N. 116 SENTENZA 15 aprile - 30 giugno 2026
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Aree protette, parchi e riserve naturali - Norme della Regione Toscana - Interventi, progetti e attivita', realizzati o in corso di realizzazione, senza la previa sottoposizione alle procedure di valutazione di incidenza (VINCA) - Sospensione eventuale, anziche' obbligatoria, dei lavori o delle attivita' iniziati - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia di tutela dell'ambiente - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 50, art. 7, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s).(GU n.26 del 1-7-2026 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Giovanni AMOROSO;
Giudici :Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella
SCIARRONE ALIBRANDI, Massimo LUCIANI, Maria Alessandra SANDULLI,
Roberto Nicola CASSINELLI, Francesco Saverio MARINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 3,
della legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 50 (Disposizioni
concernenti le aree protette regionali e i siti della Rete Natura
2000 in materia di sanzioni, valutazione di incidenza, oneri
istruttori e regolamento della riserva naturale. Modifiche alla l.r.
30/2015), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 24 ottobre 2025, depositato in cancelleria il
successivo 27 ottobre, iscritto al n. 40 del registro ricorsi 2025 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima
serie speciale, dell'anno 2025.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 15 aprile 2026 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
uditi l'avvocato dello Stato Generoso Di Leo per il Presidente
del Consiglio dei ministri, nonche' l'avvocato Marcello Cecchetti per
la Regione Toscana;
deliberato nella camera di consiglio del 15 aprile 2026.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 24 ottobre 2025, depositato il
successivo 27 ottobre e iscritto al n. 40 del registro ricorsi 2025,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 3, della
legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 50 (Disposizioni
concernenti le aree protette regionali e i siti della Rete Natura
2000 in materia di sanzioni, valutazione di incidenza, oneri
istruttori e regolamento della riserva naturale. Modifiche alla l.r.
30/2015).
La disposizione impugnata ha sostituito il comma 2 dell'art. 93
della legge della Regione Toscana 19 marzo 2015, n. 30 (Norme per la
conservazione e la valorizzazione del patrimonio
naturalistico-ambientale regionale. Modifiche alla l.r. 24/1994, alla
l.r. 65/1997, alla l.r. 24/2000 ed alla l.r. 10/2010) con il
seguente:
«2. Nel caso di interventi, progetti e attivita', realizzati o in
corso di realizzazione, senza la previa sottoposizione alle procedure
di valutazione di incidenza o in difformita' sostanziale rispetto a
quanto disposto dai provvedimenti finali di valutazione di incidenza,
l'autorita' competente, previa eventuale sospensione dei lavori o
delle attivita', a seguito di valutazione dell'entita' del
pregiudizio ambientale arrecato e di quello conseguente
all'applicazione della sanzione, puo' disporre la demolizione ed il
ripristino dello stato dei luoghi e della situazione ambientale a
cura e spese del responsabile, definendone i termini e le modalita'».
1.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata, nella
parte in cui modifica il comma 2 dell'art. 93 della legge reg.
Toscana n. 30 del 2015, prevedendo il carattere meramente eventuale
della sospensione dei lavori relativi a progetti avviati senza la
previa valutazione di incidenza ambientale (VINCA), nei siti
appartenenti alla rete «Natura 2000», altererebbe l'assetto normativo
previgente, che configurava, invece, la sospensione come atto dovuto
in caso di violazione dell'obbligo di preventiva valutazione di
incidenza.
Il previgente comma 2 dell'art. 93 della legge reg. Toscana n. 30
del 2015 disponeva, infatti, che: «2. Nel caso di opere ed interventi
realizzati senza la previa sottoposizione alle procedure di
valutazione di incidenza o in violazione delle medesime disposizioni
e nel caso di difformita' sostanziali da quanto disposto dai
provvedimenti finali dei procedimenti svolti ai sensi della presente
legge, l'autorita' competente, valutata l'entita' del pregiudizio
ambientale arrecato e di quello conseguente all'applicazione della
sanzione, dispone la sospensione dei lavori e puo' disporre la
demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi e della
situazione ambientale a cura e spese del responsabile, definendone i
termini e le modalita'».
Prima della modifica introdotta con la norma impugnata, quindi,
non era riconosciuto all'Amministrazione alcun margine di valutazione
circa la sospensione dei lavori.
La disposizione impugnata determinerebbe, pertanto, secondo il
ricorrente, un abbassamento del livello di tutela ambientale
garantito dalla normativa statale e unionale, in violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
La mancata sospensione dei lavori per progetti avviati senza la
preventiva valutazione di incidenza, infatti, potrebbe comportare
modifiche dello stato dei luoghi con conseguente pregiudizio ai
valori ambientali.
1.2.- Il ricorrente ha richiamato, al riguardo, la giurisprudenza
costituzionale che ha affermato che in materia ambientale,
considerato il carattere trasversale e finalistico della competenza
legislativa statale, le regioni possono adottare misure migliorative,
ma non introdurre deroghe in peius rispetto agli standard statali.
La disposizione regionale oggetto di impugnazione, al contrario,
attribuendo all'amministrazione un potere discrezionale in luogo di
un obbligo, ridurrebbe l'efficacia degli strumenti di prevenzione,
compromettendo l'uniformita' della tutela sul territorio nazionale.
La previsione contrasterebbe con i livelli minimi di tutela
ambientale previsti dall'art. 10 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), rubricato «Coordinamento
delle procedure di VAS, VIA, Verifica di assoggettabilita' a VIA,
Valutazione di incidenza e Autorizzazione integrata ambientale» e
dalla direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa
alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della
flora e della fauna selvatiche (cosiddetta direttiva Habitat), come
recepita dall'art. 5 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento
recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della
flora e della fauna selvatiche).
L'art. 6 della direttiva citata prevede, ai paragrafi 2 e 3: «2.
Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone
speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli
habitat di specie nonche' la perturbazione delle specie per cui le
zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione
potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli
obiettivi della presente direttiva. 3. Qualsiasi piano o progetto non
direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che
possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o
congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una
opportuna valutazione dell'incidenza che ha sul sito, tenendo conto
degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle
conclusioni della valutazione dell'incidenza sul sito e fatto salvo
il paragrafo 4, le autorita' nazionali competenti danno il loro
accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza
che esso non pregiudichera' l'integrita' del sito in causa e, se del
caso, previo parere dell'opinione pubblica».
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha richiamato
l'orientamento costante della giurisprudenza amministrativa secondo
il quale la valutazione di incidenza ambientale costituisce un
requisito di validita' del titolo autorizzativo tanto che, in assenza
della stessa, la sospensione dei lavori deve necessariamente essere
disposta e non puo' essere rimessa alla discrezionalita'
dell'autorita' amministrativa.
Il ricorrente ha citato la sentenza del Consiglio di Stato,
sezione seconda, 28 maggio 2021, n. 4135, che ha affermato che la
valutazione d'incidenza costituisce adempimento procedurale che deve
necessariamente precedere l'avvio di qualsiasi piano o progetto, e
che la norma sovranazionale sopra citata non contempla la
possibilita' che, nonostante la mancata anteriorita' della
valutazione di incidenza, un atto di assenso edilizio adottato in
carenza di tale previo adempimento possa comunque ricevere una
convalida postuma.
Secondo tale impostazione, la mancanza della VINCA preventiva
costituirebbe una ragione ostativa alla realizzazione di qualunque
intervento, che dovrebbe quindi essere immediatamente e
obbligatoriamente interdetto o, se iniziato, sospeso.
Nel medesimo senso e' stata richiamata la giurisprudenza di
legittimita' che ha evidenziato come la VINCA costituisca presupposto
necessario per la validita' del permesso di costruire rilasciato in
aree soggette a tutela ambientale e come, di contro, la sua assenza
comporti l'invalidita' del titolo edilizio e legittimi il sequestro
preventivo delle opere realizzate in area «Natura 2000» (Corte di
cassazione, terza sezione penale, sentenza 6 marzo-10 aprile 2025, n.
14127).
L'art. 7 della legge regionale in esame sarebbe, dunque,
incostituzionale poiche', nel modificare l'art. 93, comma 2, della
legge reg. Toscana n. 30 del 2015, avrebbe introdotto un regime meno
rigoroso di quello previsto dalle norme statali interposte (art. 10
del d.lgs. n. 152 del 2006 e art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997), in
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., venendo a
ledere i principi fondamentali in materia di tutela uniforme
dell'ambiente.
2.- La Regione Toscana si e' costituita in giudizio con atto
depositato il 3 dicembre 2025, concludendo per la non fondatezza
delle questioni.
2.1.- La difesa regionale ha dedotto che con la legge reg.
Toscana n. 50 del 2025 la Regione Toscana ha inteso disciplinare con
maggiore dettaglio il procedimento sanzionatorio in caso di
interventi realizzati in aree della Rete Natura 2000, in assenza o in
difformita' dalla VINCA.
Il legislatore regionale, tuttavia, non avrebbe in alcun modo
derogato all'obbligo della previa acquisizione della VINCA, non
sanabile ex post, con la conseguenza che la disposizione impugnata
non comporterebbe alcuna lesione delle competenze legislative
esclusive statali in merito alla materia della «tutela dell'ambiente»
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
La direttiva 92/43/CEE, evocata nel ricorso, demanda infatti alle
disposizioni nazionali di recepimento la previsione di sanzioni e
altri presidi per il rispetto della normativa in materia di VINCA,
quali l'individuazione di misure inibitorie e conservative.
Tale recepimento e' avvenuto con il d.P.R. n. 357 del 1997, che
costituisce il quadro di riferimento per la VINCA, unitamente al
d.lgs. n. 152 del 2006, che prevede l'integrazione della valutazione
di incidenza nei procedimenti di valutazione di impatto ambientale e
di valutazione ambientale strategica.
2.2.- Nel quadro legislativo nazionale sopra descritto, le
regioni sono chiamate a concorrere alla salvaguardia di beni
ambientali particolarmente rilevanti e sensibili, quali i siti di
importanza comunitaria (SIC), al fine di assicurare la protezione
delle specie per cui tali zone sono state individuate (viene citato
Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 28 maggio 2021, n.
4135).
La difesa regionale richiama il consolidato orientamento di
questa Corte, secondo il quale la materia della tutela dell'ambiente
ha carattere trasversale e legittima le regioni a intervenire in
relazione a temi che hanno riflessi sulla materia ambientale (sono
richiamate le sentenze n. 246 e n. 32 del 2006, n. 336, n. 232, n.
214 e n. 62 del 2005, n. 259 del 2004, n. 507 e n. 54 del 2000, n.
382 del 1999, n. 273 del 1998).
La disposizione impugnata avrebbe proprio la finalita' di
rafforzare il presidio e la tutela della biodiversita', prevedendo in
capo all'autorita' competente poteri analoghi a quelli attribuiti
agli organismi di gestione delle aree protette ai sensi dell'art. 29
della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette), consentendo la sospensione e la riduzione in pristino
anche nei casi in cui non vi siano presupposti per l'attivazione di
misure in applicazione di specifiche normative di settore.
Nella medesima direzione si porrebbero le modifiche apportate
dalla disposizione impugnata al comma 2 dell'art. 93 della legge reg.
Toscana n. 30 del 2015, resesi necessarie per allinearne la
terminologia alle «Linee guida nazionali per la valutazione di
incidenza (VIncA) - Direttiva 92/43/CEE "HABITAT" articolo 6,
paragrafi 3 e 4», pubblicate nella Gazzetta Ufficiale 28 dicembre
2019, n. 303, e per superare alcune criticita' applicative
determinate da una parziale sovrapponibilita' delle fattispecie
disciplinate dalla norma originaria.
2.3.- La nuova formulazione del comma 2 del citato art. 93, nel
confermare le misure sanzionatorie di natura inibitoria o
conservativa (la sospensione dei lavori) e di carattere riparatorio o
demolitorio (demolizione, rispristino dello stato dei luoghi e della
situazione ambientale) - gia' contemplate dalla norma originaria e
ulteriori rispetto alle sanzioni pecuniarie di cui al successivo art.
94 - ne preciserebbe l'ambito di applicazione
(interventi/progetti/attivita' ultimati e/o in corso di
realizzazione) e la sequenza; di modo che la sospensione dei lavori
sarebbe ora anteposta alla valutazione del pregiudizio ambientale, in
funzione maggiormente precauzionale.
Con la disposizione impugnata, dunque, la Regione Toscana avrebbe
ribadito l'obbligo della previa acquisizione della VINCA anche con
riferimento ai lavori realizzati in aree interferenti, anche solo in
via indiretta, con le aree ricomprese nella rete «Natura 2000»,
nonche' l'obbligo per l'autorita' competente di verificare e
sanzionare il pregiudizio all'ecosistema in caso di interventi
abusivi.
Il temine «eventuale» pertanto, lungi dal prefigurare una
discrezionalita' nell'esercizio del potere inibitorio, sarebbe da
intendersi nel senso di «ove necessario», cosi' come chiaramente
esplicitato anche nella relazione illustrativa alla legge reg.
Toscana n. 50 del 2025; la sospensione delle opere sarebbe prevista
per il caso in cui gli interventi siano ancora in corso di
realizzazione, mentre, qualora i lavori siano gia' ultimati,
opererebbe direttamente la riduzione in pristino, previa valutazione
del pregiudizio ambientale.
La nuova norma non potrebbe essere interpretata, secondo la
Regione, in senso deteriore per la tutela ambientale, come sostenuto
dalla difesa statale; il provvedimento sanzionatorio previsto
dall'art. 93 della legge reg. Toscana n. 30 del 2015, infatti,
sarebbe comunque sempre preordinato alla demolizione dei manufatti
abusivi e/o al ripristino dello stato dei luoghi e tale ripristino
sarebbe incompatibile con l'eventualita' di consentire la
prosecuzione di lavori abusivi in corso.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
memoria in data 23 marzo 2026.
Nel replicare alle argomentazioni della difesa regionale
l'Avvocatura dello Stato ha evidenziato che la disposizione impugnata
non potrebbe essere interpretata nel senso limitativo prospettato
dalla difesa regionale.
L'uso dell'aggettivo «eventuale» starebbe a indicare non una mera
condizione fattuale, ma una facolta' rimessa alla valutazione
dell'autorita' competente, con la conseguenza che la norma
consentirebbe astrattamente all'amministrazione di non disporre la
sospensione dei lavori anche quando l'intervento abusivo sia ancora
in corso, connotando il potere inibitorio come potere discrezionale.
Ne risulterebbe attenuato «il livello di tutela preventiva
dell'ambiente, che nella disciplina statale e', invece,
caratterizzato da poteri vincolati e immediatamente interdittivi».
L'interpretazione prospettata dalla Regione Toscana, sostituendo
al contenuto «precettivo» un contenuto meramente «descrittivo»
(limitato alla mera presa d'atto del fatto che, ove i lavori siano
terminati, la sospensione non avrebbe piu' alcun effetto), si
porrebbe in contrasto con il canone ermeneutico che impone di
interpretare una disposizione in modo che la stessa mantenga un
effetto «utile» di innovazione dell'ordinamento.
In tale prospettiva la disposizione pregiudicherebbe anche
l'esigenza di certezza del diritto. Infatti, ove interpretata
doverosamente nel suo significato normativo oggettivo, nel senso di
configurare la sospensione dei lavori come eventuale, essa sarebbe
idonea ad incidere sul livello minimo di tutela ambientale stabilito
dalla normativa statale.
D'altra parte, l'interpretazione adeguatrice sarebbe consentita
solo laddove compatibile con il dato letterale della disposizione,
non potendo tradursi «in una "manipolazione" del testo normativo»
(sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 94 del 2023 e n. 240
del 2019).
4.- In prossimita' dell'udienza pubblica la difesa regionale ha
depositato una memoria, in cui ha ribadito le argomentazioni gia'
illustrate a sostegno del carattere non discrezionale della
sospensione dei lavori prevista dall'art. 93, comma 2, della legge
reg. Toscana n. 30 del 2015, cosi' come modificato dalla disposizione
impugnata.
La Regione Toscana ha ulteriormente precisato che l'art. 7, comma
3, della legge reg. Toscana n. 50 del 2025 ha confermato le misure
sanzionatorie di natura «inibitoria/conservativa» (la sospensione dei
lavori) e di carattere «riparatorio/demolitorio» (demolizione,
rispristino dello stato dei luoghi e della situazione ambientale),
gia' contemplate dalla norma originaria, chiarendone l'ambito di
applicazione (interventi/progetti/attivita' ultimati e/o in corso di
realizzazione) e ridefinendone la sequenza; in particolare, secondo
il nuovo comma 2 dell'art. 93 la sospensione dei lavori risulta
anteposta alla valutazione del pregiudizio ambientale e ne e' quindi
valorizzata la funzione precauzionale.
Tale interpretazione troverebbe conferma nel preambolo della
legge reg. Toscana n. 50 del 2025.
Non sussisterebbe, percio', alcun contrasto con la direttiva
Habitat, ne' con la disciplina statale che la recepisce.
Considerato in diritto
5.- Con il ricorso indicato in epigrafe, iscritto al n. 40 reg.
ric. del 2025, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 3,
della legge reg. Toscana n. 50 del 2025.
La disposizione impugnata ha sostituito il comma 2 dell'art. 93
della legge reg. Toscana n. 30 del 2015 con il seguente:
«2. Nel caso di interventi, progetti e attivita', realizzati o in
corso di realizzazione, senza la previa sottoposizione alle procedure
di valutazione di incidenza o in difformita' sostanziale rispetto a
quanto disposto dai provvedimenti finali di valutazione di incidenza,
l'autorita' competente, previa eventuale sospensione dei lavori o
delle attivita', a seguito di valutazione dell'entita' del
pregiudizio ambientale arrecato e di quello conseguente
all'applicazione della sanzione, puo' disporre la demolizione ed il
ripristino dello stato dei luoghi e della situazione ambientale a
cura e spese del responsabile, definendone i termini e le modalita'».
Il previgente comma 2 dell'art. 93 della legge reg. Toscana n. 30
del 2015 disponeva che: «2. Nel caso di opere ed interventi
realizzati senza la previa sottoposizione alle procedure di
valutazione di incidenza o in violazione delle medesime disposizioni
e nel caso di difformita' sostanziali da quanto disposto dai
provvedimenti finali dei procedimenti svolti ai sensi della presente
legge, l'autorita' competente, valutata l'entita' del pregiudizio
ambientale arrecato e di quello conseguente all'applicazione della
sanzione, dispone la sospensione dei lavori e puo' disporre la
demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi e della
situazione ambientale a cura e spese del responsabile, definendone i
termini e le modalita'».
5.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata, nella
parte in cui modifica il comma 2 dell'art. 93 della legge reg.
Toscana n. 30 del 2015, prevedendo il carattere meramente eventuale
della sospensione dei lavori relativi a progetti avviati senza la
previa valutazione di incidenza, o in difformita' dai suoi esiti,
altererebbe l'assetto normativo previgente, che configurava, invece,
la sospensione come atto dovuto.
La modifica determinerebbe, pertanto, un abbassamento del livello
di tutela ambientale garantito dalla normativa statale e unionale, in
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
5.2.- La Regione Toscana si e' costituita in giudizio concludendo
per la non fondatezza delle questioni.
La difesa regionale ha dedotto che la legge reg. Toscana n. 50
del 2025 non avrebbe in alcun modo derogato all'obbligo della previa
acquisizione della VINCA, previsto dalle menzionate norme interposte,
con la conseguenza che la disposizione impugnata non comporterebbe
alcuna lesione delle competenze legislative esclusive statali in
merito alla materia della tutela dell'ambiente ex art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
6.- In sede di discussione orale la difesa della Regione ha
eccepito l'inammissibilita' della questione per inconferenza dei
parametri interposti evocati, in quanto le disposizioni richiamate
nel ricorso non farebbero alcun cenno alla sospensione dei lavori
avviati in assenza della VINCA, di tal che non potrebbe ravvisarsi
alcun contrasto tra la disposizione regionale impugnata e la
disciplina richiamata come interposta (direttiva Habitat, art. 10 del
d.lgs. n. 152 del 2006, art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997).
6.1.- L'eccezione non e' fondata.
Nel sostenere che la disposizione regionale determinerebbe un
abbassamento del livello di tutela ambientale garantito dalla
normativa statale e unionale, in violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., il ricorrente ha dedotto che, secondo
l'orientamento costante della giurisprudenza amministrativa, la
valutazione di incidenza ambientale costituisce un requisito di
validita' del titolo autorizzativo, tanto che, in assenza della
stessa, la sospensione dei lavori deve necessariamente essere
disposta e non potrebbe essere rimessa alla discrezionalita'
dell'autorita' amministrativa. Di conseguenza, la disposizione
regionale oggetto di impugnazione, attribuendo all'amministrazione un
potere discrezionale in luogo di un dovere, ridurrebbe l'efficacia
degli strumenti di prevenzione, compromettendo l'uniformita' della
tutela ambientale sul territorio nazionale.
Cosi' come prospettata, la violazione della competenza
legislativa statale e' stata quindi adeguatamente argomentata,
dovendo essere esaminata nel merito la fondatezza di tale assunto.
7.- Nel merito la questione non e' fondata.
7.1.- Con la direttiva Habitat e' stato delineato un sistema di
tutela ambientale volto alla conservazione della biodiversita',
denominato «Natura 2000», che individua i siti di interesse
comunitario oggetto di protezione.
Scopo della direttiva e' «salvaguardare la biodiversita' mediante
la conservazione degli habitat naturali, nonche' della flora e della
fauna selvatiche nel territorio europeo degli Stati membri al quale
si applica il trattato» (art. 2, paragrafo 1). Per il raggiungimento
di questo obiettivo, la direttiva stabilisce misure volte ad
assicurare il mantenimento o il ripristino, in uno stato di
conservazione soddisfacente, degli habitat e delle specie di
interesse unionale elencati nei suoi allegati.
La direttiva e' costruita su due pilastri: la rete ecologica
«Natura 2000», costituita da siti mirati alla conservazione di
habitat e specie elencati rispettivamente negli Allegati I e II; il
regime di tutela delle specie elencate negli Allegati IV e V.
Per raggiungere gli obiettivi di tutela degli habitat e delle
specie animali e vegetali la direttiva ha istituito delle Zone
speciali di conservazione (ZSC), aree nelle quali applicare misure
necessarie al mantenimento e ripristino degli habitat e delle
popolazioni delle specie presenti. Queste zone, insieme alle Zone di
protezione speciale (ZPS), istituite dalla direttiva n. 79/409/CEE
del Consiglio, del 2 luglio 1979, concernente la conservazione degli
uccelli selvatici (cosiddetta direttiva Uccelli), formano la rete
«Natura 2000».
La direttiva contiene altresi' le norme che regolamentano la
gestione dei siti «Natura 2000» e la valutazione di incidenza
ambientale, il monitoraggio dei siti e l'elaborazione di rapporti
nazionali sull'attuazione delle disposizioni sovranazionali.
7.2.- L'art. 6 della direttiva Habitat, per quanto qui interessa,
al paragrafo 3 prevede che, per le zone speciali di conservazione,
gli Stati membri stabiliscono le misure necessarie per evitare il
degrado degli habitat naturali e che «[q]ualsiasi piano o progetto
non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che
possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o
congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una
opportuna valutazione dell'incidenza che ha sul sito, tenendo conto
degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle
conclusioni della valutazione dell'incidenza sul sito [...] le
autorita' nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o
progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non
pregiudichera' l'integrita' del sito in causa e, se del caso, previo
parere dell'opinione pubblica».
7.3.- Alle disposizioni della direttiva e' stata data attuazione
con il d.P.R. n. 357 del 1997, ove, all'art. 5, comma 8, si dispone
che, in caso di interventi che possano avere impatti significativi
sui siti di importanza comunitaria, «[l]'autorita' competente al
rilascio dell'approvazione definitiva del piano o dell'intervento
acquisisce preventivamente la valutazione di incidenza, eventualmente
individuando modalita' di consultazione del pubblico interessato
dalla realizzazione degli stessi».
Con riferimento ai presupposti per l'applicazione della VINCA, la
norma comunitaria e quella interna di recepimento subordinano quindi
la necessita' della valutazione dell'incidenza sull'ambiente di un
piano o di un progetto alla condizione che vi sia una probabilita' o
un rischio che questi ultimi pregiudichino significativamente il sito
interessato.
7.4.- La giurisprudenza amministrativa ha osservato, al riguardo,
che l'obiettivo del legislatore, europeo e nazionale, e' quello di
massima conservazione dei siti, con attenzione sia all'impatto
singolo del progetto specificamente sottoposto a valutazione, sia
all'impatto cumulativo che potrebbe prodursi in connessione con altro
e diverso piano o progetto (Consiglio di Stato, sezione sesta,
sentenza 14 ottobre 2014, n. 5092).
Restano, quindi, esclusi dalla valutazione di incidenza gli
interventi che non determinano un impatto significativo sulle aree
protette.
7.5.- Le «Linee guida nazionali per la valutazione di incidenza
(V.Inc.A.)» hanno disciplinato il «percorso di Valutazione di
Incidenza», che si avvia con una fase di acquisizione di dati
informativi di base relativi all'intervento proposto (eventualmente
mediante redazione da parte del proponente di uno studio di
incidenza) e puo' concludersi con un parere positivo
dell'amministrazione competente in materia di VINCA, se dai dati
raccolti si evince con certezza che esso non pregiudichera'
l'integrita' del sito.
8.- Cosi' delineato il quadro normativo, deve osservarsi che ne'
la direttiva Habitat ne' le disposizioni nazionali di recepimento si
occupano della disciplina degli interventi avviati in assenza della
valutazione di incidenza o in difformita' dai suoi esiti.
E' vero che dall'esame delle norme comunitarie e interne si
evince chiaramente che la procedura di VINCA e' intrinsecamente
preventiva, perche' ha la funzione di salvaguardare le matrici
ambientali, la fauna e la flora dell'area protetta dagli effetti
negativi di un intervento antropico e non puo' che essere condotta
prima che l'intervento abbia inizio, dal momento che solo
l'accertamento ex ante della condizione degli ecosistemi permette di
stabilire se l'intervento programmato puo' avere su di essi effetti
pregiudizievoli (Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, 10
luglio 2025, n. 350; Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia, Palermo, 19 luglio 2024, n. 2283; Cons. Stato, n. 4135 del
2021); tuttavia, le disposizioni in materia non regolano in alcun
modo i provvedimenti da adottare a fronte di opere realizzate o in
corso di realizzazione in assenza di VINCA o in difformita' da essa.
Il legislatore statale ha, quindi, esercitato la propria
competenza in materia limitandosi a stabilire la necessita' della
preventiva valutazione di incidenza che, nel solco dei principi
affermati da questa Corte, costituisce un vincolo inderogabile per le
regioni nell'esercizio della loro competenza nella materia «governo
del territorio».
8.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte «la
conservazione ambientale e paesaggistica spetta, in base all'articolo
117, secondo comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello
Stato» (sentenze n. 82 del 2024, n. 160 del 2021, n. 178 e n. 172 del
2018 e n. 103 del 2017).
La materia della tutela dell'ambiente individua una competenza
legislativa trasversale, governata dall'elemento teleologico, il cui
dispiegarsi lascia prefigurare possibili interferenze rispetto
all'esercizio di competenze legislative spettanti alle regioni, quali
il governo del territorio e la tutela della salute (sentenze n. 16
del 2024, n. 160 del 2023, n. 191, n. 144 e n. 21 del 2022, n. 189,
n. 158, n. 86 e n. 21 del 2021 e n. 88 del 2020).
La giurisprudenza costituzionale ha chiarito in quali termini la
competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema opera come limite all'esercizio delle
competenze legislative regionali e in che misura queste ultime
possono invece dispiegarsi.
8.2.- In particolare, questa Corte ha affermato che le
disposizioni legislative statali fungono da limite alla disciplina
che le regioni, anche a statuto speciale, dettano nelle materie di
loro competenza, se e quando la norma statale abbia fissato il punto
di equilibrio tra esigenze contrapposte (sentenze n. 16 del 2024, n.
88 del 2020, n. 197 del 2014, n. 300, n. 145 e n. 58 del 2013, n. 66
del 2012 e n. 225 del 2009).
Ove, dunque, nel garantire la tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, il legislatore statale abbia delineato un disegno
unitario, eventualmente anche attraverso soluzioni modulate fra i
vari ambiti territoriali, simile scelta non ammette interventi
legislativi regionali suscettibili di determinare interferenze, anche
se in melius, rispetto alla tutela dell'ambiente (sentenze n. 258 e
n. 88 del 2020); cio' si verifica, ad esempio, se vi e' disciplina
statale sulla collocazione di linee elettriche (sentenza n. 331 del
2003), o individuazione delle soglie di emissione elettromagnetica da
parte della legge dello Stato (sentenza n. 307 del 2003).
Inoltre, le interferenze derivanti dalla normativa regionale sono
state escluse a fronte di interventi legislativi statali volti a
disciplinare in modo uniforme il procedimento amministrativo
applicabile ai fini della tutela ambientale (sentenza n. 82 del 2024,
relativa a una disposizione regionale che escludeva dalle procedure
di valutazione ambientale e paesaggistica alcune aree destinate a
parcheggio; sentenza n. 93 del 2013, relativa alla previsione
dell'unitaria disciplina della VIA, quale procedura che valuta in
concreto e preventivamente la sostenibilita' ambientale).
Ancora, questa Corte ha ritenuto riservata al legislatore statale
la definizione dell'assetto organizzativo e l'allocazione delle
funzioni amministrative in materia ambientale: e' solo il legislatore
statale a poter definire l'attribuzione delle funzioni
amministrative, «anche attraverso l'allocazione di competenze presso
enti diversi dai Comuni - ai quali devono ritenersi generalmente
attribuite secondo il criterio espresso dall'art. 118, primo comma,
Cost. - tutte le volte in cui l'esigenza di esercizio unitario della
funzione trascenda tale ambito territoriale di governo. [...] Tanto
conduce logicamente a escludere che le funzioni amministrative
riconducibili alle materie di cui all'art. 117, secondo comma, Cost.
- che, sulla base di una valutazione orientata dai principi di
sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza, siano state conferite
dallo Stato alla Regione - possano essere da quest'ultima riallocate
presso altro ente infraregionale, comportando un'iniziativa siffatta
una modifica, mediante un atto legislativo regionale, dell'assetto di
competenze inderogabilmente stabilito dalla legge nazionale»
(sentenza n. 189 del 2021).
8.3.- Al di fuori di tali ipotesi, ove la ratio dell'intervento
legislativo statale in materia di protezione dell'ambiente sia
riconducibile alla previsione di uno standard di tutela minimo, puo'
invece dispiegarsi l'esercizio di competenze legislative regionali
che intervengano indirettamente a elevare quello standard. Il limite
che pone allora la competenza legislativa dello Stato al
bilanciamento di interessi individuato dal legislatore regionale e'
che esso non violi il parametro minimo fissato dalla previsione
statale (sentenze n. 148 del 2023, n. 69 del 2022, n. 44 e n. 7 del
2019, n. 218, n. 174, n. 139 e n. 74 del 2017, n. 303 del 2013 e n.
278 del 2012).
In tal caso, le regioni e le province autonome possono, pertanto,
«adottare norme di tutela ambientale piu' elevata», pur sempre
«nell'esercizio di [loro] competenze, previste dalla Costituzione,
che concorrano con quella dell'ambiente» (sentenza n. 16 del 2024;
nello stesso senso, inoltre, sentenze n. 198 e n. 66 del 2018, n. 199
del 2014, n. 246 e n. 145 del 2013, n. 67 del 2010, n. 104 del 2008 e
n. 378 del 2007).
9.- Con riferimento alla materia in esame, le disposizioni
europee e nazionali di riferimento non contengono alcuna disciplina
che regoli la sospensione degli interventi avviati in assenza della
valutazione di incidenza ambientale o in difformita' da essa.
L'art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997 dispone infatti, al comma 8,
che «[l]'autorita' competente al rilascio dell'approvazione
definitiva del piano o dell'intervento acquisisce preventivamente la
valutazione di incidenza, eventualmente individuando modalita' di
consultazione del pubblico interessato dalla realizzazione degli
stessi», senza pero' regolamentare le conseguenze dell'omissione di
tale fase.
Al riguardo la giurisprudenza amministrativa, nell'analizzare le
eventuali misure da adottare in caso di pregiudizio arrecato ai siti
protetti, richiamando l'art. 6 della direttiva Habitat, ha rilevato
che «[l]a presenza, nella norma, di espressioni come "evitare il
degrado degli habitat" e "tale perturbazione potrebbe avere
conseguenze significative" sottolinea non solo la natura preventiva e
anticipatoria delle misure da adottare ma anche, in caso di degrado
gia' in atto, la necessita' di misure "attive", "anticicliche", in
grado di invertire il processo che, in assenza di iniziative,
proseguirebbe irreversibilmente», dal momento che, se il degrado e'
gia' in atto, non basta piu' solo prevenirlo, ma occorre
contrastarlo, per ripristinare lo stato riscontrato al momento della
individuazione del sito. Di conseguenza, «[l]'eliminazione
dell'impatto negativo puo' richiedere, a seconda dei casi, la
sospensione dell'attivita' e/o l'adozione di misure di attenuazione o
ripristino, anche effettuando una valutazione ex post. Le misure, in
ogni caso, «devono essere "effettive", "efficaci" e "adeguate"», e
pertanto non solo conservative, ma di intervento positivo, con
effetti misurabili e, se necessario, "anticiclico"» (Consiglio di
Stato, sezione quarta, sentenza 30 aprile 2024, n. 3945).
Nella disciplina, europea e interna, della materia non si
rinviene una regolamentazione dei provvedimenti da assumere a fronte
di interventi non sottoposti alla preventiva valutazione di
incidenza, regolamentazione che possa essere qualificata come
standard minimo di tutela recepito dal legislatore statale, potendosi
unicamente individuare, quale principio statale cardine, quello della
natura necessariamente preventiva della valutazione.
Nella specie, il legislatore regionale non ha in alcun modo messo
in discussione il principio dell'acquisizione preventiva della VINCA,
che risulta, anzi, confermato dalla legge regionale toscana, la' dove
espressamente prevede la necessita' di «previa sottoposizione alle
procedure di valutazione di incidenza».
Il legislatore regionale, dunque, non pone in dubbio la scelta
procedimentale del legislatore statale, quanto alla necessita' della
previa valutazione di incidenza, ma regola la sospensione dei lavori,
la demolizione delle opere e il ripristino dello stato dei luoghi e
della situazione ambientale nel caso di interventi realizzati in
assenza o in difformita' da essa (art. 93 della legge reg. Toscana n.
30 del 2015).
In difetto di un'espressa regolamentazione statale del potere di
sospendere gli interventi deve, quindi, ritenersi che il legislatore
regionale possa legiferare sul punto, nel pieno rispetto del riparto
costituzionale delle competenze in materia, come delineato da questa
Corte.
Inoltre, nella fattispecie, la disposizione impugnata ben puo'
essere interpretata nel senso che la prevista eventualita' della
sospensione non sta a significare la sua discrezionalita', ma che la
sospensione e' disposta nel caso in cui gli interventi siano ancora
in corso di realizzazione. Qualora i lavori fossero gia' ultimati,
opererebbe direttamente la riduzione in pristino, previa valutazione
del pregiudizio ambientale.
La questione deve quindi essere dichiarata non fondata.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 3, della legge della Regione Toscana 20 agosto
2025, n. 50 (Disposizioni concernenti le aree protette regionali e i
siti della Rete Natura 2000 in materia di sanzioni, valutazione di
incidenza, oneri istruttori e regolamento della riserva naturale.
Modifiche alla l.r. 30/2015), promossa, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 aprile 2026.
F.to:
Giovanni AMOROSO, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 30 giugno 2026
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA