N. 108 SENTENZA 4 maggio - 18 giugno 2026
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Reati e pene - Delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione - Riparazione pecuniaria - Sentenza di condanna per i reati previsti dagli artt. 314, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, 320, 321 e 322-bis, cod. pen. - Pagamento, secondo la novella introdotta nel 2015, di una somma equivalente al prezzo o al profitto del reato a titolo di riparazione pecuniaria in favore dell'amministrazione lesa dalla condotta del pubblico ufficiale o dell'incaricato di un pubblico servizio, restando impregiudicato il diritto al risarcimento del danno - Violazione dei principi, anche europei, di ragionevolezza e di proporzionalita' del trattamento sanzionatorio - Illegittimita' costituzionale. Reati e pene - Delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione - Riparazione pecuniaria - Sentenza di condanna per i reati previsti dagli artt. 314, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, 320, 321 e 322-bis, cod. pen. - Pagamento, secondo la normativa vigente, di una somma equivalente al prezzo o al profitto del reato a titolo di riparazione pecuniaria in favore dell'amministrazione lesa dalla condotta del pubblico ufficiale o dell'incaricato di un pubblico servizio, restando impregiudicato il diritto al risarcimento del danno - Illegittimita' costituzionale consequenziale. Reati e pene - Delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione - Riparazione pecuniaria - Sentenza di condanna per i reati previsti dagli artt. 314, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, 320, 321 e 322-bis, cod. pen. - Pagamento di una somma equivalente al prezzo o al profitto del reato a titolo di riparazione pecuniaria in favore dell'amministrazione lesa dalla condotta del pubblico ufficiale o dell'incaricato di un pubblico servizio, restando impregiudicato il diritto al risarcimento del danno - Necessita' che il pagamento sia effettuato per usufruire della sospensione condizionale della pena - Illegittimita' costituzionale consequenziale. - Codice penale, artt. 322-quater, nel testo introdotto dalla legge 27 maggio 2015, n. 69 e nel testo modificato dalla legge 9 gennaio 2019, n. 3, e 165, quarto comma. - Costituzione, artt. 3, 11, 27 e 117, primo comma; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 49, paragrafo 3.(GU n.25 del 24-6-2026 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Giovanni AMOROSO;
Giudici :Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE
ALIBRANDI, Massimo LUCIANI, Maria Alessandra SANDULLI, Roberto
Nicola CASSINELLI, Francesco Saverio MARINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 322-quater
del codice penale, promosso dalla Corte di cassazione, sezione sesta
penale, nel procedimento penale a carico di A. P., con ordinanza del
7 novembre 2025, iscritta al n. 245 del registro ordinanze 2025 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, prima
serie speciale, dell'anno 2025.
Udito nella camera di consiglio del 4 maggio 2026 il Giudice
relatore Francesco Vigano';
deliberato nella camera di consiglio del 4 maggio 2026.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 7 novembre 2025 (reg. ord. n. 245 del
2025), la Corte di cassazione, sezione sesta penale, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 322-quater del
codice penale, in riferimento agli artt. 3 e 27 della Costituzione,
nonche' agli artt. 11 e 117 (recte: 117, primo comma,) Cost., questi
ultimi in relazione all'art. 49 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea.
1.1.- La Sezione rimettente e' investita del ricorso proposto da
A. P., militare della Guardia di finanza, condannato in primo e
secondo grado per il reato di corruzione per l'esercizio della
funzione (art. 318 cod. pen.), per avere ricevuto 5.000 euro in
relazione all'attivita' di verifica fiscale svolta nei confronti di
una societa'. Sia in primo che in secondo grado, sono state disposte
a carico dell'imputato la confisca del prezzo del reato, ai sensi
dell'art. 322-ter cod. pen., nella misura di 5.000 euro, nonche' la
riparazione pecuniaria prevista dal censurato art. 322-quater cod.
pen. in favore della Guardia di finanza, per l'importo di ulteriori
5.000 euro.
Il giudice a quo premette di ritenere infondati - poiche'
tendenti a riproporre questioni di merito - i motivi di ricorso
articolati dall'imputato e relativi all'insufficienza del quadro
probatorio a dimostrare la commissione del reato, alla carenza
dell'elemento soggettivo e al mancato riconoscimento della
circostanza attenuante di cui all'art. 323-bis cod. pen. L'ulteriore
motivo di ricorso, relativo all'applicazione della riparazione
pecuniaria ex art. 322-quater cod. pen., farebbe invece sorgere dubbi
di legittimita' costituzionale su tale disposizione.
1.2.- In proposito, la Sezione rimettente osserva che l'art.
322-quater cod. pen. - nella versione originariamente introdotta
dalla legge 27 maggio 2015, n. 69 (Disposizioni in materia di delitti
contro la pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e
di falso in bilancio) e applicabile ratione temporis ai fatti per cui
si procede - dispone che, con la sentenza di condanna per i reati
previsti dagli artt. 314, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, 320 e
322-bis cod. pen., sia sempre ordinato il pagamento di una somma pari
all'ammontare di «quanto indebitamente ricevuto dal pubblico
ufficiale o dall'incaricato di un pubblico servizio» a titolo di
riparazione pecuniaria in favore dell'amministrazione di
appartenenza, o nel caso di cui all'art. 319-ter,
dell'amministrazione della giustizia. Il nuovo testo della
disposizione conseguente alla modifica operata dalla legge 9 gennaio
2019, n. 3 (Misure per il contrasto dei reati contro la pubblica
amministrazione, nonche' in materia di prescrizione del reato e in
materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici) ha poi
esteso l'applicazione della riparazione pecuniaria al privato
corruttore e l'ha parametrata - con una modifica che peraltro non
altererebbe, secondo il giudice a quo, il quantum della riparazione
con riferimento alla posizione del pubblico agente corrotto - in «una
somma equivalente al prezzo o al profitto del reato».
1.3.- A parere della rimettente, l'art. 322-quater cod. pen.
avrebbe «una portata sostanzialmente sovrapponibile all'ambito di
operativita' della confisca, diretta o per equivalente, del prezzo o
del profitto del reato», prevista dall'art. 322-ter cod. pen., dal
momento che le due misure dovrebbero essere applicate, ciascuna
obbligatoriamente, allo stesso novero di soggetti e in relazione a
identiche fattispecie di reato.
La contemporanea applicazione delle due misure comporterebbe la
soggezione dell'interessato a «una duplicazione di obblighi che, pur
avendo una differente natura, determinano l'effetto ultimo di
sottrarre al reo un valore doppio rispetto a quello indebitamente
conseguito dal reato».
1.4.- Quanto, in particolare, alla natura della riparazione
pecuniaria, il giudice a quo osserva che l'art. 322-quater cod. pen.
lascia espressamente «impregiudicato il diritto al risarcimento del
danno», cosi' ammettendo il cumulo della misura in oggetto non solo
con la confisca, ma anche con l'obbligazione risarcitoria: il che
indurrebbe a escludere la natura meramente risarcitoria della
riparazione.
Del resto, quest'ultima si differenzierebbe strutturalmente dal
risarcimento del danno, prescindendo dalla domanda del danneggiato e
addirittura dalla costituzione quale parte civile dello stesso. Essa
e', infatti, disposta d'ufficio dal giudice ed e' parametrata al
prezzo o profitto del reato, risultando cosi' «tendenzialmente avulsa
dalla determinazione del danno risarcibile». A ben vedere, solo nel
peculato vi sarebbe una sostanziale coincidenza tra profitto e danno,
mentre nelle altre ipotesi di reato cui la riparazione e' applicabile
il profitto e il prezzo prescinderebbero «completamente dal danno
arrecato all'amministrazione di appartenenza che, a ben vedere,
potrebbe anche non lamentare alcun pregiudizio se non quello
all'immagine». Cio' si verificherebbe segnatamente rispetto al
delitto di corruzione per l'esercizio della funzione, ove
difetterebbe qualsiasi atto contrario ai doveri d'ufficio, sicche' il
danno subito dall'amministrazione sarebbe «necessariamente limitato
se non del tutto assente e, in ogni caso, non proporzionalmente
collegato al prezzo ricevuto dal funzionario infedele».
Pur avendo una recente pronuncia della stessa Corte di cassazione
escluso l'applicabilita' della riparazione pecuniaria nell'ipotesi in
cui il danno sia stato integralmente risarcito prima della sentenza
di condanna (e' citata sezione sesta penale, sentenza 21 maggio-25
luglio 2025, n. 27422), in linea di principio la parametrazione al
prezzo o al profitto del reato determinerebbe «necessariamente una
scissione tra la riparazione pecuniaria e il risarcimento del danno».
«[N]el tentativo di attribuire una coerente collocazione
sistematica all'istituto», la giurisprudenza avrebbe qualificato la
riparazione pecuniaria ex art. 322-quater cod. pen. come «una
sanzione civile accessoria che consegue necessariamente alla condanna
per i reati indicati dalla suddetta norma e che si aggiunge alla pena
irrogata a ciascun soggetto condannato» (sono citate Corte di
cassazione, sezione sesta penale, sentenze n. 27422 del 2025; 25
gennaio-1° marzo 2023, n. 8959; 5 febbraio-27 maggio 2020, 16098). Si
e' cosi' affermato che la disposizione in esame delinea «una forma di
riparazione coattiva, di tipo non risarcitorio, non affidata
all'iniziativa volontaria del reo e neppure subordinata ad
un'espressa richiesta della persona offesa» (e' citata Corte di
cassazione, sezione sesta penale, sentenza 14-20 marzo 2019, n.
12541), la cui quantificazione «non e' rimessa all'apprezzamento del
giudice, ne' e' commisurata ai pregiudizi complessivamente subiti
dall'amministrazione di appartenenza, ma forfettariamente calibrata
sui proventi materiali indebitamente ricevuti».
Tale «sanzione civile accessoria», volta a «realizzare un
rafforzamento dell'armamentario sanzionatorio posto a tutela del buon
andamento della pubblica amministrazione» e necessariamente irrogata
in caso di condanna per uno dei delitti elencati dall'art. 322-quater
cod. pen., si caratterizzerebbe per «una indubbia connotazione
punitiva», tanto che la relativa applicazione in assenza dei
presupposti di legge sarebbe stata ricondotta dalla stessa
giurisprudenza di legittimita' «nell'alveo della "pena illegale"» (e'
citata ancora la sentenza n. 12541 del 2019). Si tratterebbe, in
definitiva, di una «sanzione patrimoniale, che si aggiunge
inderogabilmente alla reclusione per ciascun soggetto condannato per
uno dei reati elencati nella norma in esame, operando contestualmente
e indipendentemente dalla pena detentiva».
Anche la dottrina sarebbe sostanzialmente unanime nell'attribuire
natura sanzionatoria alla riparazione pecuniaria, escludendo
viceversa una sua funzione riparativa, dal momento che alla relativa
previsione normativa sarebbero estranei «quegli elementi di
ripensamento o resipiscenza comportanti una scelta da parte
dell'autore dell'illecito di realizzare condotte volte all'elisione
dell'offesa arrecata con la commissione del reato». La dottrina
avrebbe invece sottolineato la «chiara funzione punitiva» e il
«carattere prettamente afflittivo» della riparazione pecuniaria.
Inserendo nel tessuto del codice penale l'art. 322-quater, il
legislatore avrebbe di fatto inteso «riproporre surrettiziamente la
sanzione pecuniaria per reati per i quali era stata eliminata dalla
riforma apportata con la l. 26 aprile 1990 n. 86».
Del resto, la relazione governativa alla legge n. 69 del 2015
avrebbe giustificato l'introduzione dell'art. 322-quater cod. pen.
proprio con la necessita' di recepire le raccomandazioni
dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico
(OCSE), tra cui quella di introdurre, a scopo deterrente della
corruzione nelle transazioni economiche internazionali, «sanzioni
pecuniarie» nei confronti delle persone fisiche.
La riparazione pecuniaria prevista dall'art. 322-quater cod. pen.
differirebbe poi da quella contemplata, in relazione al reato di
diffamazione a mezzo stampa, dall'art. 12 della legge 8 febbraio
1948, n. 47 (Disposizioni sulla stampa), che pure configurerebbe
secondo la giurisprudenza «una ipotesi eccezionale di pena pecuniaria
privata prevista per legge» (e' richiamata Corte di cassazione,
sezione terza civile, sentenza 12 dicembre 2017, n. 29640).
Quest'ultima misura, infatti, presuppone una richiesta di parte e si
inserirebbe in un sistema sanzionatorio piu' mite, nel quale essa
svolgerebbe una funzione di rafforzamento della modesta afflittivita'
della sanzione penale.
Al contrario, la riparazione ex art. 322-quater cod. pen.
prescinderebbe dalla richiesta del danneggiato e comporterebbe il
pagamento di una somma «predeterminat[a] nel quantum e non
suscettibile di graduazione da parte del giudice», che andrebbe ad
aggiungersi a «un corredo di sanzioni penali particolarmente
afflittive».
Per altro verso, la riparazione pecuniaria in esame concorrerebbe
anche con il risarcimento del danno erariale, in particolare del
danno all'immagine derivante dalla commissione di un reato contro la
pubblica amministrazione, che salvo prova contraria andrebbe
determinato, ai sensi dell'art. 1, comma 1-sexies, della legge 14
gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti), in misura pari al doppio della
somma o del valore patrimoniale di altra utilita' illecitamente
percepita dal dipendente. Riparazione pecuniaria e danno erariale
perseguirebbero entrambi finalita' «essenzialmente sanzionatorie» e
costituirebbero istituti autonomi rispetto al risarcimento del danno
da reato.
In definitiva, la riparazione pecuniaria assumerebbe la valenza
di «un contrappasso simbolico per il male che il delitto, per il
tramite dell'amministrazione pubblica di appartenenza del soggetto,
ha recato all'intera collettivita'», divenendo cosi' «sostanzialmente
una pena».
1.5.- A fronte dell'inequivocabile natura sanzionatoria della
riparazione pecuniaria ex art. 322-quater cod. pen., dottrina e
giurisprudenza riterrebbero la sua applicazione cumulativa rispetto
alla confisca contraria al «principio di ragionevolezza e di
proporzionalita' della pena, rilevabile anche ai sensi dell'art. 49
della Carta europea dei diritti fondamentali».
Cosi', in giurisprudenza e' stata affermata l'illegittimita', per
«violazione del principio del ne bis in idem sanzionatorio»,
dell'applicazione congiunta della riparazione pecuniaria e della
confisca per equivalente del profitto del reato di cui all'art.
322-ter cod. pen., trattandosi di misure aventi il medesimo oggetto e
connotate da analoga finalita' afflittiva (e' citata Corte di
cassazione, sezione sesta penale, sentenza 5 marzo-10 giugno 2024, n.
23203). Parimenti, e' stato ritenuto illegittimo, in sede di
applicazione della pena su richiesta delle parti, il cumulo tra tale
tipologia di confisca e la restituzione integrale del profitto del
reato, prevista dall'art. 444, comma 1-ter, del codice di procedura
penale (e' citata Corte di cassazione, sezione sesta penale, sentenza
30 gennaio-17 aprile 2019, n. 16872).
Tuttavia, tali soluzioni interpretative, pur ispirate dal
condivisibile obiettivo di evitare «l'aggravio sanzionatorio,
derivante dal cumulo della confisca con la riparazione pecuniaria»,
comporterebbero una «generalizzata disapplicazione dell'art.
322-quater» cod. pen., risolvendosi in una interpretatio abrogans
della disposizione censurata, in contrasto peraltro con il suo tenore
letterale e con quello dell'art. 322-ter cod. pen., che impongono
ciascuno l'applicazione della misura ivi prevista. Data, infatti,
l'identita' dei presupposti applicativi degli artt. 322-ter e
322-quater cod. pen., non sarebbero ravvisabili ipotesi in cui la
riparazione pecuniaria potrebbe trovare applicazione senza
sovrapporsi alla confisca.
Alla luce, allora, della giurisprudenza costituzionale che
individua nel tenore letterale della norma un limite
all'interpretazione costituzionalmente orientata (sono citate le
sentenze n. 26 del 2010, n. 219 del 2008 e n. 109 del 1989), vietando
operazioni ermeneutiche che si risolvano nella sostanziale
disapplicazione della norma tacciata di illegittimita' costituzionale
(e' richiamata la sentenza n. 110 del 2012), si renderebbe necessario
il promovimento dell'incidente di legittimita' costituzionale, onde
garantire «una tutela certa e uniforme nell'ambito dell'ordinamento»,
che appare tanto piu' essenziale «in una materia, come quella penale,
dominata dal principio di stretta legalita'» (sono citate le sentenze
n. 98 del 2021, n. 115 del 2018, n. 109 del 2017 e l'ordinanza n. 24
del 2017).
1.6.- La Sezione rimettente riconosce che la riparazione
pecuniaria ex art. 322-quater cod. pen. potrebbe, invero, non
sovrapporsi alla confisca, ove l'imputato, prima della definitivita'
della sentenza di condanna, abbia provveduto all'integrale
restituzione del prezzo o del profitto del reato, poiche' in tale
ipotesi la misura ablatoria non troverebbe applicazione (sono citate
Corte di cassazione, sezione sesta penale, sentenza 24 giugno-17
luglio 2020, n. 21353; sezione seconda penale, sentenze 18 ottobre-21
novembre 2022, n. 44189 e 26 maggio-9 settembre 2015, n. 36444;
sezione terza penale, sentenza 15 aprile-20 maggio 2015, n. 20887).
Cio' non eliminerebbe, tuttavia, il problema della concorrente
applicazione della confisca ex art. 322-ter cod. pen. e della
riparazione pecuniaria ex art. 322-quater cod. pen., che si porrebbe
«ogni qual volta gli autori del reato non abbiano provveduto ad
alcuna condotta riparatoria antecedente rispetto alla definizione del
procedimento» e, dunque, non possa escludersi l'applicazione della
confisca.
Anche a fronte dell'avvenuta restituzione del provento del reato
e della conseguente inapplicabilita' della confisca, si porrebbe
comunque un problema di «duplicazione dell'effetto sanzionatorio»,
posto che dovrebbe trovare applicazione la riparazione pecuniaria ex
art. 322-quater cod. pen. anche in riferimento a «un vantaggio di cui
l'autore del reato e' stato gia' privato».
1.7.- Il cumulo sanzionatorio cosi' realizzato risulterebbe, ad
avviso della Sezione rimettente, incompatibile con i parametri
costituzionali evocati.
Al riguardo, il giudice a quo richiama nuovamente le
considerazioni svolte dalla Corte di cassazione nella sentenza n.
23203 del 2024, secondo cui la riparazione pecuniaria ex art.
322-quater cod. pen. costituisce una sanzione civile con funzione
punitiva e deterrente. In quanto tale, essa non potrebbe coesistere
con la confisca per equivalente di cui all'art. 322-ter cod. pen., se
non a costo di realizzare «una sproporzionata, e percio' non
consentita, duplicazione di sanzioni». Precisa il rimettente che,
successivamente alla sentenza n. 23203 del 2024, le sezioni unite
della Corte di cassazione hanno affermato che la confisca per
equivalente puo' ritenersi di natura punitiva solo qualora sottragga
al destinatario beni di valore eccedente il vantaggio economico che
lo stesso ha tratto dall'illecito, e deve invece, in caso contrario,
considerarsi misura di carattere ripristinatorio e afflittivo, ma non
punitivo (e' citata la sentenza 26 settembre 2024-8 aprile 2025, n.
13783).
Ad avviso della Sezione rimettente, il «mutamento di paradigma»
conseguente alla citata sentenza n. 13783 del 2025 non eliderebbe «il
problema della duplicazione sanzionatoria che si determina nei casi
in cui si applichi, oltre alla confisca, anche la riparazione
pecuniaria», poiche' «[s]ia pur in virtu' di strumenti giuridici
diversi e aventi una natura non del tutto sovrapponibile, il
risultato ultimo che l'autore del reato subisce e' il raddoppio
dell'obbligazione restitutoria».
Pur non essendo controvertibile l'esigenza di privare l'autore
del reato dei proventi illecitamente conseguiti, l'ulteriore
imposizione di una sanzione pecuniaria, parametrata sul medesimo
valore, sarebbe lesiva del principio di proporzionalita', «nella
misura in cui il reato gia' e' assistito da un corredo sanzionatorio
adeguatamente afflittivo». In altre parole, la previsione della
riparazione pecuniaria da un lato intaccherebbe il patrimonio
dell'interessato, privandolo di un valore pari a quello gia'
sottratto per effetto della confisca, dall'altro lato aggiungerebbe
«una sanzione punitiva ad un trattamento gia' considerato adeguato».
Tale «sostanziale raddoppio della privazione patrimoniale nei
confronti del responsabile di determinati reati» si porrebbe in
contrasto con il principio di proporzionalita' discendente dagli
artt. 3 e 27 Cost., il quale esige che «la pena sia proporzionata al
disvalore del fatto illecito commesso, in modo che il sistema
sanzionatorio adempia, nel contempo, alla funzione di difesa sociale
ed a quella di tutela delle posizioni individuali», cosi' da non
comprometterne la funzione rieducativa (e' diffusamente citata, di
questa Corte, la sentenza n. 236 del 2016, e sono altresi' richiamate
le sentenze n. 113 e n. 7 del 2025, n. 222 e n. 149 del 2018, n. 179
del 2017).
1.8.- Il principio costituzionale di proporzionalita' della pena,
pur in origine affermato in relazione alle pene detentive, sarebbe
d'altra parte estensibile anche alla riparazione pecuniaria di cui
all'art. 322-quater cod. pen.
Per un verso, infatti, la riparazione pecuniaria, essendo
presupposto per la concessione della sospensione condizionale della
pena, ai sensi dell'art. 165, quarto comma, cod. pen., produrrebbe
effetti «direttamente sulla pena detentiva», senza, peraltro, offrire
alcuna garanzia di proporzione tra l'onere economico derivante dalla
riparazione e le «effettive capacita' patrimoniali» dell'imputato.
Per un altro verso, la stessa giurisprudenza costituzionale
avrebbe esteso il principio di proporzionalita' della pena anche ad
altri tipi di sanzioni, tra cui quelle amministrative, in base
all'art. 3 Cost. «in combinato disposto con le norme costituzionali
che tutelano i diritti di volta in volta incisi dalla sanzione» (e'
citata la sentenza n. 112 del 2019).
Anche l'art. 49 CDFUE, pur facendo riferimento alla
proporzionalita' delle pene rispetto al reato, sarebbe stato
interpretato nel senso di comprendere nel proprio ambito applicativo
anche le sanzioni amministrative di natura punitiva e altre figure
sanzionatorie quali i danni punitivi (e' diffusamente richiamata,
ancora, la sentenza n. 112 del 2019; sono altresi' citate, in materia
di proporzionalita' della confisca, le sentenze n. 113 e n. 7 del
2025 di questa Corte).
1.9.- Nell'ipotesi ora all'esame, la violazione del principio di
proporzionalita' si apprezzerebbe non gia' in relazione a un tertium
comparationis, bensi' «sotto il profilo intrinseco», poiche' il
trattamento sanzionatorio risultante dall'applicazione dell'art.
322-quater cod. pen. si appaleserebbe «manifestamente eccessivo,
nella misura in cui contempla una duplicazione di misure "afflittive"
che, sia pur diversamente qualificate (in termini di confisca e di
riparazione pecuniaria), vanno ad aggredire due volte il medesimo
aspetto patrimoniale conseguente alla commissione del reato».
Un ulteriore profilo di sproporzione risiederebbe nella «natura
sostanzialmente fissa e predeterminata» della riparazione pecuniaria,
che sarebbe commisurata al prezzo o al profitto del reato e non
sarebbe graduabile da parte del giudice, nemmeno tenendo conto
dell'eventuale gia' avvenuto risarcimento del danno, in misura totale
o parziale, ovvero dell'avvenuta restituzione del vantaggio
illecitamente conseguito per effetto della commissione del reato.
Pur non concretando una sanzione fissa in senso proprio, la
riparazione pecuniaria ex art. 322-quater cod. pen. si porrebbe
pertanto in conflitto con il principio di proporzionalita', poiche'
la «predeterminazione del criterio commisurativo», ancorato al prezzo
o al profitto del reato, impedirebbe al giudice di adeguare la
sanzione pecuniaria alle condizioni economiche del reo (e' citata la
sentenza n. 28 del 2022 di questa Corte).
1.10.- La Sezione rimettente sottolinea non essere sua intenzione
richiedere una ingerenza nella discrezionalita' del legislatore,
quanto piuttosto sollecitare il sindacato di questa Corte sulla
«razionalita' e proporzionalita' di un intervento normativo che,
mediante la surrettizia introduzione di una sanzione di natura
"civilistica" dall'innegabile portata punitiva, va a duplicare il
contenuto dello strumento recuperatorio della confisca, al contempo
aggravando significativamente il complessivo trattamento
sanzionatorio previsto per i principali reati contro la pubblica
amministrazione».
La ratio di tale intervento sarebbe intrinsecamente
contraddittoria, avendo il legislatore da un lato riconosciuto la
sufficiente afflittivita' del trattamento sanzionatorio dei reati
contro la pubblica amministrazione, tale da non rendere necessaria la
reintroduzione della pena pecuniaria, dall'altro lato previsto «uno
strumento punitivo sostanzialmente analogo, formalmente
riconducendolo agli strumenti riparativi del delitto».
La discrezionalita' del legislatore sarebbe dunque stata
esercitata attraverso scelte «palesamente ingiustificate» e
implicanti «risultati distonici rispetto al sistema e alla
proporzionalita' della risposta sanzionatoria». Cio' che
giustificherebbe il sindacato di questa Corte su tali scelte (sono
richiamate le sentenze n. 148 e n. 23 del 2016, n. 81 del 2014 e n.
394 del 2006).
1.11.- D'altra parte, nell'ordinamento penale sarebbe ravvisabile
«una univoca linea direttrice, volta [...] a perseguire con la
confisca la necessita' di sottrarre all'autore del reato i proventi
da esso conseguit[i] ma, al contempo, ad evitare che vi possano
essere forme di duplicazione dell'ablazione patrimoniale», tramite il
riconoscimento dell'alternativita' della confisca rispetto a
«condotte riparatorie e/o restitutorie» dell'imputato.
Espressivo di tale tendenza sarebbe l'art. 19, comma 1, del
decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (Disciplina della
responsabilita' amministrativa delle persone giuridiche, delle
societa' e delle associazioni anche prive di personalita' giuridica,
a norma dell'articolo 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300), che
impone, nei confronti dell'ente, la confisca del prezzo o del
profitto del reato «salvo che per la parte che puo' essere restituita
al danneggiato». In questo caso, ancorche' la confisca sia
espressamente qualificata come sanzione, sarebbe previsto un
meccanismo di alternativita' rispetto alle condotte riparatorie, al
fine di evitare «profili di duplicazione» (sono richiamate Corte di
cassazione, sezione seconda penale, sentenze 16 giugno-10 luglio
2015, n. 29512 e 16 novembre-5 dicembre 2011, n. 45054).
Anche l'art. 600-septies cod. pen. prevede, in relazione ai
delitti contro la personalita' individuale, la confisca obbligatoria
dei beni che costituiscono il prodotto, il profitto o il prezzo del
reato, «salvi i diritti della persona offesa alle restituzioni e al
risarcimento dei danni».
Ancora, l'art. 452-undecies cod. pen., in materia di delitti
contro l'ambiente, dispone, al quarto comma, la non applicabilita'
della confisca ivi prevista ove l'imputato «abbia efficacemente
provveduto alla messa in sicurezza e, ove necessario, alle attivita'
di bonifica e di ripristino dello stato dei luoghi» e, dunque, abbia
posto in essere condotte riparatorie dell'offesa arrecata.
Infine, l'art. 423-quater cod. pen., nel disciplinare la confisca
del prodotto o del profitto del reato di incendio boschivo, esclude
l'applicazione di tale misura in caso di ripristino dello stato dei
luoghi.
Al di la' poi di tali ipotesi espressamente normate, una
consolidata giurisprudenza di legittimita' sarebbe giunta alla
conclusione dell'alternativita' tra confisca e riparazione.
Ad esempio, in relazione alle ipotesi di truffa per le quali
l'art. 640-quater cod. pen. contempla la confisca del profitto del
reato, tale misura sarebbe stata considerata inapplicabile a fronte
della restituzione integrale di quanto indebitamente percepito (sono
citate Cass, n. 44189 del 2022 e n. 36444 del 2015; sezione terza
penale, sentenza 15 ottobre-4 novembre 2013, n. 44446).
Anche in riferimento ai delitti contro la pubblica
amministrazione, la giurisprudenza avrebbe ritenuto preclusa la
confisca del profitto del reato ove le condotte riparatorie poste in
essere volontariamente dal reo abbiano eliso il vantaggio economico
conseguito (Cass., n. 21353 del 2020) e affermato la necessita' di
rimodulazione del quantum confiscabile, in funzione dell'importo
delle somme restituite (Corte di cassazione, sezione sesta penale,
sentenza 17 maggio-3 agosto 2023, n. 34290).
Analogamente, in materia di reati tributari, secondo concorde
giurisprudenza di legittimita', la confisca per equivalente non
potrebbe attingere somme superiori all'effettivo profitto conseguito,
quantificato decurtando dal valore del patrimonio sottratto le somme
recuperate dal fisco (Corte di cassazione, sezione terza penale,
sentenze 19 gennaio-1° febbraio 2016, n. 4097 e n. 20887 del 2015).
1.12.- In definitiva, svariate previsioni normative e il diritto
vivente convergerebbero nell'escludere la legittimita' costituzionale
di «qualsivoglia duplicazione» tra confisca e «condotte rientranti
nell'ampio genere della riparazione degli effetti derivanti dal
reato», in forza del principio per cui «l'autore del reato non puo'
trarre vantaggio dall'illecito, ma non puo' neppure subire un
depauperamento indebito per effetto della duplicazione del prelievo
eseguito sul suo patrimonio».
L'alternativita' tra confisca e riparazione delle conseguenze del
reato (declinata in termini di restituzione, risarcimento del danno o
ripristino) garantirebbe la finalita' special-preventiva della pena,
attuando il principio per cui «il delitto non paga», e al contempo
evitando «duplicazioni tra misure che, pur avendo funzione diversa,
si fondano tutte sull'ablazione del provento del reato e sulla tutela
del soggetto danneggiato».
Tale regime di alternativita' dovrebbe governare anche i rapporti
tra confisca ex art. 322-ter cod. pen. e riparazione pecuniaria ex
art. 322-quater cod. pen., atteso che quest'ultima si tradurrebbe in
una «duplicazione dell'ablazione patrimoniale che viene gia'
garantita» dalla prima.
La riparazione pecuniaria si rivelerebbe una misura
sproporzionata anche perche' parametrata al criterio del prezzo o
profitto del reato, e dunque insuscettibile di una graduazione da
parte del giudice, in funzione di «riequilibrio dell'effetto
punitivo». E invero, il condannato per i reati contemplati all'art.
322-quater cod. pen. non solo subirebbe «la duplice ablazione del
medesimo valore patrimoniale», ma neppure potrebbe avvalersi «delle
garanzie e delle tutele giurisdizionali ordinariamente collegate
all'irrogazione della sanzione pecuniaria».
La riparazione pecuniaria configurerebbe, in conclusione, «un
istituto avulso dal sistema», risolvendosi in «una sanzione
totalmente sottratta agli ordinari criteri» di commisurazione della
pena previsti dall'art. 133 cod. pen.
1.13.- L'unico rimedio idoneo a eliminare i vulnera denunciati,
realizzando un «riequilibrio del sistema», consisterebbe nella
integrale declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art.
322-quater cod. pen.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri non e' intervenuto
in giudizio.
Considerato in diritto
3.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 245 del
2025), la Corte di cassazione, sezione sesta penale, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 322-quater cod.
pen. in riferimento agli artt. 3 e 27 Cost., nonche' agli artt. 11 e
117, primo comma, Cost., questi ultimi in relazione all'art. 49
CDFUE.
Nella versione applicabile nel giudizio a quo, l'art. 322-quater
- introdotto dalla legge n. 69 del 2015 - testualmente prevede:
«[c]on la sentenza di condanna per i reati previsti dagli articoli
314, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, 320 e 322-bis, e' sempre
ordinato il pagamento di una somma pari all'ammontare di quanto
indebitamente ricevuto dal pubblico ufficiale o dall'incaricato di un
pubblico servizio a titolo di riparazione pecuniaria in favore
dell'amministrazione cui il pubblico ufficiale o l'incaricato di un
pubblico servizio appartiene, ovvero, nel caso di cui all'articolo
319-ter, in favore dell'amministrazione della giustizia, restando
impregiudicato il diritto al risarcimento del danno».
La legge n. 3 del 2019 ha modificato la disposizione,
estendendone l'ambito applicativo anche al privato autore della
corruzione (art. 321 cod. pen.) e ridefinendone l'oggetto, oggi
consistente in una «somma equivalente al prezzo o al profitto del
reato» (anziche', come nella versione originaria, «all'ammontare di
quanto indebitamente ricevuto dal pubblico ufficiale o
dall'incaricato di un pubblico servizio»), da versare
«all'amministrazione lesa» dalla condotta del pubblico agente.
Ad avviso del giudice a quo, la riparazione pecuniaria stabilita
dall'art. 322-quater cod. pen. - tanto nella versione applicabile nel
giudizio a quo quanto in quella ora vigente -, cumulandosi
indefettibilmente con la confisca e il risarcimento del danno dovuto
all'amministrazione di appartenenza del pubblico agente ed essendo
insuscettibile di graduazione da parte del giudice in funzione delle
condizioni economiche del reo e delle eventuali condotte riparatorie
da questi poste in essere, costituirebbe una sanzione punitiva
sproporzionata; e si porrebbe, pertanto, in contrasto con il
principio di proporzionalita' della pena, desumibile a livello
interno dagli artt. 3 e 27 Cost., nonche' - a livello sovranazionale
- dall'art. 49 CDFUE, rilevante nell'ordinamento italiano in forza
degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.
4.- Le questioni - in quanto riferite alla disposizione censurata
nel testo introdotto con la legge n. 69 del 2015, applicabile secondo
il giudice a quo nel giudizio principale - sono ammissibili.
Lo e', in particolare, la questione sollevata in riferimento agli
artt. 11 e 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 49 CDFUE, e
segnatamente al paragrafo 3 di tale ultima disposizione, che sancisce
il divieto di pene sproporzionate rispetto al reato.
Da un lato, infatti, il giudice a quo motiva estesamente sulla
natura punitiva della riparazione pecuniaria prevista dalla
disposizione censurata, e pertanto sulla sua riconducibilita' alla
sfera di tutela di cui all'art. 49 CDFUE: cio' che corrisponde allo
stato della giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione
europea in materia, che non esita a ricondurre a tale disposizione
l'intera materia delle sanzioni punitive, indipendentemente dalla
loro qualificazione come "pene" in senso formale nei singoli
ordinamenti nazionali (per tutte, Corte di giustizia dell'Unione
europea, grande sezione, sentenza 8 marzo 2022, causa C-205/20, NE,
concernente una sanzione applicata dall'autorita' amministrativa). Se
la misura ora all'esame effettivamente possieda tale natura punitiva
e' poi questione che attiene al merito delle questioni, e che in
quella sede dovra' essere affrontata (infra, 5.1.).
Dall'altro lato, per quanto la Sezione rimettente non motivi
espressamente sul punto, non v'e' alcun dubbio che la riparazione
pecuniaria prevista dall'art. 322-quater cod. pen. si collochi
all'interno dell'ambito di applicazione del diritto dell'Unione
europea ai sensi dell'art. 51 CDFUE, e pertanto sia soggetta al
rispetto dei diritti e principi stabiliti dalla Carta, oltre che di
quelli sanciti dalla Costituzione e dalla Convenzione europea dei
diritti dell'uomo. Infatti, un ampio novero di strumenti di diritto
unionale detta obblighi a carico degli Stati membri in materia di
contrasto ai reati contro la pubblica amministrazione, anche con
riferimento alle sanzioni applicabili agli stessi (tra gli altri: la
Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono
coinvolti funzionari delle Comunita' europee o degli Stati membri
dell'Unione europea, fatta a Bruxelles il 26 maggio 1997; il
Protocollo del 27 settembre 1996 alla Convenzione sulla tutela degli
interessi finanziari delle comunita' europee, fatta a Bruxelles il 26
luglio 1995 - la cosiddetta "Convenzione PIF" -; la decisione quadro
2003/568/GAI del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa alla lotta
contro la corruzione nel settore privato; la decisione 2008/801/CE
del Consiglio, del 25 settembre 2008, relativa alla conclusione, a
nome della Comunita' europea, della convenzione delle Nazioni Unite
contro la corruzione; la direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2017, relativa alla lotta
contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione
mediante il diritto penale - la cosiddetta "direttiva PIF" -; e, ora,
la direttiva (UE) 2026/1021 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 29 aprile 2026, sulla lotta contro la corruzione).
Nello stabilire norme incriminatrici che colpiscono tali reati, e
poi nell'applicare concretamente tali norme, ciascuno Stato membro
"attua" al tempo stesso il diritto dell'Unione, risultando per cio'
stesso vincolato al rispetto della Carta, ai sensi dello stesso art.
51, paragrafo 1, CDFUE.
Infine, e' appena il caso di ribadire in questa sede che
l'effetto diretto dell'art. 49, paragrafo 3, CDFUE - affermato dalla
giurisprudenza della Corte di giustizia (CGUE, sentenza NE) - non
osta alla proposizione di un incidente di legittimita' costituzionale
e a un intervento di questa Corte con gli strumenti di cui essa
dispone (tra cui la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
della disposizione nazionale in contrasto con la Carta), in base ai
principi da ultimo ricapitolati da questa stessa Corte nella sentenza
n. 71 del 2026 (punto 7), da intendersi qui integralmente richiamati.
5.- Nel merito, la questione e' fondata in riferimento agli artt.
3, 11 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art.
49, paragrafo 3, CDFUE, restando assorbita la censura formulata in
riferimento all'art. 27 Cost., per i motivi qui riassunti e nel
prosieguo piu' distesamente argomentati.
La riparazione pecuniaria prevista dall'art. 322-quater cod. pen.
costituisce una misura sui generis non riconducibile in senso proprio
ne' alla categoria delle pene, ne' a quella delle misure di natura
lato sensu "ripristinatoria" (con funzione di riequilibrio
patrimoniale tra autore e danneggiato, o comunque di ablazione del
profitto illegittimamente acquisito da quest'ultimo mediante la
commissione del reato). Come sottolineato dalla dottrina e
dall'unanime giurisprudenza, essa e' chiamata a svolgere -
nell'intenzione del legislatore - una funzione di ulteriore
deterrenza e di piu' energica sanzione delle condotte criminose
indicate dalla disposizione. Cio' induce questa Corte a considerarla
- ai fini almeno dell'individuazione dello statuto di garanzie
costituzionali e unionali cui essa e' soggetta - quale misura di
carattere "punitivo" (infra, 5.1.).
L'art. 322-quater cod. pen. - che prevede una conseguenza di
significativa afflittivita' per il condannato, per effetto del suo
combinarsi con numerose altre misure che incidono in senso limitativo
sul suo patrimonio - viola il principio di proporzionalita'
applicabile alla generalita' delle sanzioni di natura "punitiva", dal
momento che non attribuisce al giudice alcuno strumento per modularne
l'ammontare in relazione alla concreta offensivita' della condotta,
al grado di responsabilita' del suo autore e alla sua situazione
economica e patrimoniale (infra, 5.2.).
5.1.- I dubbi di legittimita' costituzionale prospettati dalla
sezione rimettente della Corte di cassazione muovono dal presupposto
della natura sostanzialmente "punitiva" della misura in questione.
Il suo inquadramento sistematico, e la stessa identificazione
della sua precisa natura sono, per la verita', tutt'altro che
agevoli.
5.1.1.- Certamente non si tratta di una pena pecuniaria in senso
proprio: non tanto perche' la riparazione pecuniaria non rientra
nell'elenco di cui all'art. 18, secondo comma, cod. pen. (restando
ferma, ovviamente, la possibilita' per il legislatore di introdurre
nuove tipologie di pene pecuniarie attraverso altrettante leges
speciales), quanto perche' non vi e' alcun indice normativo della
volonta' del legislatore del 2015, ne' di quello del 2019, di
sottoporre questa misura alla disciplina ordinaria delle pene
pecuniarie, con riferimento segnatamente alla possibilita' di loro
conversione in caso di mancato pagamento (artt. 102 e 103 della legge
24 novembre 1981, n. 689, recante «Modifiche al sistema penale») o di
una loro sospensione condizionale. Ne' la riparazione concorre alla
determinazione del limite massimo di pena sospendibile ai sensi
dell'art. 163 cod. pen.
5.1.2.- Cio', tuttavia, non risolve il quesito su quale sia - in
positivo - la natura della misura: tema sul quale gli stessi lavori
preparatori restano affatto silenti.
Dallo scioglimento di tale quesito dipende, d'altra parte,
l'individuazione dello statuto costituzionale, convenzionale e
unionale della misura in parola, e dunque dei requisiti che ne
condizionano la stessa legittimita' costituzionale (direttamente, o
per il tramite degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.).
In effetti, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte a
partire dalla sentenza n. 196 del 2010, il riconoscimento della
natura "punitiva" di una misura, pur non formalmente qualificata come
"pena" e pur non soggetta alle regole dettate dal codice penale per
le pene, comporta l'assoggettamento della misura stessa a tutte o
almeno ad alcune delle garanzie che la Costituzione, la CEDU e la
CDFUE dettano in materia di diritto e di processo penale (cosi', ad
esempio, in materia di irretroattivita' in peius della confisca del
veicolo, la stessa sentenza n. 196 del 2010, punto 5 e seguenti del
Considerato in diritto; di irretroattivita' in peius di sanzioni
amministrative "punitive", sentenza n. 68 del 2017, punto 6 del
Considerato in diritto; di retroattivita' in mitius di sanzioni
amministrative "punitive", sentenze n. 73 del 2026, punto 14 e n. 63
del 2019, punto 6.3. del Considerato in diritto; di deroga alla res
iudicata nel caso di dichiarazione di illegittimita' costituzionale
di una sanzione amministrativa accessoria avente carattere punitivo,
sentenza n. 68 del 2021, punto 6 del Considerato in diritto; di
applicabilita' della garanzia del "diritto al silenzio", sentenza n.
84 del 2021, punto 3.2. del Considerato in diritto, nonche' ordinanza
n. 117 del 2019, punto 7.1. del Considerato in diritto; di
applicazione della garanzia convenzionale del ne bis in idem,
sentenze n. 149 del 2022, punto 5.2.2. del Considerato in diritto e
n. 145 del 2020, punto 6 del Considerato in diritto).
Cio' al fine, evidenziato dalla stessa sentenza n. 196 del 2010
(punto 3.1.3. del Considerato in diritto), di impedire che «risposte
di segno repressivo, e quindi con i caratteri propri delle pene in
senso stretto», si sottraggano all'insieme di quelle garanzie grazie
all'adozione, da parte del legislatore, di una diversa "etichetta" o
qualificazione formale.
Tali garanzie, invece, non operano laddove debba escludersi la
natura sostanzialmente punitiva della misura, la quale restera' cosi'
soggetta (soltanto) alle garanzie costituzionali, convenzionali e
unionali applicabili ai diritti incisi dalla misura medesima (cosi',
in materia di confisca "allargata", sentenza n. 166 del 2025, punto
6.2. del Considerato in diritto; di confisca dell'arma, sentenza n. 5
del 2023, punto 5 del Considerato in diritto; in materia di diritto
al silenzio, sentenze n. 78 del 2026, punto 7 e n. 148 del 2022,
punto 4.2.4. del Considerato in diritto).
5.1.3.- Ora, la natura "punitiva" della misura all'esame e'
sostenuta dall'ordinanza di rimessione onde affermarne, in
particolare, la soggezione al principio costituzionale e unionale di
proporzionalita' delle pene e delle misure a carattere punitivo.
In effetti, la qualificazione in parola e' essenziale perche'
possa essere evocato (tramite gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.)
l'art. 49, paragrafo 3, CDFUE, a tenore del quale «[l]e pene inflitte
non devono essere sproporzionate rispetto al reato»: disposizione che
la giurisprudenza della Corte di giustizia ha riferito anche a
sanzioni amministrative, e dunque non costituenti "pene" in senso
stretto, ma avente carattere sostanzialmente punitivo (in questo
senso, ad esempio, CGUE, sentenza NE, nonche' - in precedenza -
sentenza 4 ottobre 2018, causa C-384/17, Link Logistik N&N).
Quanto invece al requisito di proporzionalita', nella sua
dimensione di garanzia rispetto all'esercizio del potere
discrezionale del legislatore, potrebbe invero ritenersi che l'esatto
inquadramento dogmatico e sistematico della misura sia di minore
rilievo pratico, a fronte del principio, piu' volte affermato di
recente da questa Corte, in forza del quale il vaglio di
proporzionalita' si impone rispetto a ogni misura che comporti una
restrizione dei diritti costituzionali (ex aliis, sentenze n. 203 del
2024, punto 4.7. del Considerato in diritto; n. 46 del 2024, punto
3.1. del Considerato in diritto; n. 24 del 2019, punto 9.7.3. del
Considerato in diritto). Diritti tra i quali rientra, certamente, il
diritto di proprieta', immediatamente inciso dalla riparazione
pecuniaria in parola.
Tuttavia, la riconduzione di questa misura al novero di quelle
prevalentemente caratterizzate da finalita' generalpreventive e da
una natura, in senso lato, punitiva consente di calibrare piu'
precisamente il vaglio di legittimita' costituzionale della
disciplina censurata attorno al generale requisito di proporzione
della risposta sanzionatoria rispetto alla gravita' oggettiva e
soggettiva del fatto illecito commesso. Requisito, quest'ultimo, che
questa Corte deduce dagli artt. 3 e 27, primo e terzo comma, Cost.
per cio' che concerne le pene stricto sensu; e dal solo art. 3 Cost.
- eventualmente in combinato disposto con le norme costituzionali che
tutelano i singoli diritti incisi dalla sanzione - per cio' che
concerne le misure che condividono con le pene una funzione in senso
lato "punitiva" (sentenze n. 95 del 2022, punto 4.1. del Considerato
in diritto; n. 185 del 2021, punto 4 del Considerato in diritto; n.
112 del 2019, punti 8.2.2. e 8.2.3. del Considerato in diritto).
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, infatti, le sanzioni
comunque dotate di carattere "punitivo" «condividono [...] con le
pene il carattere reattivo rispetto a un illecito, per la cui
commissione l'ordinamento dispone che l'autore subisca una sofferenza
in termini di restrizione di un diritto (diverso dalla liberta'
personale, la cui compressione in chiave sanzionatoria e' riservata
alla pena); restrizione che trova, dunque, la sua "causa giuridica"
proprio nell'illecito che ne costituisce il presupposto. Allo stesso
modo che per le pene - pur a fronte dell'ampia discrezionalita' che
al legislatore compete nell'individuazione degli illeciti e nella
scelta del relativo trattamento punitivo - anche per le sanzioni
amministrative si prospetta, dunque, l'esigenza che non venga
manifestamente meno un rapporto di congruita' tra la sanzione e la
gravita' dell'illecito sanzionato; evenienza nella quale la
compressione del diritto diverrebbe irragionevole e non giustificata»
(ancora, sentenza n. 185 del 2021, punto 4 del Considerato in
diritto, corsivo aggiunto. Sulla necessaria proporzionalita' delle
sanzioni amministrative di natura "punitiva" rispetto alla gravita'
dell'illecito, sentenze n. 116 del 2025, punto 4 del Considerato in
diritto, n. 104 del 2025, punto 6.5. del Considerato in diritto, n.
103 del 2025, punto 6.1. del Considerato in diritto, n. 101 del 2025,
punto 10 del Considerato in diritto; n. 52 del 2024, punto 3 del
Considerato in diritto; n. 40 del 2023, punto 5.2. del Considerato in
diritto; n. 266 del 2022, punto 5.1. del Considerato in diritto; n.
246 del 2022, punto 9.1. del Considerato in diritto; sentenza n. 212
del 2019, punto 6.2.1. del Considerato in diritto. Parimenti, sulla
necessita' di proporzionalita' delle sanzioni tributarie rispetto
alla gravita' della violazione, sentenze n. 93 del 2025, punti 2.1. e
7 del Considerato in diritto e n. 46 del 2023, punto 13 del
Considerato in diritto).
Di qui il rilievo di tale qualificazione anche ai fini
dell'applicazione della garanzia della proporzionalita' nella sua
dimensione propriamente "domestica", ancorata dal rimettente al
parametro dell'art. 3 Cost.
5.1.4.- Prima di esaminare direttamente gli argomenti che
depongono contro e a favore della qualificazione della riparazione
pecuniaria in esame come sanzione "punitiva", conviene sottolineare -
onde evitare un frequente fraintendimento - che riconoscere il
carattere "afflittivo" di una misura non equivale ancora ad
ascriverle una funzione "punitiva". Una misura ben puo' essere
"afflittiva" - e cioe' risultare anche gravemente limitativa dei
diritti fondamentali del suo destinatario - senza avere alcun
carattere "punitivo": un'espropriazione per pubblica utilita', il
ricovero di un malato psichiatrico in una residenza per l'esecuzione
delle misure di sicurezza (REMS), e a maggior ragione un'ordinanza di
custodia cautelare a carico di un imputato sono tutte misure
certamente "afflittive", alle quali pero' e' affatto estranea una
finalita' punitiva.
In particolare, questa Corte ha escluso la natura punitiva di
misure limitative del diritto di proprieta' allorche' esse non
trovino la loro causa in una condotta illecita del loro destinatario,
la quale opera tutt'al piu' come "occasione" dell'intervento
pubblico; ma svolgano essenzialmente una funzione "preventiva" di
neutralizzazione o controllo di un pericolo proveniente da ipotetiche
condotte future dello stesso destinatario (ad esempio, sentenza n. 5
del 2023, punto 5 del Considerato in diritto). D'altra parte, e'
stata esclusa la natura punitiva di misure comunque afflittive dei
diritti individuali di quest'ultimo allorche' esse, pur trovando
effettivamente la loro causa in precedenti condotte illecite del
medesimo ed essendo pertanto qualificabili in senso lato come
"sanzioni" di un comportamento illecito, abbiano essenzialmente una
funzione "ripristinatoria" dello status quo ante, ossia della
situazione giuridica precedente alla commissione dell'illecito
(sentenze n. 166 del 2025, punto 6.2. del Considerato in diritto e n.
24 del 2019, punto 10.4.1. del Considerato in diritto. Nello stesso
senso, Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza 19 dicembre
2024, Episcopo e Bassani contro Italia, paragrafo 74, nonche'
sentenza 21 gennaio 2025, Garofalo e altri contro Italia, paragrafi
99-140, e ivi ulteriori riferimenti).
In tale verifica, la circostanza che la misura sia applicata dal
giudice penale ovvero da un'autorita' differente non assume un
rilievo decisivo: la natura punitiva della sanzione puo' essere
predicata (ed e' stata in concreto riconosciuta da questa Corte) in
relazione a sanzioni applicate da giudici civili (sentenza n. 145 del
2020) o da autorita' amministrative (cosi' nelle citate sentenze n.
73 del 2026, n. 149 del 2022, n. 84 del 2021, n. 68 del 2021, n. 63
del 2019, n. 68 del 2017, n. 196 del 2010, nonche' ordinanza n. 117
del 2019); e per converso e' stata esclusa in relazione a misure
applicate dal giudice penale con la stessa sentenza di condanna
(cosi' nelle citate sentenze n. 166 del 2025 e n. 5 del 2023).
Entro queste coordinate di massima si deve, dunque, svolgere la
verifica sulla natura della riparazione pecuniaria di cui all'art.
322-quater cod. pen.
5.1.5.- In favore della qualificazione della riparazione
pecuniaria ora all'esame come misura di natura essenzialmente
"ripristinatoria" dello status quo ante, piu' specificamente volta ad
assicurare un riequilibrio patrimoniale tra autore e persona offesa
dal reato, militano due argomenti principali.
Da un lato, il nomen iuris utilizzato dal legislatore, e in
particolare l'uso dell'espressione «riparazione», evoca vari luoghi
della legislazione penale che disciplinano l'ipotesi in cui il
colpevole abbia «riparato interamente il danno» nei confronti della
persona, mediante i classici strumenti - qualificati espressamente
come «sanzioni civili» nel Titolo VII del Libro I del codice penale -
delle restituzioni e del risarcimento (ad esempio, artt. 62, numero
6, 162-ter e 341-bis, quarto comma, cod. pen.).
Dall'altro, i proventi della misura sono devoluti alle singole
amministrazioni pubbliche danneggiate dalla condotta del pubblico
agente, anziche' ai fondi statali che sono gli ordinari destinatari
dei proventi delle pene pecuniarie e delle confische.
Altri elementi sono, tuttavia, distonici rispetto a una simile
qualificazione.
Anzitutto, la misura e' disposta d'ufficio dal (solo) giudice
penale con la sentenza di condanna, anziche' su richiesta del
danneggiato. Questa circostanza segna una cesura tra l'art.
322-quater cod. pen. e un suo antecedente storico segnalato da
autorevole dottrina, l'art. 38 del codice Zanardelli del 1889, il
quale prevedeva che «[o]ltre alle restituzioni e al risarcimento dei
danni, il giudice, per ogni delitto che offenda l'onore della persona
o della famiglia, ancorche' non abbia cagionato danno, puo' assegnare
alla persona offesa, che ne faccia domanda, una somma determinata a
titolo di riparazione» (corsivo aggiunto). E segna, altresi', una
netta distinzione tra l'istituto ora all'esame e l'art. 12 della
legge n. 47 del 1948, il quale pure prevede, oggi, che «[n]el caso di
diffamazione commessa col mezzo della stampa, la persona offesa puo'
chiedere, oltre il risarcimento dei danni ai sensi dell'art. 185 del
Codice penale, una somma a titolo di riparazione. La somma e'
determinata in relazione alla gravita' dell'offesa ed alla diffusione
dello stampato» (corsivo aggiunto).
In secondo luogo, a differenza di quanto accadeva in relazione
all'art. 38 del codice Zanardelli e di quanto tutt'oggi accade per la
riparazione conseguente a diffamazione, l'importo della somma
attribuita alla persona offesa e' fissato direttamente dalla legge,
con riferimento «all'ammontare di quanto indebitamente ricevuto dal
pubblico ufficiale o dall'incaricato di un pubblico servizio» nella
versione originaria della disposizione, e a «una somma equivalente al
prezzo o al profitto del reato» nella versione attuale: somme, l'una
e l'altra, che non hanno alcuna necessaria corrispondenza, nemmeno
approssimativa, con l'entita' dell'offesa recata alla pubblica
amministrazione, se non forse nel caso del peculato (in cui il
profitto ricavato dal reo comporta effettivamente un corrispondente
depauperamento dell'amministrazione).
Infine, e soprattutto, la riparazione pecuniaria di cui all'art.
322-quater cod. pen. - cosi' come l'omonima sanzione prevista
dall'art. 38 del codice Zanardelli e, oggi, dall'art. 12 della legge
sulla stampa - e' dovuta, per espressa indicazione normativa,
«restando impregiudicato il diritto al risarcimento del danno».
Inciso quest'ultimo che, nonostante la contraria lettura di una
pronuncia della Corte di cassazione pur mossa dall'apprezzabile
intento di attenuare il rigore della previsione (Cass., n. 27422 del
2025), non puo' interpretarsi se non nel senso della volonta'
legislativa di imporre il cumulo della misura con l'intero (e non
soltanto con l'"ulteriore") risarcimento del danno.
Piu' in particolare, la riparazione pecuniaria ex art. 322-quater
cod. pen. e' concepita dal legislatore come destinata a cumularsi con
il risarcimento dei danni, patrimoniali e non patrimoniali, che ai
sensi dell'art. 185, secondo comma, cod. pen. e' oggetto dell'azione
civile eventualmente esercitata nel processo penale dalla pubblica
amministrazione danneggiata.
Inoltre, per cio' che concerne la posizione del pubblico agente
che sia anche dipendente pubblico - e a prescindere qui dalla
questione relativa ai rapporti tra azione civile risarcitoria e
azione contabile (su cui, da ultimo, si veda Corte di cassazione,
sezioni unite civili, sentenza 2025, n. 27404 e ordinanza 26 giugno
2024, n. 17634) -, la riparazione pecuniaria si cumula altresi' con
il danno erariale cosi' come accertato dalla giurisdizione contabile,
comprensivo tanto del danno patrimoniale (tra cui il cosiddetto
"danno da tangente") quanto del danno all'immagine (a sua volta
presuntivamente pari al doppio della somma di denaro o del valore
patrimoniale di altra utilita' illecitamente percepita dal
dipendente, ai sensi dell'art. 1, comma 1-sexies, della legge n. 20
del 1994).
La giurisprudenza contabile afferma, in effetti, che la
riparazione pecuniaria ex art. 322-quater cod. pen. e' istituto di
natura diversa e non sovrapponibile al danno all'immagine «non tanto
e non soltanto perche' la norma penale lascia "impregiudicato il
diritto al risarcimento del danno" - declinabile nella giurisdizione
ordinaria indipendentemente dalla costituzione di parte civile -
quanto piuttosto in considerazione dell'assunto che nel giudizio
contabile il fine perseguito e' il ripristino del danno sofferto
dalla Pubblica amministrazione nei limiti imputabili all'autore
dell'illecito», mentre la riparazione pecuniaria sarebbe connotata da
un «carattere afflittivo-punitivo che sanziona e che non mira a
compensare o a riparare il danno arrecato alla amministrazione lesa
(danno che, con oggettiva evidenza, puo' essere di gran lunga
superiore al c.d. prezzo del reato)»; di talche' le due voci
sarebbero caratterizzate da «assoluta autonomia» e «non
sovrapponibilita'» (Corte dei conti, sezione giurisdizionale
d'appello per la Regione siciliana, sentenza 25 agosto 2021, n.
139/A/2021; nel senso della non scomputabilita' dal danno
all'immagine delle somme gia' corrisposte sub specie di riparazione
pecuniaria, si vedano anche Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Toscana, sentenza 2 ottobre 2025, n. 113; sezione
giurisdizionale per la Regione Lombardia, sentenza 16 marzo 2026, n.
44).
I medesimi principi sono applicati dalla giurisdizione contabile
anche in tema di danno erariale patrimoniale, dal quale si ritiene
non scomputabile la somma gia' versata dal condannato in sede penale
all'amministrazione danneggiata a titolo di riparazione pecuniaria
(Corte dei conti, sezione terza giurisdizionale centrale d'appello,
sentenza 4 dicembre 2025, n. 177; sezione giurisdizionale d'appello
per la Regione siciliana, sentenza 18 marzo 2025, n. 22/A/2025;
sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, sentenza 7 agosto
2023, n. 248; sezione giurisdizionale per la Regione Liguria,
sentenza 3 febbraio 2023, n. 15).
Ne' potrebbe ragionevolmente ascriversi alla riparazione
pecuniaria in esame, destinata a essere obbligatoriamente applicata
dal giudice con la sentenza di condanna, una finalita' restitutoria
(anziche' risarcitoria), dal momento che - fatto salvo il caso del
peculato, in cui un'obbligazione restitutoria, ai sensi dell'art.
185, primo comma, cod. pen., appare agevolmente configurabile - la
generalita' dei delitti contro la pubblica amministrazione non e'
suscettibile di generare una simile obbligazione.
In definitiva, quella assegnata all'amministrazione danneggiata
sulla base dell'art. 322-quater cod. pen. e' una somma caratterizzata
da un'evidente finalita' ultracompensativa, che assicura
all'amministrazione danneggiata una prestazione patrimoniale
eccedente quelle che possono essere disposte in suo favore a titolo
di danni o di restituzioni nello stesso procedimento penale, in un
eventuale separato giudizio civile o, ancora, nel giudizio di
responsabilita' contabile.
5.1.6.- Per altro verso, la riparazione pecuniaria di cui
all'art. 322-quater cod. pen. e' evidentemente concepita dal
legislatore quale misura che si cumula, altresi', alla confisca
obbligatoria del prezzo o del profitto del reato disposta ai sensi
del precedente art. 322-ter cod. pen.
Lo dimostra gia' la topografia delle due disposizioni, collocate
l'una dopo l'altra nella stessa Sezione dedicata ai reati contro la
pubblica amministrazione e disciplinanti due conseguenze giuridiche
degli stessi reati, entrambe obbligatorie nell'an e nel quantum
(quest'ultimo peraltro coincidente, con un effetto pratico di
raddoppio dello stesso sacrificio patrimoniale posto a carico del
reo), senza alcuna indicazione normativa relativa a un'eventuale
sussidiarieta', o cedevolezza, dell'una misura rispetto all'altra.
Misure, entrambe, destinate a essere disposte con la medesima
sentenza di condanna.
Ora, secondo la ricostruzione da ultimo accolta dalle sezioni
unite della Corte di cassazione (sentenza n. 13783 del 2025), la
confisca obbligatoria del prezzo o del profitto, anche per
equivalente, non ha carattere punitivo, ma mira piuttosto a
ripristinare la situazione patrimoniale del reo antecedente alla
commissione del reato, indipendentemente dalla circostanza che la
confisca attinga i beni direttamente derivati dal reato, ovvero sia
disposta per equivalente sui beni di cui il reo abbia la
disponibilita'.
In sostanza, questa tipologia di confisca - oggetto tra l'altro
di una fitta rete di obblighi unionali, culminati nell'art. 12 della
recente direttiva 2024/1260/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 24 aprile 2024, riguardante il recupero e la confisca
dei beni - svolge la funzione di sottrarre al reo l'arricchimento
senza causa determinato dalla commissione del reato, lanciando a
tutti i consociati il messaggio che il "crimine non paga". Tale
funzione e' stata recentemente riconosciuta anche dalla Corte EDU, la
quale ha notato che la misura in questione - pur se imposta dal
giudice penale con la sentenza di condanna - ha caratteri che la
rendono assimilabile piu' alla restituzione dell'ingiustificato
arricchimento previsto dal diritto civile che a una pena pecuniaria,
non potendo tra l'altro eccedere la misura dell'incremento
patrimoniale conseguito dal reo mediante la commissione del reato, ed
essendo insensibile al grado della sua colpevolezza (Corte EDU,
Episcopo e Bassani contro Italia, paragrafo 74).
Forme di confisca che, per converso, comportino ablazioni di beni
che eccedano quanto necessario a ripristinare nel patrimonio del reo
la situazione antecedente alla commissione del reato possono
certamente essere previste (e sono di fatto previste dal diritto
nazionale e unionale), ma hanno per cio' stesso natura "punitiva",
caratterizzandosi per l'inflizione di un pregiudizio patrimoniale
ulteriore e distinto rispetto alla mera ablazione del profitto
illecitamente acquistato: cio' che determina un peggioramento della
sua situazione patrimoniale rispetto allo status quo ante (cosi', in
relazione alla confisca dell'intero "prodotto" e dei "beni
utilizzati" per commettere reati di manipolazione del mercato, come
tale macroscopicamente eccedente il vantaggio patrimoniale ricavato
dal reato, sentenza n. 112 del 2019, punto 8.3.4. del Considerato in
diritto; analogamente, in relazione alla confisca dei mezzi
utilizzati per commettere il reato, sentenza n. 7 del 2025, punto
3.1.2. del Considerato in diritto). Il che comporta il loro
necessario assoggettamento agli standard di garanzia che connotano,
appunto, questa tipologia di sanzioni.
Anche sotto questo profilo, dunque, la riparazione pecuniaria
prevista dall'art. 322-quater cod. pen., raddoppiando l'importo
oggetto di confisca obbligatoria ai sensi del precedente art. 322-ter
cod. pen., non puo' giustificarsi quale strumento meramente volto al
ripristino in capo al reo della situazione patrimoniale precedente al
reato, gia' attuato mediante la confisca del profitto e del prezzo;
ma si profila piuttosto come strumento per infliggere al reo un
sacrificio patrimoniale netto, in chiave di sanzione punitiva per
l'illecito commesso.
Invero, una recente sentenza della Corte di cassazione ha
sostenuto, sulla base di un'interpretazione conforme alla
Costituzione dell'art. 322-quater cod. pen., che la riparazione
pecuniaria ivi prevista non dovrebbe disporsi quando il condannato
sia stato attinto, al tempo stesso, dalla confisca del profitto o del
prezzo del reato ai sensi dell'art. 322-ter cod. pen. (Cass., n.
23203 del 2024). Come giustamente osserva l'odierna ordinanza di
rimessione, tuttavia, tale soluzione non trova alcun conforto nel
testo delle due disposizioni, e comporterebbe la sistematica
inapplicabilita' dell'art. 322-quater cod. pen. a fronte
dell'obbligatorieta' della confisca prevista dalla disposizione
precedente - confisca, peraltro, normalmente preceduta dal sequestro
della somma destinata a divenire l'oggetto dell'ablazione
patrimoniale.
Del tutto coerente con la logica "interna" della confisca del
profitto e', invece, l'orientamento giurisprudenziale (di cui si da'
atto puntualmente nell'ordinanza di rimessione: supra, punto 1.6.)
che esclude la confisca nell'ipotesi in cui il reo abbia gia'
integralmente versato una somma pari al prezzo o il profitto del
reato all'amministrazione lesa: orientamento che, peraltro, ha una
precisa corrispondenza nel regime della responsabilita'
amministrativa da reato degli enti (art. 19, comma 1, del d.lgs. n.
231 del 2001), e che consente tra l'altro di evitare che
l'indefettibilita' del sequestro e la successiva confisca del
profitto a favore dell'erario finiscano per pregiudicare gli
interessi del danneggiato a ottenere le restituzioni e il
risarcimento del danno subito. Nel momento stesso in cui restituisce
il profitto all'amministrazione danneggiata, o comunque risarcisce
quest'ultima versandole una somma corrispondente o in ipotesi
addirittura superiore, il reo ripristina spontaneamente la propria
situazione patrimoniale anteriore al reato e rende cosi' inutile la
stessa confisca del profitto (o del prezzo): la cui imposizione
finirebbe per svolgere, a questo punto, una funzione punitiva
estranea alla sua ratio legislativa.
Ma quest'ultimo opportuno temperamento opera, appunto, soltanto
in relazione alla confisca di cui all'art. 322-ter cod. pen., non
gia' con riferimento alla misura, qui all'esame, della riparazione
pecuniaria di cui all'art. 322-quater cod. pen., che e' prevista
«restando impregiudicato il diritto al risarcimento del danno»: e
dunque anche a prescindere dall'avvenuto risarcimento o dalle
avvenute restituzioni alla persona offesa.
Cio' che, anche in questo caso, depone per l'ascrizione alla
misura di una funzione sanzionatorio-punitiva rispetto all'illecito
commesso.
5.1.7.- In conclusione: la riparazione pecuniaria all'esame ha,
da un lato, effetti ultracompensativi (anche con riferimento alle
voci di danno non patrimoniale, comprensive del danno all'immagine)
nei confronti dell'amministrazione danneggiata (supra, 5.1.5.); e,
dall'altro, effetti nei confronti del condannato che eccedono il
ripristino della sua situazione patrimoniale antecedente al reato,
tale ripristino essendo gia' assicurato dalla concorrente
applicazione della confisca, ovvero dalle restituzioni e dal
risarcimento che il reo abbia spontaneamente corrisposto
all'amministrazione stessa (supra, 5.1.6.).
Esclusa dunque tanto la natura "risarcitoria" o "restitutoria"
nei confronti del danneggiato, quanto quella "ripristinatoria" dello
status quo ante rispetto all'autore, non resta che riconoscere - in
sintonia con quanto argomentato non solo dall'ordinanza di
rimessione, ma anche da autorevoli voci della dottrina - che la
misura in esame, seppur non costituendo una "pena" nel senso tecnico
utilizzato nel codice penale, e' stata introdotta dal legislatore in
chiave di ulteriore deterrenza e di piu' energica sanzione delle
condotte criminose interessate, rispetto a quanto gia' le pene
detentive previste in caso di condanna per reati contro la pubblica
amministrazione siano in grado di assicurare. Cio' che ha indotto la
medesima dottrina, con valutazione che questa Corte condivide, a
riconoscerle una funzione schiettamente "punitiva", a dispetto del
nomen iuris utilizzato dal legislatore.
Non sorprende dunque che, come rammenta il giudice a quo, la
stessa giurisprudenza di legittimita' abbia attribuito alla misura in
esame natura di «sanzione civile accessoria» con «indubbia
connotazione punitiva» (Cass., n. 16098 del 2020), tanto da
ricondurre espressamente la relativa applicazione in assenza dei
presupposti di legge alla figura della «pena illegale» (Corte di
cassazione, sezione sesta penale, sentenze 27 aprile-8 settembre
2021, n. 33260 e n. 12541 del 2019).
Qualificazioni, tutte, che non a caso riecheggiano quelle che
gia' la dottrina coeva attribuiva all'art. 38 del codice Zanardelli,
definito come "penalita' sussidiaria", o "multa privata", destinata a
svolgere una funzione che la stessa relazione ministeriale indicava
nei termini di «complemento penale», tendente a rafforzare
l'efficacia della repressione della condotta criminosa («Relazione
ministeriale sul libro I del progetto di codice penale presentato
alla Camera dei Deputati da s.e. il Ministro di grazia e giustizia e
dei culti Zanardelli nel 22 novembre 1887», XLI, a commento
dell'originario art. 37 del progetto); e che riecheggiano altresi'
quelle oggi attribuite alla riparazione pecuniaria di cui all'art. 12
della legge sulla stampa, qualificata dalla giurisprudenza come
«ipotesi eccezionale di pena pecuniaria privata» (Corte di
cassazione, sezione terza civile, sentenza 17 marzo 2010, n. 6490),
che si aggiunge a tutte le altre voci di risarcimento del danno
(compreso quello morale) con lo scopo precipuo di rafforzare
l'effetto deterrente della norma penale, al pari delle pene vere e
proprie.
5.2.- Cio' posto, ritiene questa Corte che la riparazione
pecuniaria di cui all'art. 322-quater cod. pen. non superi il test di
proporzionalita' delle sanzioni punitive imposto, all'unisono,
dall'art. 3 Cost. e dall'art. 49, paragrafo 3, CDFUE.
5.2.1.- In proposito, occorre anzitutto considerare che essa si
inserisce in un quadro di misure patrimoniali che trovano la propria
causa nell'accertamento della responsabilita' penale del reo, le
quali si cumulano alla pena detentiva e a quelle accessorie (oltre
che alle conseguenze extrapenali della condanna medesima).
Tale quadro complessivo determina conseguenze assai gravose per
l'interessato.
Basti considerare, da un lato, che l'importo dovuto alla pubblica
amministrazione interessata a titolo di riparazione pecuniaria
coincide con l'ammontare dell'autonoma confisca obbligatoria di
denaro o beni di cui il condannato abbia la disponibilita'; e,
dall'altro, che il doppio di quell'importo e' dovuto dal condannato
pubblico agente alla stessa amministrazione a titolo di risarcimento
del danno d'immagine.
A conti fatti, cio' si traduce, per l'interessato, nell'obbligo
di versare ad amministrazioni pubbliche il quadruplo dell'importo
determinato ai sensi dell'art. 322-quater cod. pen. A tale importo
dovranno poi sommarsi le somme dovute a titolo di risarcimento del
danno erariale ulteriore (nel giudizio contabile) e/o dei danni
ulteriori riconosciuti alla pubblica amministrazione danneggiata e
agli eventuali terzi costituitisi parte civile nel giudizio penale,
senza contare le perdite patrimoniali conseguenti alle sanzioni
disciplinari cui il pubblico dipendente e' parimenti soggetto.
Ancorche' ciascuna di queste conseguenze patrimoniali persegua
una distinta finalita', si' che la sproporzione della misura in esame
- contrariamente a quanto sembra ritenere il giudice a quo - non puo'
inferirsi tout court dalla mera circostanza della sua cumulabilita'
con altri obblighi di natura patrimoniale gravanti sul reo, ma aventi
diversa funzione, questa Corte non puo' non tener conto, almeno quale
dato di partenza per la valutazione della proporzionalita', delle
conseguenze particolarmente gravose che incombono nel loro complesso
sul condannato per i reati elencati nell'art. 322-quater cod. pen.
5.2.2.- A fronte, dunque, di questa indubbia incidenza
"incrementale" della misura in esame rispetto a un quadro gia'
caratterizzato da una pluralita' di misure afflittive incidenti a
vario titolo sul patrimonio del reo, quadro in gran parte ispirato a
una logica puramente moltiplicatoria del medesimo importo di base, il
dato che piu' differenzia la riparazione pecuniaria di cui all'art.
322-quater cod. pen. dalle pene pecuniarie tradizionalmente intese e'
la predeterminazione legislativa del suo ammontare, ancorata
indefettibilmente al valore di quanto indebitamente ricevuto dal
pubblico agente (ovvero, dopo la novella del 2019, al valore del
prezzo o del profitto).
L'art. 322-quater cod. pen. non conferisce al giudice alcuna
possibilita' di commisurare l'ammontare della riparazione pecuniaria
ne' alla concreta gravita' del reato, in termini oggettivi (sub
specie di lesione effettiva della sfera patrimoniale o non
patrimoniale della pubblica amministrazione offesa) e soggettivi (sub
specie di maggiore o minore colpevolezza); ne' all'entita' del
contributo del singolo reo in caso di concorso di persone (tutti i
concorrenti essendo stati anzi ritenuti dalla giurisprudenza, a valle
della novella del 2019, obbligati per l'intero: Corte di cassazione,
sezione sesta penale, sentenza 25 gennaio-4 aprile 2023, n. 14229);
ne' - ancora - alle specifiche condizioni economiche e patrimoniali
di ciascun imputato.
5.2.3.- Da cio' deriva un assetto normativo incompatibile con
almeno due corollari che questa Corte ha tratto dal principio di
proporzionalita' delle pene, applicati in piu' occasioni anche con
riferimento a sanzioni diverse dalle pene, ma ad esse accomunate
dalla loro natura (prevalentemente) "punitiva".
Il primo corollario, comune a ogni tipologia di sanzione
punitiva, richiede che essa sia "individualizzata", e cioe'
commisurata dal giudice (o comunque dall'autorita' preposta alla sua
irrogazione) tenendo conto di tutte le circostanze del caso concreto,
che risultino rilevanti per determinare - in particolare - la
gravita' oggettiva e soggettiva dell'illecito (in questo senso, ad
esempio, sentenze n. 112 del 2019, punto 8.3.6. del Considerato in
diritto; n. 46 del 2023, punto 14 del Considerato in diritto).
Una tale esigenza non e' soddisfatta da una misura che, pur non
essendo propriamente riconducibile al paradigma della sanzione
"fissa" (in quanto tale tendenzialmente incompatibile con la
Costituzione, secondo il criterio enunciato dalla sentenza n. 50 del
1980 e poi applicato, ex aliis, dalle sentenze n. 40 del 2023 e n.
185 del 2021), e' tuttavia ancorata ex lege al criterio - al piu'
grossolanamente indicativo della concreta gravita' oggettiva del
reato - del quantum percepito dal pubblico ufficiale o, oggi, al
prezzo o al profitto complessivamente conseguito attraverso la sua
commissione: poco importa se da un autore singolo o da piu' persone
in concorso, e a prescindere dal grado di partecipazione e di
colpevolezza di ciascuno.
Il secondo corollario, specificamente calibrato - invece - sulle
misure di carattere punitivo che incidano sul patrimonio del soggetto
interessato, richiede che il loro importo tenga conto delle
condizioni economiche e patrimoniali del reo al momento della
condanna, si' da assicurare un impatto soggettivamente eguale della
sanzione su persone che abbiano disponibilita' economiche differenti
(sentenza n. 28 del 2022, punto 6.2. del Considerato in diritto;
analogamente, piu' di recente, sentenza n. 7 del 2025, punto 3.2. del
Considerato in diritto).
Anche quest'ultima esigenza non e' ictu oculi soddisfatta da una
misura come quella all'esame, che prevede per ogni condannato
l'obbligo di pagare una somma pari a quanto indebitamente percepito
(nella versione originaria dell'art. 322-quater cod. pen.) o al
valore del prezzo o del profitto del reato (nella versione post legem
n. 3 del 2019): somma che potrebbe non essere piu' nella
disponibilita' del reo, o che potrebbe comunque risultare
macroscopicamente eccessiva rispetto alle sue effettive
disponibilita' finanziarie al momento della condanna. Il che,
peraltro, non gli consentirebbe di far fronte a un obbligo al quale
deve essere necessariamente subordinata la stessa eventuale
sospensione condizionale della pena (art. 165, quarto comma, cod.
pen.).
6.- Al vulnus cosi' evidenziato e' possibile porre rimedio
mediante la semplice ablazione della disposizione censurata.
In effetti, «[l]'esigenza di far ricorso a una pronuncia di tipo
manipolativo, che sostituisca la sanzione censurata con altra
conforme a Costituzione, si pone imprescindibilmente solo allorche'
la lacuna di punibilita' che conseguirebbe a una pronuncia ablativa,
non colmabile tramite l'espansione di previsioni sanzionatorie
coesistenti, si riveli foriera di "insostenibili vuoti di tutela" per
gli interessi protetti dalla norma incisa (sentenza n. 222 del 2018):
come, ad esempio, quando ne derivasse una menomata protezione di
diritti fondamentali dell'individuo o di beni di particolare rilievo
per l'intera collettivita' rispetto a gravi forme di aggressione, con
eventuale conseguente violazione di obblighi costituzionali o
sovranazionali» (sentenza n. 185 del 2021, punto 3 del Considerato in
diritto).
In difetto di una simile situazione, l'intervento di questa Corte
ben puo' limitarsi all'ablazione, totale o parziale, della
disposizione censurata (sentenze n. 7 del 2025, punto 4 del
Considerato in diritto; n. 51 del 2024, punto 4 del Considerato in
diritto; n. 46 del 2024, punto 4.2. del Considerato in diritto),
restando poi affidata alla discrezionalita' del legislatore
l'eventuale individuazione di soluzioni alternative a quella
dichiarata costituzionalmente illegittima.
Una simile situazione si verifica nel caso ora all'esame, in cui
le norme incriminatrici dei reati elencati dall'art. 322-quater cod.
pen. restano comunque presidiate da altre sanzioni di carattere
detentivo e non detentivo, che assicurano allo stato
l'imprescindibile livello minimo di tutela ai beni giuridici
protetti, di essenziale rilievo per la collettivita'.
L'art. 322-quater cod. pen., nella versione introdotta dalla
legge n. 69 del 2015 e applicabile ratione temporis nel giudizio a
quo deve, dunque, essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.
7.- La dichiarazione di illegittimita' costituzionale deve essere
estesa in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), alla versione attualmente in vigore dell'art.
322-quater cod. pen., che presenta i medesimi vizi della disposizione
previgente.
8.- Infine, la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
deve altresi' estendersi all'art. 165, quarto comma, cod. pen.,
introdotto con la legge n. 69 del 2015, il quale ha la sola funzione
di prevedere che, in caso di condanna per un reato cui si applica la
riparazione pecuniaria di cui all'art. 322-quater cod. pen., il
giudice debba subordinare la sospensione condizionale della pena al
pagamento della riparazione stessa.
9.- Resta affidata alla prudente valutazione del legislatore la
possibilita' di prevedere, accanto alle sanzioni detentive, sanzioni
di natura pecuniaria con funzione rafforzativa dell'effetto
deterrente delle norme incriminatrici in questione, anche in
relazione alle raccomandazioni in proposito provenienti da vari
organismi internazionali.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 322-quater
del codice penale, nel testo introdotto dall'art. 4, comma 1, della
legge 27 maggio 2015, n. 69 (Disposizioni in materia di delitti
contro la pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e
di falso in bilancio);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 322-quater cod. pen., nel testo modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera q), della legge 9 gennaio 2019, n. 3
(Misure per il contrasto dei reati contro la pubblica
amministrazione, nonche' in materia di prescrizione del reato e in
materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici);
3) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge n. 87 del 1953, l'illegittimita' costituzionale dell'art. 165,
quarto comma, cod. pen.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 maggio 2026.
F.to:
Giovanni AMOROSO, Presidente
Francesco VIGANO', Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 18 giugno 2026
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA