N. 65 SENTENZA 12 marzo - 30 aprile 2026
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Circolazione stradale - Attivita' di soccorso stradale e rimozione dei veicoli - Necessita' della preventiva autorizzazione dell'ente proprietario della strada (eccettuate le forze armate e di polizia) - Denunciata ingiustificata disparita' di trattamento, violazione della liberta' di iniziativa economica privata nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Non fondatezza della questione. - Decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, art. 175, comma 12. - Costituzione, artt. 3, 13, 41 e 97.(GU n.18 del 6-5-2026 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Giovanni AMOROSO;
Giudici :Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella
SCIARRONE ALIBRANDI, Massimo LUCIANI, Maria Alessandra SANDULLI,
Roberto Nicola CASSINELLI, Francesco Saverio MARINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 175, comma
12, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice
della strada), promosso dal Giudice di pace di Napoli, prima sezione
civile, nel procedimento vertente tra G. C. e la Prefettura di
Napoli, con ordinanza del 12 settembre 2025, iscritta al n. 214 del
registro ordinanze 2025 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2025.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 12 marzo 2026 il Giudice
relatore Roberto Nicola Cassinelli;
deliberato nella camera di consiglio del 12 marzo 2026.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 12 settembre 2025, iscritta al n. 214 del
registro ordinanze 2025, il Giudice di pace di Napoli, prima sezione
civile, ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, 13, 41 e 97 della
Costituzione - questione di legittimita' costituzionale dell'art.
175, comma 12, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo
codice della strada).
1.1.- Il giudice rimettente riferisce di essere chiamato a
giudicare del ricorso, proposto da G. C., per conseguire
l'annullamento di un'ordinanza prefettizia che gli ingiungeva il
pagamento di sanzione amministrativa, comminata in ragione della
violazione del suddetto art. 175, comma 12, cod. strada, per avere il
medesimo effettuato, su apposita piazzola di sosta lungo la
tangenziale di Napoli, un soccorso stradale non autorizzato dall'ente
gestore della strada.
L'iniziativa assunta del ricorrente si basava, tra l'altro, sulla
pretesa illegittimita' costituzionale - per contrasto con gli artt.
41 e 13 Cost. - della norma de qua, «nella parte in cui subordina
l'attivita' di soccorso stradale e la rimozione dei veicoli a
preventiva autorizzazione dell'ente proprietario della strada,
esonerando da tale obbligo esclusivamente le Forze armate e di
polizia». In particolare, il ricorrente assumeva - si legge
nuovamente nell'ordinanza di rimessione - che «i diritti
costituzionali non possono essere soppressi da alcuna norma
legislativa» e che l'autorizzazione prevista dalla norma censurata
«cede di fronte al diritto dell'automobilista in avaria di farsi
assistere dalla persona o dalla ditta di propria fiducia, non essendo
presente nel nostro ordinamento alcuna norma che lo vieti».
Richiamava, al riguardo, la direttiva 24 maggio 1999, n. 3279 del
Ministro dei lavori pubblici (Modificazione della direttiva 14 maggio
1998 recante: «Regolamentazione del soccorso stradale in autostrada
per veicoli in avaria o incidentati». Direttiva n. 4956/26/gab), la
quale, ai punti 3 e 4, «non solo definisce il contenuto
dell'attivita' oggetto di autorizzazione, ma delimita anche le
condizioni in presenza delle quali (veicolo in sosta e in sicurezza,
non intralciando la fluidita' del traffico veicolare, con conducente
incolume) l'automobilista in panne e' libero di farsi aiutare da un
soccorritore di propria fiducia».
1.2.- Cio' premesso, il Giudice di pace partenopeo -
preliminarmente evidenziato che «la norma di cui all'art. 175, comma
12, del Codice della Strada e' chiaramente rilevante ai fini della
decisione del presente giudizio», in quanto «l'accoglimento della
questione di legittimita' comporterebbe l'illegittimita' della
sanzione irrogata e l'annullamento del verbale contravvenzionale
impugnato» - ha dato corso al richiesto incidente di
costituzionalita'.
In particolare, ha ritenuto che la norma suddetta sia «in
contrasto con l'art. 41 della Costituzione, in quanto costituisce una
limitazione sproporzionata e indeterminata alla liberta' di
iniziativa economica privata, affidando alla discrezionalita'
dell'ente proprietario della strada il potere di concedere o negare
autorizzazioni, senza criteri oggettivi fissati dalla legge, e senza
adeguate garanzie procedimentali».
Inoltre, ha ravvisato contrasto pure con «l'art. 13 della
Costituzione, che sancisce il diritto inviolabile alla liberta'
personale, la quale non puo' essere limitata se non nei casi e modi
previsti dalla legge e con garanzie determinate a tutela
dell'interessato», in quanto la preventiva autorizzazione imposta
dall'art. 175, comma 12, cod. strada - la' dove impedisce al
cittadino con l'autovettura in avaria di farsi assistere liberamente
dalla persona o dalla ditta di propria fiducia - «configura una
compressione non giustificata e sproporzionata di tale liberta'
personale», non esistendo, infatti, «alcuna norma nell'ordinamento
che legittimi tale ingerenza preventiva nell'ambito di un'attivita'
privata di soccorso tecnico, specialmente in un contesto (come una
piazzola di emergenza) che non compromette la sicurezza della
circolazione».
Inoltre, secondo il giudice rimettente, la norma censurata
presenterebbe profili ulteriori di illegittimita' costituzionale,
rispetto a quelli denunciati dal ricorrente nel giudizio a quo.
Difatti, essa violerebbe pure «i principi di imparzialita' e buon
andamento della pubblica amministrazione, di cui all'art. 97, primo
[recte: secondo] comma, della Costituzione, in quanto prevederebbe
una selezione fra operatori autorizzati al soccorso stradale, tutti
in possesso delle medesime competenze e capacita', da applicare senza
alcun margine di discrezionalita', anche vincolata, che potrebbe
risultare inadeguato rispetto agli scopi perseguiti dal legislatore
per la tutela dell'automobilista e degli altri utenti della strada».
Egualmente violato sarebbe l'art. 3 Cost., in quanto la norma
censurata «introduce un'ingiustificata disparita' di trattamento tra
soggetti economici privati, idonei e abilitati allo svolgimento
dell'attivita' di soccorso stradale, e dunque legittimamente operanti
nel settore, i quali tuttavia non possono intervenire sulle
autostrade e sulle strade extraurbane principali in assenza di
preventiva autorizzazione dell'ente proprietario della strada», cosi'
determinando una disparita' «priva di una chiara giustificazione
riconducibile alla natura del servizio prestato, dal momento che
entrambe le categorie di operatori sono parimenti abilitate allo
svolgimento delle medesime operazioni di soccorso».
Infine, l'art. 175, comma 12, cod. strada - si sostiene - «non
distingue in modo chiaro tra interventi di assistenza tecnica in
luogo sicuro (ad es. piazzola di emergenza) e interventi di
rimozione/traino, estendendo indiscriminatamente il regime
autorizzatorio», cio' che comporta «una lesione dei principi
costituzionali di uguaglianza (art. 3 Cost.), di liberta' personale,
(art. 13 Cost.), di iniziativa economica (art. 41 Cost.) e una
violazione di imparzialita' e buon andamento della Pubblica
Amministrazione (art. 97 Cost.) poiche' vengono vietate
arbitrariamente attivita' tecniche lecite svolte in contesti che non
compromettono la sicurezza della circolazione e, allo stesso, tempo
si determina una disparita' di trattamento tra operatori dalle
caratteristiche simili».
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o,
comunque, manifestamente infondata.
2.1.- L'esito dell'inammissibilita' e' motivato sotto piu'
profili.
In primo luogo, si assume che l'ordinanza di rimessione - della
quale viene anche stigmatizzata la carenza di «linearita'
argomentativa» - avrebbe «omesso di indicare i dati essenziali del
processo presupposto che consentano, seppur sotto il criterio della
mera plausibilita', il controllo sull'effettiva rilevanza» della
questione sollevata. Infatti, non risulterebbe indicato «se il
soccorso sia stato operato da una societa' autorizzata a tale
attivita' (nelle strade a viabilita' ordinaria) o da un privato, se
con un intervento di un carro attrezzi omologato per l'attivita' di
assistenza e munito di pianale (e non di forche), come prevede l'art.
157 [recte: 175] C.d.S., comma 7, lett. a), che vieta il traino dei
veicoli, se su un veicolo incidentato o solo in avaria».
In secondo luogo, l'esito dell'inammissibilita' andrebbe
affermato «per omessa ricostruzione del quadro normativo presupposto»
(dubitando il giudice a quo della legittimita' costituzionale della
norma censurata «senza alcuna, pur minima, analisi del contesto in
cui essa e' inserita, della ratio che la ispira e senza tener conto
delle norme generali in materia di circolazione sulle autostrade o
sulle superstrade»), oltre che «per omessa sperimentazione della
conformita' costituzionale della norma censurata e per motivazione
generica ed insufficiente sui parametri costituzionali evocati».
In particolare, non si comprenderebbe «quale possa essere, anche
in astratto, l'asserita violazione dell'art. 13 della Cost. sulla
liberta' di circolazione che non viene in alcun modo in rilievo con
la norma censurata, atteso che essa vieta l'attivita' di soccorso
stradale e di rimozione dei veicoli, nelle autostrade e nelle
superstrade, ai soggetti non autorizzati dall'ente proprietario»,
donde «la manifesta irrilevanza del parametro evocato».
Altrettanto, poi, sarebbe a dirsi quanto all'asserita violazione
dell'art. 41 Cost., censura basata sull'assunto che la norma suddetta
darebbe luogo a «una limitazione sproporzionata e indeterminata alla
liberta' di iniziativa economica privata, affidando alla
discrezionalita' dell'ente proprietario della strada il potere di
concedere o negare autorizzazioni, senza criteri oggettivi fissati
dalla legge, e senza adeguate garanzie procedimentali». Per contro,
diversamente da «quanto opinato dal rimettente al ricorrere delle
condizioni stabilite dalla legge e dalla Direttiva [del Ministro dei
lavori pubblici] del 24.05.1999 n. 4956 [recte: 3279], qualunque
operatore in possesso delle dotazioni di personale e mezzi idonei
puo' ottenere il rilascio dell'autorizzazione (l'attivita' di che
trattasi e' qualificata dalla citata Direttiva di pubblico servizio),
con la sola imposizione di vincoli conformativi in relazione al bene
giuridico sotteso (la sicurezza nella circolazione dei veicoli)».
Parimenti generiche sarebbero le paventate violazioni degli artt. 3 e
97 Cost., cosi' come l'affermazione di chiusura del rimettente,
secondo cui la norma censurata «non distingue in modo chiaro tra
interventi di assistenza tecnica in luogo sicuro (ad es. piazzola di
emergenza) e interventi di rimozione/traino, estendendo
indiscriminatamente il regime autorizzatorio».
Infine, sempre sul piano dello scrutinio di rilevanza della
questione, l'Avvocatura dello Stato evidenzia «l'anomalia
procedimentale che emerge dall'ordinanza di promovimento atteso che
il giudice a quo, pur dichiarando di sospendere il processo, come
espressamente disposto dall'art. 12 della Legge del 1° marzo 1953, n.
87, ha, invece, disposto la prosecuzione dell'istruzione della causa
medesima, fissando la successiva udienza, pur nella verosimile
pendenza del presente giudizio incidentale, avvertendo le parti che
la loro successiva assenza condurrebbe all'estinzione del giudizio».
2.2.- In ogni caso, secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri, la questione sarebbe pure manifestamente infondata.
Si rileva, infatti, che l'art. 175 cod. strada - nel quale la
norma censurata si inserisce - «regola le condizioni e limitazioni
della circolazione sulle autostrade e sulle strade extraurbane
principali», prevedendo, tra l'altro, «il divieto di circolazione di
taluni mezzi, oltre che dei pedoni e degli animali, su tali strade,
il divieto di traino di veicoli che non siano rimorchi sulle aree di
servizio o di parcheggio e in ogni altra pertinenza autostradale, e
per quanto qui rileva direttamente l'attivita' di soccorso stradale e
di rimozione dei veicoli su tali strade». In tale contesto, poi, e'
stabilito che nel «caso di veicolo in avaria e' obbligatorio
l'intervento di un carro attrezzi munito di pianale (e non di
forche)», stante il divieto generale di traino dei veicoli di cui al
comma 7, lettera a), del medesimo art. 175. Al riguardo, peraltro,
l'art. 374 del decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre
1992, n. 495 (Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo
codice della strada) precisa che - sottolinea l'Avvocatura dello
Stato - l'attivita' di soccorso stradale e di rimozione sulle
autostrade puo' essere affidata in concessione dall'ente proprietario
della strada a soggetti autorizzati, mentre l'Appendice IV al Titolo
I, relativa all'art. 12 del medesimo regolamento, per parte propria,
disciplina le caratteristiche costruttive e funzionali degli
autoveicoli ad uso speciale per il soccorso stradale. Si tratta,
peraltro, di disciplina che, prosegue ancora l'Avvocatura, «si
riferisce esclusivamente all'attivita' di soccorso stradale sulle
autostrade e sulle loro pertinenze (aree di servizio, svincoli
etc.)», trovando, dunque, «pacifica ragion d'essere nel fatto che
sulle autostrade la velocita' consentita e' superiore a quella
prevista per la viabilita' ordinaria», sottratta, invece, a tale
disciplina. A cio' si aggiunga, poi, la duplice circostanza che «sia
lo stazionamento sulla carreggiata di veicolo fermo (per avaria o
sinistro) sia la rimozione sono estremamente pericolosi anche in
considerazione del fatto che sulle autostrade gli accessi di ingresso
e uscita sono meno frequenti che non sulla viabilita' ordinaria»;
inoltre, dalla sede autostradale «e' necessario rimuovere nel tempo
piu' breve possibile i veicoli fermi, per qualunque causa», in
ragione dell'«estremo pericolo per la circolazione degli altri
veicoli, oltre degli occupanti del veicolo stesso».
Per tali ragioni, quindi, «si giustifica, anzi si impone, la
previsione recata dalla norma oggetto di censura», posto che si
rendono necessarie «regole stringenti per gli enti gestori, in quanto
funzionali a individuare soggetti muniti di particolare capacita'
tecnica, struttura organizzativa, risorse e personale qualificato e
preparato ad effettuare un intervento di soccorso in piena sicurezza
per gli utenti dell'autostrada». Si e', pertanto, in presenza di
«legittime deroghe alla liberta' di iniziativa privata economica, che
puo' e deve essere limitata, per ragioni di sicurezza», fermo,
inoltre, restando «che queste regole non lasciano ai gestori assoluta
discrezionalita', atteso che l'intervento di soccorso e' doveroso,
qualificandosi servizio pubblico essenziale, e la scelta
dell'operatore viene condotta sulla base dei criteri sopra indicati».
In conclusione, secondo l'Avvocatura dello Stato, la norma
censurata non ha «la funzione di contingentare l'esercizio
dell'attivita' di soccorso selezionando all'ingresso gli operatori
attraverso la fissazione di restrizioni quantitative», in quanto al
sussistere delle «condizioni stabilite dalla legge e dalla direttiva
sopra indicata qualunque operatore in possesso di dotazioni di
personale e mezzi idonei puo' ottenere il rilascio
dell'autorizzazione senza l'imposizione di particolari vincoli se non
quelli conformativi in relazione al bene giuridico sotteso
all'esercizio dell'attivita' a rilevanza pubblica».
Dovrebbe, pertanto, escludersi, sempre secondo l'interveniente,
la violazione degli artt. 3 e 97 Cost. (del tutto inconferente
risultando, come gia' detto, il parametro di cui all'art. 13 Cost.),
cosi' come dell'art. 41 Cost., atteso che alla stregua della
giurisprudenza costituzionale deve considerarsi «legittima la
restrizione della liberta' di iniziativa economica se giustificata
dall'utilita' sociale a condizione che gli interventi del Legislatore
non proseguano [recte: perseguano] tale utilita' mediante misure
palesemente incongrue e che sussista un giusto equilibrio tra le
esigenze dell'interesse generale della comunita' e l'ingerenza nel
diritto individuale al godimento dei beni».
Considerato in diritto
3.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Giudice di pace di
Napoli, prima sezione civile, ha sollevato - in riferimento agli
artt. 3, 13, 41 e 97 Cost. - questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 175, comma 12, cod. strada, «nella parte in cui subordina
l'attivita' di soccorso stradale e la rimozione dei veicoli a
preventiva autorizzazione dell'ente proprietario della strada,
esonerando da tale obbligo esclusivamente le Forze armate e di
polizia».
3.1.- Il giudice rimettente riferisce di essere chiamato a
decidere un ricorso proposto per conseguire l'annullamento di
un'ordinanza prefettizia che ha ingiunto al ricorrente nel giudizio a
quo il pagamento di una sanzione amministrativa, comminatagli in
ragione della violazione del suddetto art. 175, comma 12, cod.
strada, per avere il medesimo effettuato, su piazzola di sosta lungo
la tangenziale di Napoli, un soccorso stradale non autorizzato
dall'ente gestore della strada.
Nella prospettiva del giudice a quo, pertanto, la declaratoria di
illegittimita' costituzionale della norma suddetta - che il
ricorrente ha eccepito in riferimento agli artt. 41 e 13 Cost. -
avrebbe come conseguenza l'accoglimento del ricorso e l'annullamento
della sanzione. Condivide, infatti, il Giudice di pace partenopeo il
dubbio di legittimita' costituzionale prospettato con riferimento a
tali parametri, ritenendo che «i diritti costituzionali non possono
essere soppressi da alcuna norma legislativa», sicche'
l'autorizzazione prevista dalla norma censurata dovrebbe cedere «di
fronte al diritto dell'automobilista in avaria di farsi assistere
dalla persona o dalla ditta di propria fiducia, non essendo presente
nel nostro ordinamento alcuna norma che lo vieti». In particolare,
secondo il rimettente, l'art. 175, comma 12, cod. strada sarebbe «in
contrasto con l'art. 41 della Costituzione, in quanto costituisce una
limitazione sproporzionata e indeterminata alla liberta' di
iniziativa economica privata, affidando alla discrezionalita'
dell'ente proprietario della strada il potere di concedere o negare
autorizzazioni, senza criteri oggettivi fissati dalla legge, e senza
adeguate garanzie procedimentali». Del pari, la norma suddetta
violerebbe pure «l'art. 13 della Costituzione, che sancisce il
diritto inviolabile alla liberta' personale, la quale non puo' essere
limitata se non nei casi e modi previsti dalla legge e con garanzie
determinate a tutela dell'interessato», in quanto la preventiva
autorizzazione da essa imposta, la' dove impedisce «al cittadino in
avaria di farsi assistere liberamente dalla persona o dalla ditta di
propria fiducia», configura «una compressione non giustificata e
sproporzionata di tale liberta' personale».
Inoltre, ad avviso del giudice rimettente, la disposizione
censurata presenterebbe profili ulteriori di illegittimita'
costituzionale, rispetto a quelli denunciati dal ricorrente nel
giudizio a quo. Essa, difatti, violerebbe pure «i principi di
imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione, di cui
all'art. 97, primo [recte: secondo] comma, della Costituzione, in
quanto prevederebbe una selezione fra operatori autorizzati al
soccorso stradale, tutti in possesso delle medesime competenze e
capacita', da applicare senza alcun margine di discrezionalita',
anche vincolata, che potrebbe risultare inadeguato rispetto agli
scopi perseguiti dal legislatore per la tutela dell'automobilista e
degli altri utenti della strada». Egualmente violato sarebbe l'art. 3
Cost., in quanto la norma in esame «introduce un'ingiustificata
disparita' di trattamento tra soggetti economici privati, idonei e
abilitati allo svolgimento dell'attivita' di soccorso stradale, e
dunque legittimamente operanti nel settore, i quali tuttavia non
possono intervenire sulle autostrade e sulle strade extraurbane
principali in assenza di preventiva autorizzazione dell'ente
proprietario della strada», cosi' determinando una disparita' «priva
di una chiara giustificazione riconducibile alla natura del servizio
prestato, dal momento che entrambe le categorie di operatori sono
parimenti abilitate allo svolgimento delle medesime operazioni di
soccorso».
Infine, il rimettente censura la norma suddetta anche perche'
«non distingue in modo chiaro tra interventi di assistenza tecnica in
luogo sicuro (ad es. piazzola di emergenza) e interventi di
rimozione/traino, estendendo indiscriminatamente il regime
autorizzatorio», cio' che comporta «una lesione dei principi
costituzionali di uguaglianza (art. 3 Cost.), di liberta' personale,
(art. 13 Cost.), di iniziativa economica (art. 41 Cost.) e una
violazione di imparzialita' e buon andamento della Pubblica
Amministrazione (art. 97 Cost.) poiche' vengono vietate
arbitrariamente attivita' tecniche lecite svolte in contesti che non
compromettono la sicurezza della circolazione e, allo stesso, tempo
si determina una disparita' di trattamento tra operatori dalle
caratteristiche simili».
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto nel
presente giudizio, si e' opposto all'accoglimento della questione,
sollevando, preliminarmente, diverse eccezioni di inammissibilita'.
Innanzitutto, viene denunciata la carenza di «linearita'
argomentativa» dell'ordinanza di rimessione, la quale avrebbe «omesso
di indicare i dati essenziali del processo presupposto che
consentano, seppur sotto il criterio della mera plausibilita', il
controllo sull'effettiva rilevanza», della questione sollevata, in
particolare non risultando indicato «se il soccorso sia stato operato
da una societa' autorizzata a tale attivita' (nelle strade a
viabilita' ordinaria) o da un privato, se con un intervento di un
carro attrezzi omologato per l'attivita' di assistenza e munito di
pianale (e non di forche), come prevede l'art. 157 [recte: 175]
C.d.S., comma 7, lett. a), che vieta il traino dei veicoli, se su un
veicolo incidentato o solo in avaria».
Viene, inoltre, dedotta la «omessa ricostruzione del quadro
normativo presupposto», oltre alla presenza di una «motivazione
generica ed insufficiente sui parametri costituzionali evocati».
A tali rilievi, poi, fa seguito la contestazione della «anomalia
procedimentale» che caratterizzerebbe il giudizio a quo, dato che il
rimettente ha dichiarato di averlo sospeso, ma poi ha disposto darsi
corso all'istruzione della causa, avvertendo le parti che la loro
successiva assenza condurrebbe all'estinzione del giudizio.
Nel merito, infine, si sostiene che il rilascio
dell'autorizzazione allo svolgimento del servizio di soccorso
stradale e' subordinato a un complesso di previsioni normative,
rispondenti alla necessita' di salvaguardare la sicurezza della
circolazione, cio' che costituirebbe un limite posto alla liberta' di
iniziativa economica in funzione di un obiettivo di utilita' sociale,
senza, quindi, che possa farsi questione di disparita' di trattamento
tra operatori nel medesimo settore, donde la non fondatezza delle
censure di violazione degli artt. 41, 3 e 97 Cost., mentre il
parametro di cui all'art. 13 Cost. sarebbe addirittura inconferente.
5.- In limine vanno esaminate le eccezioni preliminari sollevate
dal Presidente del Consiglio dei ministri, che sono tutte da
respingere, all'infuori di quella che prospetta l'inammissibilita'
della censura di violazione dell'art. 13 Cost.
5.1.- Va, infatti, disatteso il rilievo secondo cui il giudice a
quo avrebbe «omesso di indicare i dati essenziali del processo
presupposto che consentano, seppur sotto il criterio della mera
plausibilita', il controllo sull'effettiva rilevanza» della questione
sollevata. Invero, benche' l'ordinanza rechi una scarna descrizione
della vicenda oggetto del giudizio a quo, i suoi dati essenziali
risultano - allo scopo dell'illustrazione della rilevanza della
sollevata questione di legittimita' costituzionale - sufficientemente
delineati. Il giudice rimettente ha riferito esservi stato, nella
specie, il soccorso di un'autovettura su di una piazzola di un tratto
della rete autostradale (segnatamente, quello contrassegnato come
«A56», corrispondente alla cosiddetta Tangenziale di Napoli),
comportante l'irrogazione di una sanzione amministrativa a carico del
soggetto che ebbe ad effettuarlo, in quanto non autorizzato
all'attivita' di soccorso e rimozione; sicche', ove non sussistesse
la necessita', prevista dalla norma censurata, di una preventiva
autorizzazione per l'espletamento di tale attivita', il provvedimento
sanzionatorio sarebbe illegittimo.
Del pari, va disattesa l'eccezione di inammissibilita' della
questione per omessa ricostruzione del quadro normativo di
riferimento, giacche' la disamina dello stesso e' destinata ad
assumere rilievo, semmai, ai fini dello scrutinio del merito delle
censure di illegittimita' costituzionale, rivelando le finalita' e i
presupposti di operativita' propri della norma censurata.
Ne', infine, l'inammissibilita' della questione puo' discendere
dalla mancata sospensione del giudizio a quo (e dall'eventualita' -
prospettata dallo stesso rimettente nella sua ordinanza - che esso
possa estinguersi per inattivita' delle parti), dato che ai sensi
dell'art. 21 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale la «sospensione, l'interruzione e l'estinzione del
processo principale non producono effetti sul giudizio davanti alla
Corte costituzionale».
5.2. - Merita, invece, accoglimento l'eccezione di
inammissibilita' della censura di violazione dell'art. 13 Cost.
Invero, la giurisprudenza di questa Corte ha sempre correlato la
limitazione della liberta' personale, alla quale fa riferimento la
norma costituzionale teste' menzionata, o a «una coazione fisica
della persona, salvo che la restrizione della liberta' di disporre
del proprio corpo che ne consegue abbia carattere momentaneo e del
tutto trascurabile», correlando la violazione dell'art. 13 Cost. alla
«costrizione a subire interventi di una qualche rilevanza sul proprio
corpo», oppure a misure impositive di obblighi che hanno «un effetto
di "degradazione giuridica" dell'interessato», ma sempre a condizione
«che gli obblighi in questione risultino di tale intensita' da poter
essere equiparati a quell'"assoggettamento della persona all'altrui
potere", in cui si concreta la violazione della garanzia dell'habeas
corpus» (da ultimo, tra le molte, sentenza n. 203 del 2024).
Nel caso di specie, per vero, risultano assenti - gia' nella
stessa prospettazione del giudice a quo - entrambi tali profili, non
potendo ritenersi che la limitazione che viene imposta, dalla norma
censurata, alla liberta' di scelta del soggetto da cui farsi
soccorrere comporti "coazione fisica" o "effetti di degradazione"
della dignita' di chi tale limitazione subisca. E cio', in particolar
modo, ove si consideri che il legislatore - al fine precipuo di
assicurare che lo svolgimento della circolazione stradale avvenga in
modo da salvaguardare la sicurezza degli utenti della strada - ha
imposto, nel tempo, misure che hanno superato il vaglio di
compatibilita' con l'art. 13 Cost., sicuramente comportanti, invece,
una qualche forma di "coazione fisica" degli interessati, come l'uso
obbligatorio delle cinture di sicurezza per gli automobilisti e i
loro trasportati (ordinanza n. 49 del 2009) e del casco protettivo
per i motociclisti (sentenza n. 180 del 1994).
6.- Cio' detto, passando a esaminare le altre censure - quelle di
violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost. - sollevate dal rimettente,
prodromica a tale disamina risulta proprio la ricostruzione del
quadro normativo di riferimento in cui la norma censurata si va a
inserire.
6.1.- Punto di partenza di tale analisi sono gli artt. 12 e 374
del d.P.R. n. 495 del 1992. Orbene, l'art. 12 individua gli
autoveicoli «adibiti al soccorso e alla rimozione di veicoli»,
qualificandoli come «ad uso speciale per il soccorso stradale»,
rinviando per la descrizione delle loro «caratteristiche costruttive
e funzionali» all'Appendice IV al Titolo I del medesimo d.P.R.; per
parte propria, invece, l'art. 374 stabilisce che l'«attivita' di
soccorso stradale e di rimozione di veicoli sulle autostrade puo'
essere affidata in concessione dall'ente proprietario della strada a
soggetti autorizzati all'esercizio delle attivita' di autoriparazione
di cui alla legge 5 febbraio 1992, n. 122».
Non estraneo, inoltre, a tale quadro, con riferimento specifico
al soccorso in autostrada, e', poi, il disposto di cui alla lettera
a), del comma 7, del medesimo art. 175 cod. strada. Esso, infatti,
stabilisce - con previsione che deroga gli artt. 63 e 165 del
medesimo codice (dai quali si ricava la possibilita', in altre sedi
stradali, del traino cosiddetto "di fortuna" del veicolo in avaria,
allorche' si versi in "incombente situazione di emergenza") - che
sulle «carreggiate, sulle rampe, sugli svincoli, sulle aree di
servizio o di parcheggio e in ogni altra pertinenza autostradale e'
vietato [...] trainare veicoli che non siano rimorchi», salvo che
tale attivita' non sia svolta, appunto, dai soggetti autorizzati ai
quali fa riferimento la norma censurata. Tale complesso di
previsioni, peraltro, risulta specificamente richiamato nella
direttiva del Ministero dei lavori pubblici n. 3279 del 1999, la
quale sottolinea che «[s]ia lo stazionamento sulla carreggiata di un
veicolo fermo (per avaria o per incidenti) che la rimozione del
veicolo stesso sono estremamente pericolosi anche perche' sulle
autostrade gli accessi di ingresso e di uscita dal tracciato sono
molto meno frequenti che non sulla viabilita' ordinaria»,
soggiungendo che «sulle autostrade e' necessario rimuovere "nel piu'
breve tempo possibile" il veicolo fermo (per qualsiasi motivo) in
quanto causa di estremo pericolo per la circolazione degli altri
veicoli oltre che' degli occupanti il veicolo in avaria». E',
pertanto, in questa prospettiva che nelle autostrade - e nelle strade
extraurbane principali, secondo quanto recita la rubrica dell'art.
175 cod. strada - il soccorso stradale e la rimozione dei veicoli
sono consentiti, in base a quanto previsto dalla norma sospettata di
illegittimita' costituzionale, solo agli enti e alle imprese
autorizzati dal proprietario delle strade.
Inoltre, la medesima direttiva ministeriale, al punto 6, fa
carico agli enti proprietari o concessionari delle autostrade,
allorche' essi abbiano affidato a terzi - previa autorizzazione,
appunto - l'espletamento del servizio, e cio' «al fine di garantire
l'uniformita'» dello stesso, di «accertare l'esistenza dei requisiti
prescritti in capo ai soggetti richiedenti, controllandone durante il
periodo di validita' dell'autorizzazione il loro permanere per tutte
le tratte autostradali di competenza». In particolare, proprietari o
concessionari delle autostrade devono: «a) verificare l'idoneita'
della struttura organizzativa; b) verificare la disponibilita' di
risorse, di personale particolarmente qualificato e di mezzi adeguati
al servizio; c) stabilire tempi e modalita' di intervento; d)
controllare il rispetto dei tempi e delle modalita' di intervento [;]
e) accertare la qualita' e l'identita' degli operatori abilitati a
svolgere il servizio». Infine, essi dovranno pure «individuare ed
indicare, negli atti di convenzione con i soggetti autorizzati,
l'organizzazione dei mezzi e del personale qualificato per il
soccorso, con riguardo anche alla identificazione dei carri di
soccorso tramite opportuna colorazione».
Collocandosi, dunque, l'art. 175, comma 12, cod. strada in tale
complessivo ambito normativo, puo' dirsi che la sua ratio - come
ritenuto, del resto, anche dalla giurisprudenza di legittimita' -
«risiede nella particolare natura dell'attivita' svolta dal privato,
che richiede una particolare competenza e specifici requisiti,
dovendo intervenire in un contesto in cui e' consentita una velocita'
superiore rispetto ai centri abitati», sottolineandosi, altresi',
che, «in caso di sinistri stradali o di avaria del mezzo, si versa in
condizioni di maggiore pericolosita' per gli utenti della strada»
(Corte di cassazione, seconda sezione civile, ordinanza 11 novembre
2024, n. 28948).
6.2.- Da quanto precede, pertanto, deriva la non fondatezza delle
censure di violazione degli artt. 41, 3 e 97 Cost.
6.2.1.- Secondo il rimettente, la norma censurata costituirebbe
«una limitazione sproporzionata e indeterminata alla liberta' di
iniziativa economica privata, affidando alla discrezionalita'
dell'ente proprietario della strada il potere di concedere o negare
autorizzazioni, senza criteri oggettivi fissati dalla legge, e senza
adeguate garanzie procedimentali», cio' che determinerebbe
«un'ingiustificata disparita' di trattamento tra soggetti economici
privati, idonei e abilitati allo svolgimento dell'attivita' di
soccorso stradale», con riflessi sugli stessi «principi di
imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione».
Sennonche', l'assunto sul quale si fondano siffatte censure
risulta smentito dall'intero quadro normativo di riferimento, come
sopra delineato.
Infatti, il potere di concedere o negare le autorizzazioni viene
esercitato non sulla base di una discrezionalita' assoluta, ma alla
stregua di una serie di specifiche previsioni normative, come
puntualizzate dalla suddetta direttiva ministeriale, implicanti, tra
l'altro, la verifica che i mezzi nella disponibilita' degli aspiranti
all'esercizio del servizio di soccorso e rimozione di veicoli
presentino «caratteristiche costruttive e funzionali» ben precise,
onerandosi, inoltre, gli enti autorizzanti di una serie di controlli
ulteriori anche nel corso dello svolgimento del rapporto instaurato
con i soggetti autorizzati.
D'altra parte, che ai sensi della complessiva normativa sopra
illustrata l'attivita' di soccorso stradale meccanico - indicata con
l'acronimo "SSM" - esercitato sulle tratte autostradali sia
assoggettata ad un regime solo autorizzatorio, e non concessorio,
«per effetto del quale l'espansione della posizione soggettiva del
soggetto richiedente e' condizionata esclusivamente all'accertamento
del possesso dei requisiti indicati nelle citate disposizioni
ministeriali» (e di legge), e' conclusione suffragata dalla
giurisprudenza amministrativa. Difatti, essa sottolinea che, a
ritenere diversamente, si determinerebbe, in tale ambito, «un
passaggio dall'attuale sistema di concorrenza nel mercato (ovvero, di
concorrenza fra operatori tutti egualmente in possesso del titolo
autorizzatorio) ad un sistema di concorrenza per il mercato
(connotato da una "barriera" all'accesso integrata
dall'aggiudicazione delle previste procedure di selezione; e, quindi,
dall'esigenza per gli operatori che vogliano "entrare" di attuare un
confronto competitivo in sede di presentazione delle offerte al fine
di poter conseguire l'ingresso allo svolgimento dei servizi di SSM)»
(cosi' il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma,
sezione prima, sentenze 8 maggio 2009, n. 5005 e n. 4994; in senso
analogo - nel respingere gli appelli esperiti avverso tali decisioni
- Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenze 20 novembre 2013, n.
5501 e n. 5500).
Tali rilievi, pertanto, escludono che gli operatori del settore -
a dispetto di quanto opina il rimettente - siano, per cosi' dire, "in
balia" degli enti proprietari delle strade.
6.2.2.- Infine, che la limitazione imposta alla liberta' di
iniziativa economica derivante dalla norma censurata - una volta
ricostruitane la portata (e le finalita') alla stregua dell'intero
plesso normativo in cui si inserisce - sia rispondente a uno scopo di
utilita' sociale, non appare dubitabile. Vale, infatti, anche per
l'art. 175, comma 12, cod. strada quanto affermato gia' in passato da
questa Corte con riferimento ad altre norme volte a garantire il
sicuro svolgimento della circolazione dei veicoli. Ovvero che
anch'essa «persegue - seppure in via mediata - la finalita' generale
che e' tipica delle disposizioni concernenti la sicurezza stradale»,
e cioe' quella, «connessa alla strutturale pericolosita' dei veicoli
a motore, di assicurare l'incolumita' personale dei soggetti
coinvolti nella loro circolazione», sicche', rispondendo «a esigenze
di sicurezza delle strade (e quindi alla sicurezza degli utenti: art.
41, secondo comma, della Costituzione)», attiene alla «protezione di
valori primari attinenti alla persona», il cui rispetto «e' il limite
insuperabile di ogni attivita' economica» (sentenza n. 152 del 2010,
in senso analogo pure sentenza n. 548 del 1990).
Una prospettiva, questa, che e' del resto accolta anche dalla
giurisprudenza di legittimita', secondo cui «l'autorizzazione
dell'ente proprietario e gestore della strada, chiaramente volto a
controllare le capacita' e le modalita' di intervento di chi chiede
l'autorizzazione, risponde ad un evidente interesse di garantire la
viabilita' e sicurezza degli utenti, con la conseguenza che il limite
che esso pone alla attivita' economica, peraltro non assoluto ma
relativo, non puo' dirsi ne' ingiustificato ne' irragionevole» (Corte
di cassazione, seconda sezione civile, sentenza 16 ottobre 2007, n.
21742).
Queste considerazioni, dunque, comportano il rigetto delle
censure di violazione degli artt. 41, 3 e 97 Cost., e cio' pure con
riferimento all'ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale
della norma censurata ipotizzato dal rimettente, che investe la
stessa la' dove «non distingue in modo chiaro tra interventi di
assistenza tecnica in luogo sicuro (ad es. piazzola di emergenza) e
interventi di rimozione/traino, estendendo indiscriminatamente il
regime autorizzatorio». Invero, l'esigenza - che si e' visto essere
sottesa alla norma censurata - di assicurare la sicurezza della
circolazione su autostrade (e strade extraurbane), prevedendo un
regime di autorizzazione all'espletamento degli interventi di
soccorso e rimozione dei veicoli, risulta correlata alla intrinseca
pericolosita' di tale attivita', sicche' non vi e' ragione per
operare una distinzione in relazione alla natura degli interventi o
al luogo della loro esecuzione (come ipotizza, invece, il
rimettente). E cio', oltretutto, anche in considerazione del fatto
sia che la nozione di sede autostradale «non puo' essere limitata
alle sole corsie di percorrenza ed alla corsia di sosta di emergenza,
ma riguarda tutte le opere presenti nel percorso autostradale,
funzionali alla sicurezza degli automobilisti», sia che il soccorso
risulta prodromico all'attivita' di rimozione «che per forza di cose
deve essere svolta mediante la percorrenza della autostrada» (cosi',
nuovamente, la gia' citata Cass. n. 21742 del 2007).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 175, comma 12, del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), sollevata, in
riferimento all'art. 13 della Costituzione, dal Giudice di pace di
Napoli, prima sezione civile, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 175, comma 12, del d.lgs. n. 285 del 1992,
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 41 e 97 Cost. dal Giudice di
pace di Napoli, prima sezione civile, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 marzo 2026.
F.to:
Giovanni AMOROSO, Presidente
Roberto Nicola CASSINELLI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 30 aprile 2026
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA