N. 119 SENTENZA 15 aprile - 3 luglio 2026
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Cittadino straniero regolarmente soggiornante in Italia - Svolgimento delle professioni pedagogiche ed educative - Condizioni per l'iscrizione all'albo - Sussistenza della condizione di reciprocita' - Irragionevolezza e violazione del principio di eguaglianza, del diritto al lavoro - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 15 aprile 2024, n. 55, art. 7, comma 1, lettera a). - Costituzione, artt. 3, primo comma, 4, primo comma, 10, secondo comma, 35, primo comma, e 117, primo comma; Convenzione dell'Organizzazione internazionale del lavoro 24 giugno 1975, n. 143, art. 10; direttiva 2003/109/CE, art. 11; direttiva 2018/958/UE, art. 5 e considerando n. 2 e n. 3.(GU n.27 del 8-7-2026 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Giovanni AMOROSO;
Giudici :Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella
SCIARRONE ALIBRANDI, Massimo LUCIANI, Maria Alessandra SANDULLI,
Roberto Nicola CASSINELLI, Francesco Saverio MARINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 1,
lettera a), della legge 15 aprile 2024, n. 55 (Disposizioni in
materia di ordinamento delle professioni pedagogiche ed educative e
istituzione dei relativi albi professionali), promosso dal Tribunale
ordinario di Milano, in funzione di giudice del lavoro, nel
procedimento vertente tra Confederazione generale italiana del lavoro
(CGIL) Lombardia e altri e Ministero della giustizia, con ordinanza
del 20 ottobre 2025, iscritta al n. 234 del registro ordinanze 2025 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima
serie speciale, dell'anno 2025.
Visto l'atto di costituzione di Associazione per gli studi
giuridici sull'immigrazione (ASGI) APS, Avvocati per niente onlus
(APN), Organizzazione di volontariato per l'assistenza
socio-sanitaria e per i diritti di cittadini stranieri, Rom e Sinti
(Associazione NAGA) e CGIL Lombardia;
visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udita nell'udienza pubblica del 15 aprile 2026 la Giudice
relatrice Antonella Sciarrone Alibrandi;
uditi l'avvocato Alberto Guariso per ASGI APS e le altre parti
costituite, nonche'
l'avvocato dello Stato Lorenzo D'Ascia per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 15 aprile 2026.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 20 ottobre 2025, iscritta al n. 234 del
registro ordinanze 2025, il Tribunale ordinario di Milano, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 1, lettera a), della
legge 15 aprile 2024, n. 55 (Disposizioni in materia di ordinamento
delle professioni pedagogiche ed educative e istituzione dei relativi
albi professionali), nella parte in cui richiede al cittadino
straniero regolarmente soggiornante in Italia, ai fini
dell'iscrizione all'albo professionale dei pedagogisti e a quello
degli educatori professionali socio-pedagogici, l'ulteriore
presupposto della sussistenza della condizione di reciprocita'.
Le questioni sono promosse in riferimento agli artt. 3, primo
comma, 4, primo comma, 35, primo comma, 10, secondo comma, e 117,
primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art.
11 della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003,
relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano
soggiornanti di lungo periodo; all'art. 10 della Convenzione
dell'Organizzazione internazionale del lavoro 24 giugno 1975, n. 143,
sulle migrazioni in condizioni abusive e sulla promozione della
parita' di opportunita' e di trattamento dei lavoratori migranti,
ratificata e resa esecutiva con legge 10 aprile 1981, n. 158;
all'art. 5, unitamente ai considerando n. 2 e n. 3, della direttiva
(UE) 2018/958 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 giugno
2018, relativa a un test della proporzionalita' prima dell'adozione
di una nuova regolamentazione delle professioni.
1.1.- Il rimettente premette di essere stato investito di
un'azione civile contro la discriminazione, ai sensi degli artt.
281-decies del codice di .procedura civile e 28 del decreto
legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al
codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione
dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54
della legge 18 giugno 2009, n. 69), promossa da Confederazione
generale italiana del lavoro (CGIL) Lombardia, Avvocati per niente
onlus (APN), Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione
(ASGI) APS, Organizzazione di volontariato per l'assistenza
socio-sanitaria e per i diritti di cittadini stranieri, Rom e Sinti
(Associazione NAGA), contro il Ministero della giustizia.
Le parti ricorrenti - espone il Tribunale - hanno rappresentato
che, prima della legge n. 55 del 2024, l'esercizio delle professioni
di educatore professionale socio-pedagogico e di pedagogista era
regolato dalla legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020) che, all'art. 1, commi 595 e 596, richiedeva a
tal fine il possesso della laurea magistrale, senza prevedere
requisiti connessi allo status civitatis dei candidati.
La legge n. 55 del 2024, invece, nel precisare i requisiti di
accesso a dette professioni, ha richiesto l'iscrizione del
professionista ai rispettivi albi, indicando altresi', al censurato
art. 7, comma 1, lettera a), quale condizione per detta iscrizione,
l'«essere cittadino italiano o di uno stato membro dell'Unione
europea o di uno Stato rispetto al quale vige in materia la
condizione di reciprocita'». Presupposto, quest'ultimo, non richiesto
per gli educatori che operano nel settore socio-sanitario, figura
professionale disciplinata dal decreto del Ministero della salute 13
marzo 2018 (Costituzione degli Albi delle professioni sanitarie
tecniche, della riabilitazione e della prevenzione).
Le parti hanno riferito, inoltre, che l'istituzione dei due albi
si troverebbe ancora in una fase transitoria, essendo stati nominati,
presso ciascuna Corte d'appello, i commissari provvisori deputati
alla formazione di un primo elenco degli aventi titolo all'iscrizione
e all'indizione delle elezioni, prodromiche alla costituzione dei
rispettivi ordini professionali. Allo stato, i commissari avrebbero
predisposto i moduli di domanda di iscrizione, prevedendo l'onere per
il richiedente di attestare, ai sensi del d.P.R. 28 dicembre 2000, n.
445, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di documentazione amministrativa. (Testo
A)», la sussistenza di tutti i requisiti di legge, ivi compreso
quello della condizione di reciprocita'.
Le ricorrenti, pertanto, ritenendo che la prescrizione di detta
condizione violi il principio di non discriminazione, hanno domandato
l'accertamento del carattere discriminatorio del comportamento del
Ministero della giustizia e, per esso, dei commissari, consistente
nell'aver richiesto a cittadini di Stati extra UE la sussistenza
della reciprocita' e nell'aver omesso di diramare una disposizione
volta a chiarire che tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti,
titolari di un permesso che consenta lo svolgimento di attivita'
lavorativa, hanno diritto di accedere agli albi a prescindere dal
suddetto requisito. Hanno chiesto, quindi, di operare
un'interpretazione estensiva e conforme della norma, oppure di
disapplicarla per contrasto col generale divieto di discriminazione
di cui all'art. 5 della direttiva 2018/958/UE; in subordine, di
sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma
1, lettera a), della legge n. 55 del 2024, per violazione degli artt.
3, 4 e 117, primo comma, Cost.
Il Ministero della giustizia, costituitosi innanzi al Tribunale
di Milano, ha insistito per la reiezione delle domande delle
ricorrenti perche' inammissibili e non fondate.
1.2.- Tutto cio' premesso in fatto, il rimettente ricostruisce il
quadro normativo rilevante, precisando che non e' ancora intervenuto
il decreto ministeriale cui e' demandata l'attuazione della legge n.
55 del 2024 e che la scadenza del termine per la presentazione delle
domande di iscrizione nei relativi albi e' stato piu' volte
prorogato, fino al 31 marzo 2026.
Per il Tribunale, la distinzione dei requisiti di accesso agli
albi tra cittadini italiani o di uno Stato membro dell'Unione europea
e cittadini di Stati terzi, «dipendente dall'attuazione dell'art. 7,
comma 1 lett. a) l.n. 55/2024», realizzerebbe una situazione
discriminatoria sotto due profili.
In primo luogo, si determinerebbe una discriminazione diretta per
motivi di nazionalita', vietata dall'art. 2 del d.P.R. 7 agosto 2012,
n. 137 (Regolamento recante riforma degli ordinamenti professionali,
a norma dell'articolo 3, comma 5, del decreto-legge 13 agosto 2011,
n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011,
n. 148), nonche' dall'art. 4 del decreto legislativo 16 ottobre 2020,
n. 142, recante «Attuazione della direttiva (UE) 2018/958 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 giugno 2018 relativa a un
test della proporzionalita' prima dell'adozione di una nuova
regolamentazione delle professioni», atteso che la norma censurata,
al fine dello svolgimento delle professioni di pedagogista e di
educatore socio-pedagogico, introdurrebbe condizioni diverse e piu'
gravose per i cittadini extra UE, benche' regolarmente soggiornanti,
introducendo un elemento di discriminazione collegato allo status
civitatis.
Inoltre, la discriminazione si realizzerebbe anche sotto il
profilo indiretto, con riguardo alla disciplina prevista per gli
educatori che operano nel settore socio-sanitario, per i quali non e'
richiesta la condizione di reciprocita'.
1.3.- Al fine di rimuovere la discriminazione censurata dalle
parti, tuttavia, il Tribunale esclude sia la praticabilita' di
un'interpretazione costituzionalmente conforme della disposizione
censurata sia la possibilita' di disapplicare la stessa.
1.3.1.- Con riguardo alla prima, il giudice a quo ritiene di non
poter interpretare la disposizione censurata alla luce del
consolidato orientamento giurisprudenziale (e' richiamata Corte di
cassazione, sezione lavoro, ordinanza 18 settembre 2023, n. 26741) in
base al quale la condizione di reciprocita', di cui all'art. 16 delle
preleggi, non troverebbe applicazione rispetto ai diritti
fondamentali, tra cui sarebbe pacificamente annoverabile il diritto
al lavoro.
Secondo il rimettente, infatti, l'art. 16 delle preleggi non
potrebbe impedire che altra norma settoriale ed equiordinata, quale
e' l'art. 7 della legge n. 55 del 2024, condizioni al requisito di
reciprocita' l'esercizio di specifici diritti in capo a taluni
soggetti.
Neppure potrebbe giovare quanto previsto dall'art. 1, comma 2,
del d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 (Regolamento recante norme di
attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero, a norma dell'articolo 1, comma 6, del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286), che esclude l'accertamento della condizione
di reciprocita' «per i cittadini stranieri titolari della carta di
soggiorno di cui all'articolo 9 del testo unico, nonche' per i
cittadini stranieri titolari di un permesso di soggiorno per motivi
di lavoro subordinato o di lavoro autonomo, per l'esercizio di
un'impresa individuale, per motivi di famiglia, per motivi umanitari
e per motivi di studio, e per i relativi familiari in regola con il
soggiorno», trattandosi - osserva il giudice a quo - «di norma
regolamentare, di rango secondario, inserita in un plesso normativo
settoriale, che governa la specifica materia dell'immigrazione».
Alle ragioni sopra dette, il rimettente aggiunge, infine, che
pure il dato della «chiarezza e univocita' del dettato normativo»
conduce a negare ogni possibilita' ermeneutica adeguatrice.
1.3.2.- Parimenti non percorribile, per il giudice a quo, e' la
strada della disapplicazione, in ragione della «natura della
direttiva, [della] qualita' dei ricorrenti e [della] tipologia delle
domande azionate».
Per il Tribunale, innanzitutto, la direttiva 2018/958/UE non
sarebbe self-executing, necessitando di attivita' di recepimento da
parte degli Stati membri. Inoltre, il meccanismo disapplicativo
avrebbe per sua natura incidenza inter partes, impedendo alla norma
interna di assumere rilievo per la sola definizione del contenzioso
pendente innanzi al giudice nazionale che opera la disapplicazione;
nel caso di specie, invece, i ricorrenti, in qualita' di enti
rappresentativi, «agiscono in funzione dell'adozione di un piano di
rimozione pro futuro, destinato a un'intera categoria di soggetti,
ovvero i cittadini extra UE, il cui diritto appare, in forza delle
norme censurate, condizionato alla sussistenza della reciprocita'
nello Stato di provenienza».
Infine, sulla scorta di quanto affermato dalla sentenza n. 15 del
2024 di questa Corte, il rimettente osserva che l'esercizio del
potere ordinatorio da parte dell'autorita' giudiziaria, funzionale
all'inibitoria e alla rimozione della discriminazione, «non puo' che
transitare per la questione di legittimita' costituzionale», posto
che l'azione amministrativa che si assume discriminatoria e'
meramente attuativa e, dunque, riproduttiva di una norma legislativa
dal tenore inequivoco.
1.4.- Le considerazioni sopra fatte inducono, quindi, il giudice
a quo a ritenere rilevante la questione di legittimita'
costituzionale, essendo «evidente [...] come il giudizio pendente non
possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione» della
stessa.
1.5.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale
ravvisa, in primo luogo, un contrasto dell'art. 7, comma 1, lettera
a), della legge n. 55 del 2024 con l'art. 3, primo comma, Cost., in
quanto porrebbe un'ingiustificata disparita' di trattamento dello
straniero extra UE rispetto ai cittadini italiani o di altro Stato
membro UE.
Il giudice a quo ricorda che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, l'introduzione di criteri selettivi fondati sullo
status civitatis sarebbe legittima solo alla luce di un «ragionevole
collegamento tra il requisito medesimo e la funzione del servizio al
cui accesso costituisce filtro», come pure si evincerebbe dall'art.
3, comma 3, del decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215 (Attuazione
della direttiva 2000/43/CE per la parita' di trattamento tra le
persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica).
In tale prospettiva, pero', la subordinazione dell'iscrizione
all'albo dei cittadini extra UE alla condizione di reciprocita'
«appare incoerente e illogica e del tutto eccentrica rispetto alle
finalita' della norma», perche' introduce un elemento di
differenziazione estraneo ai profili della formazione, della
professionalita' e della deontologia del pedagogista o dell'educatore
socio-pedagogico, rispetto ai quali la regolamentazione
dell'esercizio della professione mediante l'istituzione degli albi e
la costituzione degli ordini risulta funzionale, rivestendo «una
nevralgica funzione di interesse pubblico».
L'irragionevolezza della previsione sarebbe ancora piu' evidente
- per il rimettente - considerando che l'onere di attestare, ai sensi
del d.P.R. n. 445 del 2000, la sussistenza della condizione di
reciprocita', graverebbe sui richiedenti caricandoli anche di un
dovere di «conoscenza delle complesse norme di regolamentazione degli
ordini professionali nei paesi di provenienza».
Sempre secondo il giudice a quo, la «estraneita' della regola
[della reciprocita'] alle finalita' proprie della norma» si
ricaverebbe anche dal reale intento sotteso alla previsione
censurata, che, in base a quanto dichiarato nella comparsa di
costituzione del Ministero della giustizia, afferirebbe ai rapporti
tra ordinamenti statuali e consisterebbe nella «esigenza di evitare
una "situazione di discriminazione a contrario, con effetti
certamente paradossali e antigiuridici"».
Il rimettente ravvisa, poi, un profilo di contrasto con l'art. 3,
primo comma, Cost. per disparita' di trattamento rispetto agli
educatori professionali socio-sanitari, la cui disciplina -
individuata nel d.m. 13 marzo 2018 - richiede, per i cittadini non
appartenenti all'UE, il solo riconoscimento del titolo di studio
abilitante all'esercizio della professione sanitaria, senza nulla
prevedere in merito alla condizione di reciprocita'.
1.6.- La previsione censurata sarebbe altresi' violativa degli
artt. 4, primo comma, e 35, primo comma, Cost.
Il rimettente osserva, al riguardo, che le garanzie legislative
di parita' di trattamento e piena uguaglianza di diritti per i
lavoratori extra UE rispetto a quelli italiani risultano introdotte
nel nostro ordinamento sin dalla legge 30 dicembre 1986, n. 943
(Norme in materia di collocamento e di trattamento dei lavoratori
extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine) e
sono ora ribadite dall'art. 2, commi 2 e 3, del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero). Come riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale (si
cita al riguardo, la sentenza n. 454 del 1998), una volta che il
cittadino straniero e' stato autorizzato al lavoro subordinato
stabile in Italia, fruendo di idoneo permesso di soggiorno, questi
gode di tutti i diritti riconosciuti ai lavoratori italiani. In
quest'ottica, l'introduzione di limiti o condizioni all'accesso e
allo svolgimento delle professioni «che non trovino una ragionevole
giustificazione nelle caratteristiche della professione» medesima si
porrebbe in contrasto col dovere del legislatore di promuovere le
condizioni che rendono effettivo il diritto al lavoro e di tutelarlo
in tutte le sue forme e applicazioni.
1.7.- Da ultimo, il giudice a quo ravvisa un profilo di
illegittimita' costituzionale in riferimento agli artt. 10, secondo
comma, e 117, primo comma, Cost., e alle fonti sovranazionali
rappresentate dall'art. 10 (relativo alla promozione di pari
opportunita' e di trattamento) della Convenzione OIL n. 143 del 1975,
dall'art. 11 (inerente alla parita' di trattamento) della direttiva
2003/109/CE sullo status di soggiornante di lungo periodo, e
dall'art. 5 (attinente alla non discriminazione) della direttiva
2018/958/UE sull'accesso alle professioni, unitamente ai considerando
n. 2 e n. 3 (concernenti la competenza degli Stati membri e il
principio di proporzionalita').
Per il rimettente, infatti, una previsione nazionale che richieda
ai cittadini extra UE, quale condizione per l'accesso all'albo
professionale, la sussistenza della condizione di reciprocita', «in
assenza di qualsivoglia esigenza di ordine pubblico, sicurezza, o di
corrispondenza all'interesse dello Stato, se non nella logica
puramente protezionistica che la caratterizza», contrasterebbe «con
la normativa sovranazionale di settore e, in via indiretta», con i
parametri costituzionali sopradetti.
2.- Con atto depositato il 30 dicembre 2025, ASGI APS, APN,
Associazione NAGA e CGIL Lombardia, parti del giudizio a quo, si sono
costituite in giudizio.
Nell'aderire alle conclusioni dell'ordinanza di rimessione, le
parti hanno inteso sottolineare la portata pratica della norma
contestata, evidenziando in particolare come, per effetto della
stessa, lavoratori e lavoratrici stranieri, gia' esercitanti una
delle due professioni, si troverebbero nell'impossibilita' di
continuare a svolgere la propria attivita', non in ragione della
richiesta di requisiti piu' stringenti in punto di titoli di studio,
bensi' «semplicemente perche' il paese di origine non applicherebbe
condizioni di reciprocita'», con grave difficolta' non solo dei
cittadini stranieri, ma anche dei datori di lavoro pubblici o
privati.
Si verificherebbe, quindi, un «inutile sconvolgimento
organizzativo», aggravato dalla previsione di una disciplina
transitoria per effetto della quale i rapporti di lavoro in essere
proseguiranno ancora «per poi interrompersi ex lege in caso di
insussistenza della condizione di reciprocita'».
Le parti evidenziano, inoltre, l'assenza di una specifica
previsione circa la procedura da seguire per l'accertamento della
condizione di reciprocita', atteso che l'art. 1 del d.P.R. n. 394 del
1999 sarebbe «piuttosto oscur[o]», rendendo cosi' la norma censurata
«di (quasi) impossibile applicazione pratica». In aggiunta, le
associazioni rimarcano l'irragionevolezza della previsione in
questione, osservando come il legislatore «finisce per obbligare i
cittadini stranieri ad attestare una condizione che, in base ad una
norma secondaria comunque vigente, non deve essere accertata». Cio'
comporterebbe un «effetto di "dissuasione" nei confronti dello
straniero privo del requisito» e una generale situazione di
incertezza del diritto per l'«assoluta impossibilita' di coordinare»
l'art. 1, comma 2, del d.P.R. n. 394 del 1999, secondo il quale tale
accertamento non puo' essere richiesto, con l'art. 7 della legge n.
55 del 2024, che detta condizione invece richiede.
Per le parti, inoltre, il contenuto sostanziale dell'art. 5 della
direttiva 2018/958/UE e, quindi, l'effetto utile della stessa,
sarebbe quello di vietare disposizioni normative discriminatorie,
risultando pertanto idoneo a fondare il diritto del singolo a non
subire differenziazioni in ragione della nazionalita'.
Le associazioni ritengono, infine, che il parametro decisivo e
assorbente, tra quelli indicati dal giudice a quo, sia l'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione alla direttiva 2018/958/UE e
«sicuramente all'art. 11 direttiva 2003/109», poiche' la disposizione
all'esame costituirebbe una discriminazione diretta in ragione della
nazionalita', come tale vietata dal diritto dell'Unione, senza che
sia rilevante la finalita' perseguita o il carattere necessario e
proporzionato dei mezzi utilizzati.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto in
giudizio chiedendo di dichiararsi inammissibili o, in subordine, non
fondate le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal
Tribunale di Milano.
3.1.- Ad avviso della difesa statale, le questioni sarebbero
«prematur[e]» per difetto di concretezza e attualita' della lesione
denunciata in relazione allo stato di fatto della disciplina
censurata.
Il sistema si troverebbe, infatti, ancora in una fase transitoria
in ragione della proroga del termine per la presentazione delle
domande di iscrizione agli albi, ne' risulterebbero, sul piano
fattuale, dinieghi di iscrizione di cittadini stranieri per difetto
del requisito di reciprocita'.
Per l'interveniente, inoltre, l'azione discriminatoria «non
sembra idonea a costituire il veicolo processuale attraverso cui
censurare norme di rango primario».
Sottolinea a tal riguardo l'Avvocatura che «una volta eliminata
dall'ordinamento la norma denunziata di incostituzionalita' e
riconosciuta come tale dalla Corte - non potrebbe palesarsi alcun
pregiudizio di natura discriminatoria a carico di alcuno, posto che
l'azione amministrativa non ha ancora avuto modo di palesarsi in
concreto. In tal caso, dunque, l'esito del giudizio non sarebbe
l'accoglimento della domanda ma probabilmente una declaratoria di
cessazione della materia del contendere».
3.2.- Sulla fondatezza della questione il Presidente del
Consiglio dei ministri ritiene che il giudice a quo non abbia
considerato adeguatamente il margine di discrezionalita' riservato al
legislatore nella regolamentazione dell'accesso agli ordini
professionali.
L'iscrizione in un albo professionale - per l'interveniente - non
coinciderebbe tout court con il diritto fondamentale al lavoro, tale
da rendere non operativa la condizione di reciprocita' di cui
all'art. 16 delle preleggi, ma configurerebbe piuttosto
l'acquisizione di uno status qualificato che abilita all'esercizio di
funzioni di rilievo pubblicistico.
Inoltre, secondo la difesa statale, il Tribunale rimettente
avrebbe trascurato la reale finalita' della norma censurata «che non
e' tecnica ma politico-diplomatica». In tale ottica, la condizione di
reciprocita' fungerebbe da «strumento di politica estera», con cui lo
Stato italiano, al fine di tutelare i propri professionisti, vuole
spingere gli Stati terzi ad aprire i propri mercati ai lavoratori
italiani.
Parimenti non fondata sarebbe la disparita' di trattamento
rispetto agli educatori professionali socio-sanitari, la cui
disciplina risponderebbe alle finalita' di tutela della salute ex
art. 32 Cost., all'esigenza di garantire i livelli essenziali di
assistenza (LEA) e di sopperire alle carenze di organico; esigenze
non condivise dalle professioni pedagogiche ed educative, pur di
elevato rilievo sociale.
Quanto alla pretesa violazione dei parametri europei e dell'art.
117, primo comma, Cost., il Presidente del Consiglio dei ministri
osserva che la direttiva 2018/958/UE e i principi di non
discriminazione operano a tutela della liberta' di circolazione dei
cittadini europei e dei loro familiari, nonche' «dei cittadini di
Paesi terzi che abbiano gia' acquisito lo status di soggiornanti di
lungo periodo».
Solo rispetto a questi ultimi e ai titolari di permesso «per
motivi familiari», il t.u. immigrazione - afferma l'interveniente -
garantisce la parita' di trattamento, «operando come norma speciale
prevalente o integrativa che disinnesca il presunto contrasto
costituzionale senza necessita' di caducare l'art. 7 della legge n.
55 del 2024, la quale mantiene la sua validita' e ragionevolezza per
le casistiche residue», ossia i cittadini extra UE privi di tale
status privilegiato.
Per quanto attiene a questi ultimi, quindi, lo Stato manterrebbe
la competenza a regolare il loro accesso al mercato nazionale, «salvi
i vincoli derivanti da specifici accordi internazionali».
4.- In data 25 marzo 2026, le parti hanno depositato memoria
difensiva in replica a quanto dedotto dal Presidente del Consiglio
dei ministri, insistendo per l'accoglimento delle questioni.
Considerato in diritto
5.- Con l'ordinanza in epigrafe indicata (reg. ord. n. 234 del
2025), il Tribunale di Milano, in funzione di giudice del lavoro,
dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 1,
lettera a), della legge n. 55 del 2024, per contrasto con gli artt.
3, primo comma, 4, primo comma, 35, primo comma, 10, secondo comma, e
117, primo comma, Cost., quest'ultimo in riferimento all'art. 10
della Convenzione OIL n. 143 del 1975, all'art. 11 della direttiva
2003/109/CE sullo status di soggiornante di lungo periodo, e all'art.
5, unitamente ai considerando n. 2 e n. 3, della direttiva
2018/958/UE sull'accesso alle professioni, nella parte in cui
richiede al cittadino straniero regolarmente soggiornante in Italia,
ai fini dell'iscrizione all'albo professionale dei pedagogisti e a
quello degli educatori professionali socio-pedagogici, l'ulteriore
presupposto della sussistenza della condizione di reciprocita'.
Le questioni di legittimita' costituzionale sono sorte
nell'ambito di un'azione civile anti discriminatoria ex art. 28 del
d.lgs. n. 150 del 2011, promossa da CGIL Lombardia, ASGI APS, APN e
Associazione NAGA contro il Ministero della giustizia, ai fini
dell'accertamento, e della conseguente rimozione, della
discriminazione operata dall'amministrazione con la richiesta,
rivolta ai candidati di cittadinanza extra UE, di dichiarare la
sussistenza della condizione di reciprocita' rispetto alla domanda di
iscrizione agli albi delle professioni educative.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in
giudizio, ha preliminarmente eccepito l'inammissibilita' delle
questioni.
6.1.- Ad avviso dell'interveniente, esse sarebbero prive di
rilevanza in ragione del loro carattere prematuro, alla luce della
fase transitoria in cui ancora si trova la disciplina censurata e,
sul piano fattuale, dell'assenza di dinieghi gia' espressi nei
confronti di cittadini stranieri di Paesi terzi richiedenti
l'iscrizione agli albi.
6.1.1.- L'eccezione non coglie nel segno.
Per costante orientamento della giurisprudenza costituzionale,
una questione incidentale e' prematura e, dunque, inammissibile, «se
l'applicazione della norma censurata e' solo eventuale o successiva,
cio' che esclude la rilevanza attuale della questione stessa»
(sentenza n. 139 del 2020).
Nel caso all'esame, invece, benche' l'istituzione degli albi
delle professioni socio-pedagogiche non sia ancora a regime, la norma
censurata ha gia' ricevuto attuazione, posto che, proprio in forza
della medesima, viene richiesto, ai cittadini di Paesi terzi, di
dichiarare la sussistenza del requisito della condizione di
reciprocita' nella compilazione dei moduli di domanda per
l'iscrizione ai detti albi. Il vulnus lamentato e' quindi attuale e,
nella prospettiva del rimettente, consiste nel carattere
discriminatorio della condizione imposta dalla legge. Di conseguenza,
e' da escludersi «quel carattere solo teorico, astratto o prematuro»
(sentenza n. 58 del 2020) che renderebbe la questione di legittimita'
costituzionale priva di rilevanza.
6.2.- Secondo l'interveniente, inoltre, le questioni sarebbero
inammissibili in quanto l'azione discriminatoria promossa nel
giudizio a quo non sarebbe «idonea a costituire il veicolo
processuale attraverso cui censurare norme di rango primario», atteso
che, qualora questa Corte accogliesse le prospettate questioni di
legittimita' costituzionale e la norma censurata venisse espunta
dall'ordinamento, «l'esito del giudizio non sarebbe l'accoglimento
della domanda ma probabilmente una declaratoria di cessazione della
materia del contendere».
6.2.1.- Anche questo assunto va disatteso.
Con la sentenza n. 15 del 2024, questa Corte ha delineato i
tratti essenziali del giudizio antidiscriminatorio di cui all'art. 28
del d.lgs. n. 150 del 2011.
In particolare, e' stato affermato che, predisponendolo, «il
legislatore [...] ha inteso fornire protezione al fondamentale
diritto a non subire discriminazioni per tutte le volte che, in
ragione di condotte, comportamenti o atti posti in essere da privati
o dalla pubblica amministrazione, tale diritto venga leso. [...] Nel
caso in cui [...] la discriminazione compiuta dalla pubblica
amministrazione trovi origine nella legge, in quanto e' quest'ultima
a imporre, senza alternative, quella specifica condotta, allora
l'attivita' discriminatoria e' ascrivibile alla pubblica
amministrazione soltanto in via mediata, in quanto alla radice delle
scelte amministrative che si e' accertato essere discriminatorie sta,
appunto, la legge [...]. In evenienze del genere, il giudice
ordinario non puo' allora ordinare la modifica di norme regolamentari
che siano riproduttive di norme legislative, in quanto ordinerebbe
alla pubblica amministrazione di adottare atti regolamentari
confliggenti con la legge non rimossa. L'esercizio di un siffatto
potere e', dunque, subordinato all'accoglimento da parte di questa
Corte della questione di legittimita' costituzionale sulla norma
legislativa che il giudice ritenga essere causa della natura
discriminatoria dell'atto regolamentare».
Proprio alla luce della appena richiamata pronuncia, che
riguardava una condotta discriminatoria della pubblica
amministrazione originata da un atto regolamentare sostanzialmente
riproduttivo di una norma legislativa regionale, il giudice a quo ha
ritenuto essergli preclusa la possibilita' di ordinare direttamente
all'amministrazione la rimozione, ovvero la modifica, di atti
riproduttivi dell'art. 7, comma 1, lettera a), della legge n. 55 del
2024, senza il previo accoglimento, da parte di questa Corte, della
questione di legittimita' costituzionale avente a oggetto la stessa
norma di rango primario considerata dal rimettente fonte della
discriminazione.
La sentenza n. 15 del 2024, richiamata, peraltro, dalla stessa
difesa statale, esprime il principio per cui, quando e' la legge a
imporre, senza alternative, una specifica condotta amministrativa che
risulta discriminatoria, l'esercizio del potere ordinatorio del
giudice e' subordinato all'accoglimento della questione di
legittimita' costituzionale sulla norma legislativa da cui la
discriminazione origina.
E' cio' che avviene nel caso di specie, allorche', in esecuzione
dell'art. 7, comma 1, lettera a), della legge n. 55 del 2024, i
commissari preposti all'accoglimento delle domande per l'iscrizione
agli albi delle professioni educative richiedono a tutti gli
stranieri extra UE, nei moduli predisposti per la domanda di
iscrizione a tali albi, di attestare la sussistenza della condizione
di reciprocita' nel Paese di provenienza.
Neppure appaiono determinanti, nel senso della non rilevanza
della questione di legittimita' costituzionale sorta nel giudizio
antidiscriminatorio, le considerazioni svolte dall'Avvocatura
generale dello Stato sulle possibili ricadute di una pronuncia di
accoglimento sul giudizio a quo.
Per costante giurisprudenza costituzionale, infatti, «il giudizio
di rilevanza esige soltanto la dimostrazione della necessita', da
parte del rimettente, di fare applicazione della norma censurata nel
processo a quo, e non richiede invece la dimostrazione che
l'accoglimento della questione sia effettivamente suscettibile di
incidere sull'esito del processo medesimo. Cio' che e' essenziale e',
piuttosto, la dimostrazione che un eventuale accoglimento inciderebbe
quanto meno sull'iter motivazionale che conduce alla decisione»
(sentenza n. 121 del 2025).
Tanto ha fatto il giudice rimettente, adeguatamente motivando
sulla rilevanza delle questioni e sulla necessita', nella specie, di
un sindacato di legittimita' costituzionale da parte di questa Corte.
7.- Venendo ora al merito delle questioni, esse hanno a oggetto
la condizione di reciprocita', richiesta ai cittadini stranieri di
Paesi extra UE, ai fini dell'iscrizione all'albo della professione di
pedagogista e a quello di educatore professionale socio-pedagogico,
necessaria per l'esercizio delle suddette attivita'.
7.1.- Trattandosi di una condizione di reciprocita' speciale
rispetto a quella generale di cui all'art. 16 delle preleggi,
inserita ex novo nel contesto della trasformazione delle professioni
educative in professioni ordinistiche avvenuta mediante la legge n.
55 del 2024, merita ricostruire brevemente la complessiva evoluzione
della disciplina di settore.
7.2.- Il legislatore si e' occupato per la prima volta delle
figure di pedagogista e di educatore professionale socio-pedagogico
con la legge n. 205 del 2017, il cui art. 1, comma 595, per
l'attribuzione di tali qualifiche richiedeva il solo conseguimento
dei diplomi di laurea ivi indicati, fatte salve le diverse (e
semplificate) modalita' di acquisizione della qualifica previste, in
via transitoria, dal successivo comma 597 a favore di chi avesse gia'
maturato competenze specifiche alla data di entrata in vigore della
legge.
7.3.- Successivamente, la legge n. 55 del 2024 ha previsto
l'istituzione dell'Ordine delle professioni pedagogiche ed educative
quale ente pubblico non economico avente il compito di dotare le
categorie in questione di un unico codice deontologico, di curare la
tenuta dei rispettivi albi, istituiti ai sensi dell'art. 5, commi 1 e
2, della stessa legge, e di assicurare la formazione continua degli
iscritti.
7.3.1.- In base all'art. 6, comma 2, della legge in discorso,
detto Ordine deve essere istituito con decreto del Ministro della
giustizia - che, allo stato, non risulta ancora adottato - con il
quale, come stabilito dal successivo comma 4, devono altresi'
stabilirsi le relative modalita' di funzionamento, le disposizioni
sul suo ordinamento interno e le norme necessarie per la fase di
prima applicazione.
7.3.2.- L'art. 7, specificamente oggetto, quanto alla lettera a)
del comma 1, delle questioni di legittimita' costituzionale oggi
all'esame, detta le condizioni per l'iscrizione ai due albi, divenuta
necessaria per l'esercizio delle professioni in questione (di cui
agli artt. 2, comma 3, e 4, comma 1, lettera c), subordinandola al
possesso dei seguenti requisiti: «a) essere cittadino italiano o di
uno Stato membro dell'Unione europea o di uno Stato rispetto al quale
vige in materia la condizione di reciprocita'; b) non avere riportato
condanne penali passate in giudicato per delitti che comportano
l'interdizione dall'esercizio della professione; c) avere conseguito
l'abilitazione all'esercizio della professione; d) avere la residenza
in Italia o, per i cittadini italiani residenti all'estero,
dimostrare di risiedere all'estero in quanto al servizio, in qualita'
di pedagogisti o educatori professionali socio-pedagogici, di enti o
imprese nazionali operanti fuori del territorio dello Stato».
7.3.3.- In sede di prima attuazione, l'art. 10 della legge n. 55
del 2024 ha previsto che i presidenti dei tribunali dei capoluoghi
delle regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, entro
trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, nominino
un commissario tra i magistrati in servizio, che provveda alla
formazione degli albi (comma 1). Il commissario, entro novanta giorni
dalla pubblicazione dell'elenco degli aventi diritto, in possesso dei
relativi titoli di studio e che abbiano presentato domanda di
iscrizione entro il termine del 31 marzo 2027 (come da ultimo
prorogato dall'art. 6, comma 1-bis, del decreto-legge 31 dicembre
2025, n. 200, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini
normativi», convertito, con modificazioni, in legge 27 febbraio 2026,
n. 26), indice le elezioni dei presidenti degli albi e provvede agli
altri adempimenti necessari, propedeutici all'istituzione degli
ordini regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano (v.
art. 10, comma 2, primo periodo, legge 55 del 2024).
7.3.4.- Fino alla prima formazione dell'elenco degli aventi
diritto al voto rimane ferma la possibilita' di esercitare le
professioni di pedagogista e di educatore socio-pedagogico, anche
qualora non sia stata presentata la domanda di iscrizione, in virtu'
di quanto stabilito dall'art. 6, comma 9, del decreto-legge 8 agosto
2025, n. 117 (Misure urgenti in materia di giustizia), convertito,
con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2025, n. 148.
7.4.- Una volta andato a regime il nuovo assetto normativo, il
cittadino extra UE che intenda svolgere l'attivita' professionale di
psicologo o di educatore socio-pedagogico deve iscriversi, pertanto,
nei relativi albi e fornire, a tal fine, una dichiarazione ai sensi
del d.P.R. n. 445 del 2000, che attesti, oltre il possesso dei titoli
di studio e delle competenze necessarie, la sussistenza della
condizione di reciprocita' nello Stato di provenienza.
8.- Cosi' riassunto il quadro normativo di riferimento, si
possono esaminare le censure formulate dal Tribunale rimettente nei
riguardi dell'art. 7, comma 1, lettera a), della legge n. 55 del
2024, che richiede a tutti i cittadini extra UE la sussistenza della
piu' volte menzionata condizione di reciprocita', muovendo da quelle
relative agli artt. 3, primo comma, 4, primo comma, e 35, primo
comma, Cost, che possono essere unitariamente considerate.
9.- Il diritto al lavoro e' annoverato dalla giurisprudenza
costituzionale fra i diritti fondamentali (in tal senso, tra le
tante, sentenze n. 203 e n. 148 del 2024), in quanto «diritto di
liberta' della persona umana, che si estrinseca nella scelta e nel
modo di esercizio dell'attivita' lavorativa» (sentenza n. 45 del
1965), strettamente correlato all'esercizio della professionalita'
del singolo e alla possibilita' di svolgere pienamente l'attivita'
lavorativa corrispondente alle sue competenze.
9.1.- Dal riconoscimento del diritto al lavoro e della «liberta'
di scegliere un'attivita' lavorativa» (sentenza n. 102 del 1968)
discende, quindi, per il legislatore, il dovere di non introdurre
norme che tale diritto escludano o che a tale liberta', direttamente
o indirettamente, pongano «limiti discriminatori» (cosi' sentenza n.
45 del 1965; in senso analogo, sentenza n. 61 del 1965, che si
esprime in termini di «diritto presidiato dal divieto di creare e di
lasciar sussistere nell'ordinamento norme che pongano o consentano di
porre limiti a tale liberta' o che tale liberta' direttamente o
indirettamente rinneghino»).
9.2.- Da cio' pero' - come questa Corte ha riconosciuto fin da
tempo risalente - «non consegue l'impossibilita', per il legislatore
ordinario, di dettare disposizioni che specifichino limiti e
condizioni inerenti all'esercizio del diritto o che attribuiscano
all'autorita' amministrativa poteri di controllo a tutela di altri
interessi e di altre esigenze sociali ugualmente fatti oggetto di
protezione costituzionale» (ancora sentenza n. 102 del 1968).
In tal caso, tuttavia, per costante giurisprudenza
costituzionale, si impone un vaglio di proporzionalita' rispetto a
ogni misura legislativa, amministrativa o giudiziaria che comporti
una restrizione dei diritti costituzionali della persona (ex aliis,
sentenze n. 203 e n. 46 del 2024; n. 24 del 2019), diritti fra i
quali rientra il diritto al lavoro, nelle declinazioni innanzi
illustrate.
10.- Secondo questo schema di giudizio vanno valutate, quindi, le
censure mosse alla condizione di reciprocita' richiesta ai fini
dell'iscrizione agli albi delle professioni in discorso.
10.1.- Questa Corte si e' gia' occupata dell'operativita' di tali
garanzie costituzionali rispetto all'iscrizione in albi
professionali.
Nel ribadire che l'art. 4 Cost. riconosce «un diritto alla scelta
dell'attivita' lavorativa e del modo di esercitarla, come un mezzo
fondamentale di attuazione dell'interesse allo sviluppo della sua
personalita'» (sentenza n. 70 del 2025), essa ne ha ravvisato una
violazione nel divieto di cancellazione all'albo per l'avvocato nei
cui confronti sia avviato un procedimento disciplinare.
In particolare, in quella occasione, si e' affermato che un
simile divieto incideva in maniera sproporzionata sulla liberta' di
lavoro dell'avvocato che richiedesse di cancellarsi dall'albo, avendo
intenzione di cessare l'esercizio della professione per eventualmente
intraprendere una diversa attivita' lavorativa al cui svolgimento
fosse di ostacolo l'appartenenza all'istituzione ordinistica. Tale
declaratoria si e' imposta in considerazione del fatto che «perche'
una disposizione limitativa di un diritto protetto dalla Costituzione
possa ritenersi legittima non e' sufficiente che la misura dalla
stessa disposta risulti idonea a dare attuazione a un altro interesse
meritevole di analoga protezione, dovendo essa rispettare il canone
di proporzionalita' e di adeguatezza, in forza del quale le finalita'
pubbliche devono essere realizzate con la minore incidenza possibile
sulle liberta' individuali (ex aliis, sentenza n. 20 del 2019)»
(ancora sentenza n. 70 del 2025).
10.2.- Gli stessi principi non possono non essere riconosciuti
anche nei confronti degli stranieri extra UE, regolarmente
soggiornanti, in possesso di un titolo che consente loro lo
svolgimento di attivita' lavorativa; essi si trovano, infatti, sotto
il profilo degli artt. 3, primo comma, 4, primo comma, e 35, primo
comma, Cost., in una posizione equiparabile a quella dei cittadini
italiani e di quelli europei.
A tal proposito questa Corte ha da tempo riconosciuto che «[s]e
e' indubitabile che rientra nella discrezionalita' del legislatore
stabilire i requisiti che i lavoratori extracomunitari debbono avere
per ottenere le autorizzazioni che consentano loro di trattenersi e
lavorare nel territorio della Repubblica, e' altresi' vero che il suo
esercizio deve essere rispettoso dei limiti segnati dai precetti
costituzionali. A prescindere dal rispetto di altri parametri, per
essere in armonia con l'art. 3 Cost. la normativa deve anzitutto
essere conforme a criteri di intrinseca ragionevolezza (cfr. sentenze
n. 62 e n. 283 del 1994)» (sentenza n. 78 del 2005), nonche', si deve
aggiungere, coerente con il principio di proporzionalita', in
ossequio al rilievo costituzionale del diritto inciso.
10.3.- In questa cornice va scrutinata la specifica condizione di
reciprocita' introdotta ex novo dalla disposizione in esame per tutti
gli stranieri extra UE, ivi compresi i regolarmente soggiornanti sul
territorio nazionale in possesso di un titolo che li abiliti allo
svolgimento di attivita' lavorativa.
10.4.- Questa Corte, sebbene in epoca risalente, ha gia'
riconosciuto che il presupposto del trattamento di reciprocita' per
l'accesso a una professione (all'epoca, quella giornalistica) non e',
in se' considerato, costituzionalmente illegittimo purche' risponda a
canoni di ragionevolezza (sentenza n. 11 del 1968).
Nel caso odierno, ne' i lavori preparatori ne' il dibattito
parlamentare consentono di evincere le specifiche finalita' pubbliche
- in tesi integranti un altro interesse meritevole di protezione -
sottese alla scelta normativa di introdurre, fra i requisiti per
l'iscrizione all'albo dei pedagogisti e a quello degli educatori
professionali socio-pedagogici, la condizione di reciprocita' per i
cittadini extra UE.
In proposito, l'Avvocatura indica, invero, la «tutela
dell'interesse nazionale nei rapporti tra Stati», in specie ravvisato
nella tutela dei professionisti italiani all'estero. Questa pur
legittima finalita', che in quanto tale fuoriesce dal perimetro di
definizione dei requisiti inerenti alla necessaria competenza e
professionalita', e' perseguita pero' con una misura, la condizione
di reciprocita', che - nell'imporre l'accertamento dell'esistenza
nello Stato extra UE di un'analoga disciplina del settore specifico -
si rivela non del tutto idonea a perseguire lo scopo.
A questo riguardo, merita considerare che il settore
professionale in questione e' ancora "giovane" e presenta - come nel
nostro Paese, cosi' anche a livello comparato - una frammentazione di
disciplina frutto di scelte non uniformi, incidenti anche sul piano
qualificatorio.
A conferma della parcellizzazione normativa e delle incertezze
che tutt'ora avvolgono questi nuovi profili professionali, valga
anche il confronto con quanto previsto, in tempo non risalente,
dall'art. 2, comma 3, del richiamato d.m. 13 marzo 2018, per
l'analoga figura dell'educatore professionale sia pure operante nel
settore sanitario, per il quale, ai fini dell'iscrizione al
rispettivo albo, non e' richiesta la sussistenza della condizione di
reciprocita' bensi' il solo «rispetto della normativa in materia di
ingresso e soggiorno dei cittadini di altre nazionalita' nel
territorio dello Stato italiano».
10.5.- Cio' detto, quanto all'idoneita' della condizione di
reciprocita' a perseguire la tutela degli interessi nazionali
richiamata dall'Avvocatura come ratio giustificativa della
disposizione censurata, occorre sottolineare che tale tutela potrebbe
non risultare garantita dalla medesima ogni qual volta, al cittadino
italiano, non sia assicurata una pari possibilita' lavorativa nel
Paese extra UE per ragioni che, pero', prescindono dalla sua
nazionalita' e che possono dipendere dal quadro normativo eterogeneo
e disorganico, anche sotto il profilo qualificatorio, cui piu' sopra
si e' fatto riferimento.
Non e' implausibile, infatti, immaginare che - almeno finche' non
si diffondano a livello internazionale qualificazioni uniformi - a un
cittadino italiano, in possesso dell'abilitazione a esercitare le
professioni di pedagogista o di educatore professionale
socio-pedagogico, possa essere inibito lo svolgimento all'estero
delle corrispondenti attivita', per il fatto che queste ultime siano
semplicemente intitolate in modo differente in un altro Paese e ivi
richiedano il possesso di abilitazioni solo diversamente denominate.
10.5.1.- Peraltro, dall'introduzione della condizione di
reciprocita' potrebbe anche derivare un pregiudizio alla tutela di
altri interessi pubblici rilevanti sul piano nazionale, quale quello
a fruire delle competenze disponibili sul territorio italiano,
competenze non di rado persino frutto di un percorso di studi
compiuto nel nostro Paese.
10.6.- La previsione in discorso si rivela, allo stesso tempo, in
contrasto con il canone di proporzionalita' in senso stretto, in
quanto ostacola e limita - senza operare un adeguato bilanciamento
tra mezzo impiegato e scopo perseguito - la libera esplicazione
dell'attivita' professionale del cittadino extra UE regolarmente
soggiornante e in forza di un titolo che lo abiliti a lavorare. Pur
avendo acquisito il titolo per svolgere una delle professioni in
esame e, pertanto, essendo in possesso dei requisiti richiesti per
esercitare l'attivita' in discorso, l'interessato potrebbe trovarsi,
infatti, nell'impossibilita' di farlo per ragioni che, come si e'
gia' esposto, riposano su un piano del tutto diverso da quello dei
requisiti professionali.
10.6.1.- Tale conclusione e' ancora piu' evidente ove riferita
alla situazione dello straniero che stia gia' esercitando, magari
anche da tempo, le professioni in questione, in virtu' del sopra
richiamato regime transitorio di cui all'art. 6, comma 9, del d.l. n.
117 del 2025, come convertito. Chi si trovasse in tale condizione
dovrebbe, di fatto, interrompere ex abrupto l'attivita' lavorativa
con l'entrata a regime della nuova disciplina.
10.6.2.- Infine, ancora rispetto al canone di proporzionalita',
non e' superfluo aggiungere che la misura all'esame comporta un onere
assai gravoso, anche in termini di responsabilita' penale, per lo
straniero regolare in possesso di un valido titolo di soggiorno che
gia' gli consente di lavorare alle condizioni ivi previste: a suo
carico e' imposto, infatti, l'onere di attestare mediante
autocertificazione di essere cittadino «di uno Stato rispetto al
quale vige in materia la condizione di reciprocita'».
Si tratta di un onere probatorio che, all'evidenza, risulta
sproporzionato rispetto alle capacita' conoscitive del singolo
lavoratore, in ragione delle prevedibili difficolta' di accesso a
informazioni relative alla regolamentazione del Paese di provenienza,
che, come si e' detto prima, puo' essere caratterizzata da grande
frammentarieta'.
11.- Alla luce di quanto sopra, l'art. 7, comma 1, lettera a),
della legge n. 55 del 2024 deve essere dichiarato costituzionalmente
illegittimo per contrasto con gli artt. 3, primo comma, 4, primo
comma, e 35, primo comma, Cost., nella parte in cui richiede al
cittadino straniero regolarmente soggiornante in Italia, in possesso
di un titolo che lo abiliti al lavoro nelle forme e condizioni
previste dal titolo stesso, l'ulteriore presupposto della sussistenza
della condizione di reciprocita' ai fini dell'iscrizione all'albo
professionale dei pedagogisti e a quello degli educatori
professionali socio-pedagogici.
12.- Sono assorbite le restanti questioni.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 1,
lettera a), della legge 15 aprile 2024, n. 55 (Disposizioni in
materia di ordinamento delle professioni pedagogiche ed educative e
istituzione dei relativi albi professionali), nella parte in cui
richiede al cittadino straniero regolarmente soggiornante in Italia,
in possesso di un titolo che lo abiliti al lavoro nelle forme e
condizioni previste dal titolo stesso, l'ulteriore presupposto della
sussistenza della condizione di reciprocita' ai fini dell'iscrizione
all'albo professionale dei pedagogisti e a quello degli educatori
professionali socio-pedagogici.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 aprile 2026.
F.to:
Giovanni AMOROSO, Presidente
Antonella SCIARRONE ALIBRANDI, Redattrice
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 3 luglio 2026
Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI