superiore di
sanita' (ISS), nonche' le Autorita' di bacino distrettuali e le
Regioni (art. 2, comma 2, del d.m. n. 30 del 2017). Ne risulta,
dunque, il ruolo preminente del Ministro di settore e di istituti ad
alta specializzazione tecnico-scientifica nella determinazione del
deflusso ecologico e la stessa denominazione conferma la rilevanza
ambientale di tale regime dei corpi idrici.
L'art. 144 cod. ambiente, al comma 3, attua il principio di non
deterioramento di cui all'art. 4 della direttiva 2000/60/CE,
stabilendo che «la disciplina degli usi delle acque e' finalizzata
alla loro razionalizzazione, allo scopo di evitare gli sprechi e di
favorire il rinnovo delle risorse, di non pregiudicare il patrimonio
idrico, la vivibilita' dell'ambiente, l'agricoltura, la piscicoltura,
la fauna e la flora acquatiche, i processi geomorfologici e gli
equilibri idrologici».
Parallelamente, l'art. 145 dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006
dispone che spetta all'Autorita' di bacino definire il bilancio
idrico e pianificare l'economia idrica e che le concessioni di
derivazione devono garantire il livello di deflusso necessario per
non danneggiare gli ecosistemi. L'Autorita' di bacino ha al suo
interno, come organo di indirizzo, la conferenza istituzionale
permanente, alla quale partecipano i Presidenti delle regioni che
insistono sul distretto idrografico, il Ministro dell'ambiente e
della sicurezza energetica, il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, il Capo dipartimento della Protezione civile, il Ministro
dell'agricoltura, della sovranita' alimentare e delle foreste, il
Ministro della cultura. L'Autorita' redige il piano di bacino, in
conformita' al quale le regioni predispongono i piani di tutela delle
acque, che poi trasmettono al Ministro dell'ambiente e alle Autorita'
di bacino per le verifiche di competenza.
Ne emerge il rilievo primario degli organi statali e
dell'attivita' di pianificazione nella definizione del bilancio
idrico.
10.3.- La costante giurisprudenza di questa Corte ha ricondotto
le disposizioni sulla protezione delle acque - contenute
principalmente nella Parte III del d.lgs. n. 152 del 2006, intitolata
«Norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione,
di tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse
idriche» e, in particolare, nella sua Sezione II intitolata «Tutela
delle acque dall'inquinamento» - alla materia della «tutela
dell'ambiente», spettante alla potesta' legislativa esclusiva dello
Stato, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
(sentenza n. 117 del 2020).
Le disposizioni del d.lgs. n. 152 del 2006, evocate dal
ricorrente quali parametri interposti, rispondono infatti a
«finalita' di prevenzione e riduzione dell'inquinamento, risanamento
dei corpi idrici inquinati, miglioramento dello stato delle acque,
perseguimento di usi sostenibili e durevoli delle risorse idriche,
mantenimento della capacita' naturale di autodepurazione dei corpi
idrici e della capacita' di sostenere comunita' animali e vegetali
ampie e diversificate, mitigazione degli effetti delle inondazioni e
della siccita', protezione e miglioramento dello stato degli
ecosistemi acquatici, degli ecosistemi terrestri e delle zone umide
direttamente dipendenti dagli ecosistemi acquatici sotto il profilo
del fabbisogno idrico» (sentenze n. 229 del 2017 e n. 254 del 2009;
in senso analogo, sentenza n. 246 del 2009).
Sono scopi che attengono direttamente alla tutela delle
condizioni intrinseche dei corpi idrici e che mirano a garantire
determinati livelli qualitativi e quantitativi delle acque (sentenze
n. 117 del 2020, n. 153, n. 65 e n. 44 del 2019, n. 68 del 2018 e n.
229 del 2017).
10.4.- Con specifico riferimento alla disciplina del minimo
deflusso vitale, questa Corte ha affermato che «[l]a garanzia del
minimo deflusso vitale del corpo idrico, in quanto volta ad evitare
l'esaurimento della fonte, deve ritenersi concernere la
"conservazione" del bene acqua e non il mero utilizzo della stessa,
con la conseguenza che la relativa disciplina deve considerarsi
attratta nella competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., relativa alla tutela
dell'ambiente» (sentenza n. 28 del 2013). Ancorche' riferita a un
caso di concorso di competenze regionali e statali sulla materia di
acque minerali e termali, i principi affermati da questa pronuncia
appaiono estensibili alla disciplina delle risorse idriche.
10.5.- Alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale
evidenziato, l'art. 34, comma 2, della legge della Regione Piemonte
n. 9 del 2025 si rivela in contrasto con la disciplina statale in
materia di tutela delle acque sopra richiamata.
Senza rispettare le competenze amministrative, le condizioni e le
procedure previste da tale disciplina statale, la disposizione
regionale impugnata prevede una modifica drastica e unilaterale dei
criteri di applicazione del deflusso ecologico. Essa stabilisce che
tale regime idrologico «non puo' essere eccedente il 30 per cento
della portata effettiva». Vengono dunque consentite persino ulteriori
riduzioni, che si riflettono nel corrispondente aumento dei prelievi
che possono essere consentiti.
Si tratta di un intervento normativo che, oltre a non essere
preceduto da un'adeguata istruttoria, ne' sorretto da alcun parametro
tecnico-scientifico, paradossalmente consente di aumentare i prelievi
proprio in quelle situazioni che - per essere caratterizzate da
«ricorrenti deficit idrici stagionali» - comportano una riduzione
della portata d'acqua.
La scelta del legislatore regionale di stabilire un limite
all'applicazione del deflusso ecologico si discosta dai criteri
stabiliti dalla legge statale ai fini della conservazione del buono
stato di salute dei corsi d'acqua e risulta in grado di mettere a
repentaglio il perseguimento degli obiettivi di tutela ambientale che
il deflusso ecologico e' volto a garantire.
10.6.- Va inoltre considerato che, alla luce della costante
giurisprudenza costituzionale, l'ambiente delinea una materia
"trasversale", in ordine alla quale si manifestano competenze
diverse, che ben possono essere regionali, spettando invece allo
Stato le determinazioni di tutela ambientale che rispondono a
esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio
nazionale (sentenze n. 158 del 2021 e n. 407 del 2002).
Al legislatore regionale, nell'esercizio delle sue competenze, e'
consentito incrementare i livelli di tutela fissati dal legislatore
statale. Le regioni, dunque, possono adottare norme che
interferiscono con la tutela ambientale solo se elevano lo standard
di protezione previsto dalla legislazione nazionale, che funge da
limite minimo di salvaguardia dell'ambiente, legittimando interventi
normativi regionali solo nel senso dell'innalzamento della tutela
(tra le molte, sentenze n. 144 del 2022, n. 291 e n. 7 del 2019, n.
174 e n. 74 del 2017). In questo senso, l'art. 76, comma 7, del
d.lgs. n. 152 del 2006 dispone che «[l]e regioni possono definire
obiettivi di qualita' ambientale piu' elevati, nonche' individuare
ulteriori destinazioni dei corpi idrici e relativi obiettivi di
qualita'».
Nel caso in esame, invece, la riduzione unilaterale
dell'applicazione del deflusso ecologico modifica in senso
peggiorativo lo standard ambientale posto dalla disciplina statale,
poiche' incide sull'equilibrio del bilancio idrico, consentendo
l'aumento dei prelievi sui corsi d'acqua.
10.7.- In definitiva, l'art. 34, comma 2, della legge reg.
Piemonte n. 9 del 2025 risulta in contrasto con profili essenziali
della legislazione statale ed europea, quali il principio di non
deterioramento della qualita' delle acque, la necessaria conformita'
dei piani regionali al piano di bacino, l'indispensabile contributo,
per la determinazione del giusto deflusso ecologico, di enti ad alta
specializzazione tecnico-scientifica.
Il mancato rispetto delle norme ordinarie statali comporta la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che
affida alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato la disciplina
della tutela dell'ambiente. Ne risulta violato anche l'art. 117,
primo comma, in relazione al principio di non deterioramento della
qualita' delle acque previsto dalla direttiva 2000/60/CE.
10.8.- Per effetto della dichiarazione di illegittimita'
dell'art. 34, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 9 del 2025, il
precedente comma 1, che differisce l'applicazione del deflusso
ecologico sino al 31 dicembre 2026, risulta integralmente svuotato di
concreto contenuto precettivo.
11.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha inoltre promosso
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 50 della legge
reg. Piemonte n. 9 del 2025, in riferimento agli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Nel modificare la legge reg. Piemonte n. 19 del 2009, la
disposizione impugnata sostituisce la cartografia contenuta
nell'allegato A di tale legge, nella parte riferita, rispettivamente,
al Parco naturale del Monte Fenera e all'area contigua della fascia
fluviale del Po piemontese.
Ad avviso del ricorrente, la nuova perimetrazione dei parchi
naturali regionali, introdotta dalla disposizione impugnata,
escluderebbe alcune zone dalle aree protette. Cio' comporterebbe la
riduzione della tutela del paesaggio e la violazione del principio di
co-pianificazione paesaggistica. E' denunciata pertanto la violazione
degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione
agli artt. 134, comma 1, lettera c), 135, comma 1, 142, comma 1,
lettera f), e 143, comma 2, cod. beni culturali; degli artt. 3 e 18
delle norme di attuazione del piano paesaggistico regionale, nonche'
dell'art. 22 della legge n. legge n. 394 del 1991.
12.- In via preliminare, la difesa regionale ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale,
per difetto di adeguata motivazione in ordine al contrasto della
disposizione regionale impugnata con ciascuno dei parametri citati.
L'eccezione non e' fondata.
Come e' noto, l'esigenza di un'adeguata motivazione a fondamento
dell'impugnazione si pone in termini rigorosi nei giudizi proposti in
via principale, nei quali il ricorrente ha l'onere non soltanto di
individuare le disposizioni impugnate e i parametri costituzionali
dei quali denuncia la violazione, ma anche di suffragare le ragioni
del dedotto contrasto con argomentazioni chiare, complete e
sufficientemente articolate (tra le piu' recenti, sentenze n. 198, n.
126 e n. 106 del 2025, n. 169 del 2024, n. 125 del 2023, n. 265, n.
259 e n. 135 del 2022, n. 170 del 2021 e n. 279 del 2020).
Nel caso in esame, l'eccezione non e' fondata in ragione del
carattere generale della doglianza fatta valere nel presente
giudizio. Il Presidente del Consiglio dei ministri, infatti, ritiene
che, una volta istituito un parco naturale regionale e definiti i
relativi confini, il legislatore regionale non possa piu' operare
alcun intervento riduttivo senza il necessario coinvolgimento degli
organi statali, perche' altrimenti sarebbe compromessa la tutela
paesaggistica su quelle aree.
Ne discende che, nel caso di specie, l'onere motivazionale puo'
ritenersi assolto - sia pure sinteticamente - dal ricorrente, che ha
correttamente individuato i parametri costituzionali di cui assume la
violazione (artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s, Cost.) e ha
puntualmente richiamato il complesso delle disposizioni statali in
materia di tutela delle aree naturali protette.
13.- Nel merito, la questione e' fondata.
13.1.- Occorre sottolineare che i principi fondamentali per
l'istituzione e la gestione delle aree naturali protette sono dettati
dalla legge n. 394 del 1991, introdotta «al fine di garantire e di
promuovere, in forma coordinata, la conservazione e la valorizzazione
del patrimonio naturale del paese» (art. 1, comma 1).
La legge quadro nazionale classifica le aree naturali protette in
parchi e riserve naturali e, in relazione alla dimensione locale
degli interessi naturalistici, attribuisce alle Regioni la competenza
per l'istituzione e la classificazione dei parchi e delle riserve
naturali di interesse regionale e locale (art. 2, comma 8, e art. 22,
comma 3).
Quanto alla successiva modifica del perimetro dell'area protetta
regionale, questa Corte ha riconosciuto che la stessa puo' essere
operata sia in sede di adozione o modifica del piano del parco, sia
con legge regionale, purche' nel rispetto del procedimento regolato
dall'art. 22 della legge n. 394 del 1991, compresa l'interlocuzione
con le autonomie locali (sentenze n. 235, n. 221 e n. 115 del 2022,
n. 276 e n. 134 del 2020).
In attuazione di tale disciplina statale, l'art. 10-bis della
legge reg. Piemonte n. 19 del 2009, introdotto dall'art. 6, comma 1,
della legge della Regione Piemonte 3 agosto 2011, n. 16, recante
«Modifiche alla legge regionale 29 giugno 2009, n. 19 (Testo unico
sulla tutela delle aree naturali e della biodiversita')», ha
stabilito che «[l]a parziale modificazione dei confini delle aree
protette delimitati nell'allegato A o nelle relative leggi
istitutive, necessaria al fine di garantire l'effettivo
raggiungimento delle finalita' di cui alla presente legge, e'
apportata con apposita deliberazione della Giunta regionale, d'intesa
con gli enti locali interessati e sentito il parere vincolante della
competente commissione consiliare».
13.2.- Quanto al caso che viene in rilievo nel presente giudizio,
occorre preliminarmente rilevare che, con la richiamata deliberazione
del Consiglio regionale n. 233-35836 del 2017, il PPR e' stato
approvato sulla base dell'accordo firmato a Roma il 14 marzo 2017 tra
il Ministero per i beni e le attivita' culturali e la Regione
Piemonte.
L'art. 135, comma 1, terzo periodo, cod. beni culturali, pone
infatti l'obbligo di elaborare i piani paesaggistici regionali
«congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo articolo 143».
Al riguardo, questa Corte ha affermato che la disciplina statale
volta a proteggere l'ambiente e il paesaggio richiede una strategia
istituzionale ad ampio raggio, che si esplica in un'attivita'
pianificatoria estesa sull'intero territorio nazionale affidata
congiuntamente allo Stato e alle Regioni (sentenze n. 6 del 2023, n.
240 e n. 130 del 2020, n. 86 del 2019 e n. 66 del 2018). In questa
prospettiva, l'art. 135, nel prevedere l'obbligo di elaborazione
congiunta del piano paesaggistico, pone un principio inderogabile
della legislazione statale, che, a sua volta, e' un riflesso della
necessaria impronta unitaria della pianificazione paesaggistica e
mira a garantire, attraverso la partecipazione degli organi
ministeriali ai procedimenti in materia, l'effettiva ed uniforme
tutela dell'ambiente (ancora sentenze n. 6 del 2023 e n. 240 del
2020).
13.3.- Con riferimento alla pianificazione paesaggistica, l'art.
143, comma 1, lettera c), cod. beni culturali stabilisce che
«[l]'elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno: [...] c)
ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell'articolo 142, loro
delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla
identificazione, nonche' determinazione di prescrizioni d'uso intese
ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree
e, compatibilmente con essi, la valorizzazione».
Pertanto, nell'elaborazione del piano paesaggistico, le aree di
cui all'art. 142, comma 1, ossia quelle protette ope legis, tra cui i
parchi naturali e le riserve regionali, contemplati dalla lettera f)
dello stesso comma 1 dell'art. 142, sono oggetto di «ricognizione»,
nel senso che esse costituiscono un dato di fatto da cui la
pianificazione paesaggistica non puo' prescindere (sentenza n. 115
del 2023).
Il piano paesaggistico ha, infatti, la funzione di strumento di
ricognizione del territorio oggetto di pianificazione, non solo ai
fini della salvaguardia e valorizzazione dei beni paesaggistici, ma
anche nell'ottica dello sviluppo sostenibile e dell'uso consapevole
del suolo, in modo da consentire l'individuazione delle misure
necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico,
degli interventi di trasformazione del territorio (sentenza n. 172
del 2018).
Nella logica di un sistema integrato di tutela, l'art. 140, comma
2, cod. beni culturali prescrive la necessaria trasfusione nel piano
paesaggistico della disciplina contenuta nei singoli provvedimenti di
vincolo. Solo per questa ipotesi, «e in ragione di tale integrazione
fra momenti diversi di una medesima vicenda di tutela, per cui il
piano che sopraggiunge non puo' che prendere atto dei previgenti
provvedimenti di vincolo, si giustifica l'irrevocabilita' della
disciplina contenuta in questi ultimi» (sentenze n. 115 del 2023 e n.
135 del 2022).
13.4.- In presenza del PPR, frutto dell'attivita' di
pianificazione congiuntamente realizzata dallo Stato e dalla Regione,
l'intervento del legislatore piemontese, volto a modificare
unilateralmente la disciplina di due aree naturali regionali,
mediante riduzione di alcune aree protette, si pone in contrasto con
le richiamate prescrizioni del codice dei beni culturali e del
paesaggio, che, attraverso la partecipazione degli organi
ministeriali ai procedimenti in materia, mirano a garantire
l'effettiva e uniforme tutela dell'ambiente, affidata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
Invero, per effetto della revisione in senso riduttivo delle due
aree regionali protette, una parte dei territori, prima ricompresi
nell'ambito delle previsioni del piano, e' stata unilateralmente
sottratta alla tutela paesaggistica, imposta sulle medesime aree
dall'art. 142, comma 1, lettera f), cod. beni culturali.
La rimodulazione in senso restrittivo del vincolo avrebbe dovuto
essere valutata all'interno della co-pianificazione paesaggistica, di
cui agli artt. 135 e 143, comma 2, cod. beni culturali.
Questa Corte ha affermato che la regione «opera sul piano
procedimentale per addizione, e mai per sottrazione, nel senso che la
competenza regionale puo' essere spesa al solo fine di arricchire il
catalogo dei beni paesaggistici, in virtu' della conoscenza che ne
abbia l'autorita' piu' vicina al territorio ove essi sorgono, e non
gia' di alleggerirlo in forza di considerazioni confliggenti con
quelle assunte dallo Stato» (sentenza n. 164 del 2021). Infatti, «i
livelli di tutela ambientale posti dal legislatore statale potrebbero
essere ampliati e non derogati in senso peggiorativo dal legislatore
regionale, [...] sicche' l'abbassamento del livello di tutela del
paesaggio violerebbe anche l'art. 9 Cost.» (sentenza n. 90 del 2023;
nello stesso senso, le sentenze n. 115 del 2023 e n. 135 del 2022).
La Regione, dunque, non poteva unilateralmente derogare in senso
peggiorativo agli standard di tutela ambientale stabiliti nel PPR
co-deciso.
13.5.- In senso contrario non vale il richiamo operato dalla
difesa regionale a quanto affermato nella sentenza n. 115 del 2023,
che ha affrontato il tema della riperimetrazione dei parchi
regionali, ritenendo che spetti alle regioni la definizione dei
confini delle aree di un parco naturale regionale.
Infatti, il caso esaminato da tale pronuncia riguardava una
disposizione della Regione Liguria che - a differenza dalla Regione
Piemonte - era sprovvista di PPR. Nel caso in esame, invece, i beni
paesaggistici e il relativo regime di protezione sono gia' confluiti
nel PPR - frutto della elaborazione congiunta della Regione con lo
Stato - con cui sono state effettuate la ricognizione di tali beni e
l'elaborazione delle relative prescrizioni d'uso.
13.6.- Parimenti inconferente e' il richiamo al principio di
revocabilita' dei vincoli regionali di tutela ambientale relativi
alla perimetrazione delle aree protette, sull'assunto che il vincolo
paesaggistico di cui al PPR abbia «carattere derivato e
conseguenziale».
E' stato da tempo riconosciuto, infatti, che la tutela sia
ambientale, sia paesaggistica, gravando su un bene complesso e
unitario, assume un valore primario e rientra nella competenza
esclusiva dello Stato. Essa «precede e comunque costituisce un limite
alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza
concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di
valorizzazione dei beni culturali e ambientali» (sentenza n. 164 del
2021).
13.7.- Deve essere, pertanto, dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 50 della legge reg. Piemonte n. 9 del 2025,
in riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
quest'ultimo in relazione agli artt. 135, comma 1, 142, comma 1,
lettera f), e 143, comma 2, cod. beni culturali, con assorbimento
delle ulteriori questioni promosse con il ricorso.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 34, comma
2, della legge della Regione Piemonte 8 luglio 2025, n. 9 (Legge
annuale di riordino dell'ordinamento regionale. Anno 2025);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 50 della
legge reg. Piemonte n. 9 del 2025.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2026.
F.to:
Giovanni AMOROSO, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 27 aprile 2026
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA