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                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta da: 
Presidente:Giovanni AMOROSO; 
Giudici :Francesco VIGANO', Luca ANTONINI,  Stefano  PETITTI,  Angelo
  BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria  SAN  GIORGIO,  Filippo
  PATRONI GRIFFI,  Marco  D'ALBERTI,  Giovanni  PITRUZZELLA,  Massimo
  LUCIANI, Roberto Nicola CASSINELLI, Francesco Saverio MARINI,

      
    ha pronunciato la seguente 
 
                              SENTENZA 
 
    nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 54-bis  del
decreto  legislativo  1°  agosto   2003,   n.   259   (Codice   delle
comunicazioni  elettroniche),  promosso  dal   Commissario   per   la
liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Toscana e  Umbria
nel procedimento  vertente  tra  Associazione  regionale  universita'
agrarie del Lazio e altri,  con  ordinanza  del  15  settembre  2025,
iscritta al n. 233 del registro ordinanze  2025  e  pubblicata  nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica  n.  50,  prima  serie  speciale,
dell'anno 2025. 
    Visti  gli  atti  di  costituzione  di  S.  T.  e   F.   M.,   di
Infrastrutture wireless italiane spa, nonche'  l'atto  di  intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri; 
    udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2026 il Giudice relatore
Marco D'Alberti; 
    uditi gli avvocati Francesco Saverio Cantella  e  Jacopo  D'Auria
per Infrastrutture wireless italiane spa, Emilia Pulcini per S. T.  e
F. M., nonche' l'avvocato  dello  Stato  Maria  Luisa  Spina  per  il
Presidente del Consiglio dei ministri; 
    deliberato nella camera di consiglio del 6 maggio 2026. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.- Con ordinanza del 15 settembre 2025, iscritta al n.  233  del
registro ordinanze 2025, il Commissario per la liquidazione degli usi
civici per le Regioni  Lazio,  Umbria  e  Toscana  ha  sollevato,  in
riferimento  agli  artt.  3,  9,  24  e  77,  secondo  comma,   della
Costituzione,  questioni  di  legittimita'  costituzionale  dell'art.
54-bis del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259  (Codice  delle
comunicazioni   elettroniche),   che   per   la   realizzazione    di
infrastrutture di comunicazione elettronica ad alta  velocita'  nelle
zone gravate da usi civici esclude la necessita'  dell'autorizzazione
di cui all'art. 12, secondo comma, della legge  16  giugno  1927,  n.
1766 (Conversione in legge del R. decreto 22  maggio  1924,  n.  751,
riguardante il riordinamento degli  usi  civici  nel  Regno,  del  R.
decreto 28 agosto 1924, n.  1484,  che  modifica  l'art.  26  del  R.
decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16 maggio  1926,  n.
895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del R. decreto-legge
22 maggio 1924, n. 751). 
    La disposizione censurata stabilisce  inoltre  che  nei  casi  di
installazione delle infrastrutture di cui agli artt. 44, 45, 46, 47 e
49 del medesimo d.lgs.  n.  259  del  2003  «e  di  realizzazione  di
iniziative finalizzate a potenziare le infrastrutture e  a  garantire
il funzionamento  delle  reti  e  l'operativita'  e  continuita'  dei
servizi di telecomunicazione, non si applica il vincolo paesaggistico
di cui all'articolo 142, comma 1, lettera h),  del  codice  dei  beni
culturali e del paesaggio», di cui al decreto legislativo 22  gennaio
2004, n. 42 (Codice dei beni culturali  e  del  paesaggio,  ai  sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137). 
    2.-  Il  Commissario  rimettente  riferisce  che   l'Associazione
regionale universita' agrarie del Lazio (d'ora in avanti:  ARUAL)  ha
denunciato l'illegittima occupazione di proprieta'  collettive,  site
nel Comune di Valmontone,  da  parte  della  societa'  Infrastrutture
wireless italiane spa (d'ora in  avanti:  Inwit  spa).  Nel  giudizio
instaurato d'ufficio  dallo  stesso  Commissario,  si  e'  costituita
l'Universita' agraria di Valmontone che ha  chiesto  il  rigetto  del
ricorso, deducendo di avere concesso in locazione alla societa' Inwit
spa una porzione  di  terreno  al  fine  di  installarvi  le  proprie
apparecchiature di comunicazione elettronica. Sebbene  si  tratti  di
opera  insistente  su  una  proprieta'  collettiva,  in   base   alla
disposizione censurata non sarebbe necessaria alcuna autorizzazione. 
    2.1.- La questione sarebbe rilevante ai fini del giudizio. 
    L'univoco   tenore   letterale   della   disposizione   censurata
imporrebbe al giudice di «prendere atto della  realizzazione  di  una
rete  di  trasmissione»,  mentre,  in  caso  di  accoglimento   delle
questioni  di  legittimita'  costituzionale  dell'art.  54-bis   cod.
comunicazioni  elettroniche,   l'opera   insistente   su   proprieta'
collettive dovrebbe  ritenersi  illegittima,  poiche'  realizzata  in
difetto di autorizzazione. 
    2.2.- Con il primo ordine di censure, il  rimettente  lamenta  la
violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost. 
    La disposizione censurata e' stata introdotta dall'art. 18, comma
7, del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13,  recante  «Disposizioni
urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e  resilienza
(PNRR) e del Piano nazionale degli investimenti complementari al PNRR
(PNC), nonche' per l'attuazione delle politiche di coesione  e  della
politica agricola comune», convertito, con modificazioni, nella legge
21 aprile 2023, n. 41. Ad avviso del rimettente, tale art. 18,  comma
7, difetterebbe dei  presupposti  della  necessita'  e  dell'urgenza,
«riguardando la previsione [di] opere che  non  si  sa  se  e  quando
verranno realizzate nel futuro», mentre «le situazioni  straordinarie
che legittimano il ricorso  alla  decretazione  d'urgenza  dovrebbero
preesistere   all'esercizio   del   potere   legislativo».   Inoltre,
l'intervento legislativo in esame, in quanto  «frutto  di  una  "mera
scelta politica" dell'esecutivo», non presenterebbe  alcun  connotato
d'urgenza. 
    2.3.- La disposizione censurata  violerebbe,  inoltre,  l'art.  9
Cost., ponendosi in contrasto con la funzione  di  tutela  ambientale
riconosciuta agli usi civici dall'art. 1, primo  comma,  lettera  h),
della legge  8  agosto  1985,  n.  431  (Conversione  in  legge,  con
modificazioni, del decreto-legge 27  giugno  1985,  n.  312,  recante
disposizioni  urgenti  per  la  tutela  delle  zone  di   particolare
interesse ambientale. Integrazioni dell'articolo 82 del  decreto  del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616);  dall'art.  142,
comma 1, lettera h), del d.lgs. n. 42 del 2004 e dall'art.  3,  comma
6, della legge 20 novembre 2017, n. 168 (Norme in materia  di  domini
collettivi). 
    Il rimettente sottolinea che la  funzione  di  tutela  ambientale
propria  degli  usi  civici   e'   stata   riconosciuta   sia   dalla
giurisprudenza costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 367 del
2007, n. 46 del 1995 e n. 133 del  1993  e  l'ordinanza  n.  316  del
1998), sia da quella di legittimita' (e' citata Corte di  cassazione,
sezioni unite civili, sentenza 16 febbraio 2011, n.  3811):  funzione
che sarebbe pregiudicata dalla disposizione censurata, la  quale  per
un verso esclude la necessita' dell'autorizzazione  di  cui  all'art.
12, secondo  comma,  della  legge  n.  1766  del  1927,  per  l'altro
l'applicazione del vincolo paesaggistico. 
    2.4.- L'art. 54-bis cod.  comunicazioni  elettroniche  violerebbe
altresi' il diritto di difesa sancito dall'art. 24 Cost. 
    La disposizione censurata determinerebbe la  "privatizzazione"  a
tempo indeterminato dei beni collettivi e le comunita', cui  spettano
i relativi diritti, verrebbero private della possibilita' di  opporsi
alla costruzione di  tali  infrastrutture,  nonche'  di  ottenere  la
restituzione  dei  beni  in  caso  di  abbandono  delle  opere,   con
sostanziale impedimento all'esercizio del diritto di azione garantito
dall'art. 24 Cost., non essendo prevista una tutela  successiva,  ne'
compensi di natura risarcitoria. 
    2.5.- Ad avviso del rimettente, l'art. 54-bis del d.lgs.  n.  259
del 2003 violerebbe altresi' l'art. 3 Cost. con riguardo al principio
di eguaglianza, poiche' solo le  societa'  che  intendano  installare
reti di telecomunicazione (d'ora in avanti: TLC)  sarebbero  esentate
dall'obbligo  di  rispettare  le  regole  dell'evidenza  pubblica,  a
differenza di quanto accade per  la  realizzazione  di  altre  opere,
anche di maggiore rilevanza, quali ospedali, autostrade, scuole,  che
invece debbono sottostare a tali procedure. 
    2.6.- E' inoltre denunciata la violazione dell'art. 3 Cost. anche
in riferimento  al  principio  di  ragionevolezza,  alla  luce  degli
argomenti contenuti nelle sentenze di questa Corte n. 310 del 2006  e
n. 345  del  1997,  con  cui  e'  stata  dichiarata  l'illegittimita'
costituzionale di discipline regionali che - in relazione  ad  alcune
categorie di  opere  pubbliche  -  prevedevano  analoghe  valutazioni
astratte di compatibilita' con gli usi civici. 
    In  queste  pronunce,  l'irragionevolezza  e'  stata  individuata
nell'assimilazione, operata dal legislatore regionale, tra  godimento
collettivo di un terreno sottoposto ad uso civico  e  interesse  alla
realizzazione sullo stesso di un'opera  funzionale  al  trasporto  di
energia  elettrica.  Alcune  categorie  di  opere  verrebbero  dunque
sottratte alla disciplina statale volta a garantire l'interesse della
collettivita' alla conservazione degli usi civici e alla salvaguardia
dell'ambiente e del paesaggio. 
    Analogamente, nel caso in esame, la  possibilita'  di  installare
reti di comunicazione su terreni gravati da usi civici  implicherebbe
una valutazione astratta di compatibilita' delle opere,  ossia  senza
considerare l'effettivo impatto che le stesse possono avere. Cio'  si
porrebbe  in  contrasto  anche  con  i  principi  di   sussidiarieta'
orizzontale e di democraticita'. 
    3.- Il Presidente del Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e
difeso dall'Avvocatura  generale  dello  Stato,  e'  intervenuto  nel
presente giudizio con atto depositato il 30 dicembre 2025, in cui  ha
chiesto  che  le  questioni  di  legittimita'  costituzionale   siano
dichiarate inammissibili o comunque non fondate. 
    3.1.- La difesa statale premette che la disposizione censurata e'
stata introdotta nell'ambito delle misure  urgenti  per  l'attuazione
del  PNRR,  con  l'obiettivo  di   semplificare   e   accelerare   la
realizzazione delle infrastrutture di  comunicazione  elettronica  ad
alta velocita', considerate in  ambito  unionale  e  nazionale  quali
strumenti di rilevanza strategica  per  un  partecipato  ed  efficace
sviluppo sociale, economico, culturale e commerciale. 
    3.2.-  In  via   preliminare,   la   difesa   statale   eccepisce
l'inammissibilita' delle questioni per difetto di  motivazione  sulla
rilevanza, poiche' il giudice a quo non avrebbe illustrato le ragioni
per  cui  la  disposizione  censurata  inciderebbe  sull'uso   civico
esistente sulle proprieta' collettive site nel Comune di Valmontone. 
    Al contrario, l'Avvocatura generale dello Stato  ritiene  che  la
disposizione censurata non escluda affatto il  mantenimento  dell'uso
civico,    poiche'    -    nello    stabilire    la    compatibilita'
dell'infrastruttura con esso - ne  presupporrebbe  la  conservazione.
L'art. 54-bis del d.lgs. n. 259 del 2003 sarebbe volto a  velocizzare
la  copertura  di  zone  ancora  scarsamente  servite  da   reti   di
comunicazioni ad  alta  velocita',  considerate  quali  strumenti  di
rilevanza strategica in ambito unionale e nazionale. 
    D'altra parte, nell'ordinanza di  rimessione  sarebbe  del  tutto
omessa la descrizione della vicenda amministrativa da cui origina  la
controversia. Il giudice a quo si sarebbe  limitato  a  riferire  che
alla societa' Inwit spa e' stata concessa in locazione  una  porzione
di terreno per installarvi le apparecchiature. 
    Sempre in  via  preliminare,  il  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri eccepisce l'inammissibilita' della  questione  sollevata  in
riferimento  all'art.  3  Cost.,  con  riguardo   al   principio   di
eguaglianza, per la carente motivazione  in  ordine  alla  denunciata
disparita'  di  trattamento  e  in  particolare   per   la   generica
indicazione delle fattispecie poste a raffronto. 
    3.3.- Nel merito, la  difesa  statale  ritiene  le  questioni  di
legittimita' costituzionale non fondate. 
    3.3.1.- Quanto alla denunciata violazione dell'art.  77,  secondo
comma, Cost., la questione non sarebbe fondata, poiche' i presupposti
del ricorso alla decretazione d'urgenza  deriverebbero  dall'esigenza
di dare attuazione alle  stringenti  disposizioni  adottate  in  sede
europea per il completamento delle reti di TLC. 
    3.3.2.- Con riferimento al  contrasto  con  l'art.  9  Cost.,  il
Presidente del Consiglio dei ministri  ritiene  che  la  disposizione
censurata non elimini la tutela ambientale in senso assoluto,  ma  la
bilanci   con   l'interesse   pubblico   alla   realizzazione   delle
infrastrutture digitali. Cio' non determinerebbe alcuna irragionevole
compressione del diritto al godimento delle risorse, ne' del rispetto
dei vincoli ambientali  e  paesaggistici,  poiche'  tali  valutazioni
possono essere comunque  effettuate  nell'ambito  dell'autorizzazione
alla realizzazione delle infrastrutture. 
    3.3.3.- Quanto alla violazione dell'art. 24  Cost.,  l'Avvocatura
generale dello Stato ritiene che  l'art.  54-bis  cod.  comunicazioni
elettroniche non precluda l'accesso alla giustizia e  il  diritto  di
difesa delle comunita'  titolari  delle  proprieta'  collettive,  che
potrebbero comunque agire in giudizio per tutelare i propri  diritti,
anche in relazione all'eventuale impatto  ambientale  o  patrimoniale
delle opere in questione. 
    4.- Con atto depositato il 24 dicembre 2025,  la  societa'  Inwit
spa si e' costituita nel presente giudizio chiedendo che le questioni
di  legittimita'  costituzionale  sollevate  dal   rimettente   siano
dichiarate inammissibili o non fondate. 
    4.1.- In via preliminare, la parte  eccepisce  l'inammissibilita'
delle  questioni  di  legittimita'  costituzionale  per  difetto   di
rilevanza,  in  considerazione  del  difetto  di  giurisdizione   del
Commissario per la liquidazione degli usi civici rimettente. 
    Si fa rilevare che, ai sensi dell'art. 29 della legge n. 1766 del
1927, la giurisdizione speciale dei Commissari  per  la  liquidazione
degli usi civici sussiste quando sia contestata la qualita' demaniale
del  suolo  o  comunque  quando  la   controversia   presupponga   la
necessita', anche in  assenza  di  un'esplicita  contestazione  della
qualitas soli, di un accertamento preliminare  sull'esistenza  di  un
diritto civico sulle terre oggetto del giudizio. 
    Viceversa, nel caso in esame,  la  demanialita'  dell'area  sulla
quale dovrebbe essere realizzata l'infrastruttura di TLC non  sarebbe
mai stata contestata, ne' dal Commissario rimettente, ne' dall'ARUAL.
Infatti, le questioni dibattute nel giudizio a  quo  prescinderebbero
dall'accertamento della qualitas soli. Le domande formulate  in  tale
giudizio  avrebbero  dovuto  essere  proposte  dinanzi   al   giudice
ordinario (quanto ai profili attinenti alla validita'  del  contratto
di locazione e alla misura del canone) o  al  giudice  amministrativo
(quanto all'accertamento della illegittimita'  dell'autorizzazione  e
della ratifica del contratto da  parte  dell'Universita'  agraria  di
Valmontone). 
    Tali  controversie  rimarrebbero  estranee   alla   giurisdizione
commissariale,  poiche'  non  richiederebbero  l'accertamento   della
qualitas soli, ne' riguarderebbero lo svolgimento di altre operazioni
rimesse al Commissario. 
    4.2.- Nel merito, la parte  costituita  ritiene  non  fondate  le
questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal Commissario. 
    4.2.1.- Quanto alla denunciata violazione dell'art.  77,  secondo
comma, Cost., la societa' Inwit spa deduce che l'art.  18,  comma  7,
del d.l. n. 13 del  2023,  come  convertito,  che  ha  introdotto  il
censurato art. 54-bis del d.lgs. n. 259 del  2003,  sarebbe  coerente
con l'obiettivo, annunciato nel preambolo del medesimo  decreto-legge
e perseguito da tutte le disposizioni che lo compongono,  di  attuare
tempestivamente  gli  interventi  finanziati  nell'ambito  del  PNRR,
semplificando e accelerando i relativi procedimenti amministrativi. 
    La disposizione censurata sarebbe omogenea  rispetto  alle  altre
riguardanti la medesima materia delle  infrastrutture  digitali,  che
costituiscono obiettivi prioritari dei piani di sviluppo approvati  a
livello nazionale ed eurounitario. La disciplina introdotta dall'art.
54-bis del d.lgs. n.  259  del  2003  risponderebbe  all'esigenza  di
semplificare   e   accelerare   le   procedure   di    autorizzazione
all'installazione degli impianti di TLC, ai sensi degli  artt.  43  e
seguenti del medesimo cod. comunicazioni elettroniche. 
    Il  ricorso  alla  decretazione  d'urgenza  non  sarebbe   dunque
irragionevole, considerata l'omogeneita' della disposizione censurata
rispetto  alla   funzione   complessivamente   perseguita   dall'atto
normativo in cui essa e' inserita. 
    4.2.2.- Parimenti non fondata sarebbe la  censura  riferita  alla
violazione dell'art. 9 Cost. 
    Osserva la parte che la valenza ambientale  e  paesaggistica  del
bene  civico  non  esclude  la  possibilita'  che  venga  mutata   la
destinazione  dei  relativi   terreni.   La   stessa   giurisprudenza
costituzionale ha ritenuto che il mutamento  di  destinazione  ha  lo
scopo di mantenere un impiego utile alla collettivita' che ne  rimane
titolare (sono richiamate le sentenze n. 228  del  2021,  n.  71  del
2020, n. 178 e n. 113 del 2018, n. 103 del 2017). Come  affermato  in
particolare  dalla  sentenza  n.  103  del  2024  di  questa   Corte,
risulterebbe  compatibile  con  la  vocazione   pubblica   del   bene
collettivo   anche   il   mutamento   di   destinazione   finalizzato
all'installazione di impianti di produzione di  energia  rinnovabile,
certamente assai piu' invasivi rispetto a una  stazione  radio  base,
occupante una superficie pari a 50 metri quadri. 
    4.2.3.- La difesa della parte sottolinea  inoltre  che,  in  base
agli artt. 43, comma 4, e 51, comma 1, del d.lgs. n. 259 del 2003, le
infrastrutture di  comunicazione  elettronica  sono  assimilate  alle
opere di urbanizzazione primaria e di  pubblica  utilita'  e  possono
pertanto essere localizzate in  qualsiasi  parte  del  territorio,  a
prescindere dalla destinazione urbanistica. 
    Le reti, mobili  e  fisse,  di  TLC  a  banda  larga  soddisfano,
infatti, un bisogno  generale  della  collettivita',  considerata  la
necessita' delle stesse ai fini dello svolgimento a distanza  di  una
serie  di  attivita',  anche  strumentali  all'utilizzo  agricolo   e
silvo-pastorale dei beni in questione. Per tali ragioni, lo Stato  ne
promuove lo sviluppo, mediante incentivi economici  e  norme  che  ne
agevolano la piu' ampia diffusione (sono richiamati l'art.  4,  comma
7-bis, del decreto-legge 7 maggio 2024,  n.  60,  recante  «Ulteriori
disposizioni  urgenti  in  materia   di   politiche   di   coesione»,
convertito, con modificazioni, nella legge 4 luglio 2024, n. 95, e la
direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 2 novembre  2023,
recante «Linee di azione nei procedimenti amministrativi  in  materia
di realizzazione di reti pubbliche  di  comunicazione  relative  agli
interventi da realizzare per l'attuazione del PNRR»). 
    La disposizione censurata esprimerebbe, quindi,  una  ragionevole
valutazione ex ante  circa  la  strumentalita'  del  mutamento  della
destinazione d'uso del bene civico alla  soddisfazione  di  interessi
della collettivita' di riferimento. Gli interventi disciplinati dalla
disposizione censurata sarebbero  da  ritenere  compatibili  con  gli
aspetti inerenti alla tutela ambientale e  paesaggistica  in  ragione
delle loro  caratteristiche  strutturali  (tenuto  conto  dell'esigua
estensione delle  aree  occupate)  e  dell'inidoneita'  a  precludere
l'esercizio  dei  diritti  sulla  restante   porzione   del   terreno
demaniale. 
    4.2.4.-  Quanto  alla  censura  relativa  alla   violazione   del
principio di eguaglianza, la difesa della parte ne eccepisce in primo
luogo l'inammissibilita', poiche' nell'ordinanza non sarebbe indicata
la disciplina legislativa da porre a confronto  con  la  disposizione
censurata. 
    Nel merito, la questione sarebbe comunque non fondata, perche' le
situazioni in comparazione sarebbero del tutto  eterogenee.  Infatti,
le infrastrutture di TLC a banda larga, sebbene assimilate a opere di
urbanizzazione primaria e di pubblica utilita', restano di proprieta'
del soggetto privato che le  realizza.  Inoltre,  il  censurato  art.
54-bis troverebbe la propria giustificazione alla luce delle esigenze
di celerita' e snellezza procedimentale connesse  alla  realizzazione
della  rete  di  TLC,  sia  delle  caratteristiche,   strutturali   e
dimensionali, che tale categoria di opere presentano. 
    4.2.5.- Ad avviso della parte, non sarebbe configurabile  neppure
la violazione dell'art. 24 Cost. 
    Una volta riconosciuta  la  destinazione  dell'infrastruttura  al
soddisfacimento di bisogni di interesse generale  della  popolazione,
non sarebbe configurabile alcun impedimento all'esercizio dei diritti
di uso civico, ne' sussisterebbe un'esigenza di tutela delle relative
posizioni giuridiche, poiche' non sussisterebbe  alcuna  lesione.  La
comunita' titolare dei diritti di uso civico conserverebbe infatti la
possibilita' di rappresentare le  proprie  esigenze  nell'ambito  del
procedimento volto  al  rilascio  dell'autorizzazione,  eventualmente
impugnandola dinanzi al giudice amministrativo. 
    5.- Con atto depositato il 29 dicembre 2025, si  sono  costituiti
nel presente giudizio S. T. e F. M., quali  parti  intervenienti  nel
giudizio  commissariale,  chiedendo  l'accoglimento  delle  questioni
sollevate dal rimettente. 
    5.1.- Le parti riferiscono di essere intervenute nel  giudizio  a
quo in qualita' di utenti e membri della comunita'  di  abitanti  del
Comune di Valmontone, al fine di denunciare la violazione dei diritti
civici  e  della  proprieta'  collettiva,  nonche'  di  chiedere   al
Commissario liquidatore di valutare  la  rilevanza  e  non  manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale dell'art.
54-bis cod. comunicazioni elettroniche, per  violazione  dell'art.  9
Cost. 
    5.2.-  Al  riguardo,  le  parti  richiamano   la   giurisprudenza
costituzionale che ha affermato la valenza ambientale e paesaggistica
delle aree di proprieta' collettiva e la conseguente necessita' della
loro conservazione (sono richiamate le sentenze n. 236 del  2022,  n.
228 del 2021, n. 71 del 2020, n. 210 del 2014, n. 310 del 2006, n. 46
del 1995 e n. 391 del 1989). 
    La valenza ambientale  della  proprieta'  collettiva  assumerebbe
specifico rilievo nella  procedura  prevista  dall'art.  12,  secondo
comma, della legge n. 1766 del 1927. La disciplina  che  caratterizza
il regime giuridico di circolazione delle aree gravate da uso  civico
sarebbe  stata  irragionevolmente  pretermessa   dalla   disposizione
censurata. 
    5.3.- Le parti ritengono fondata anche la questione sollevata  in
riferimento all'art. 77,  secondo  comma,  Cost.,  per  mancanza  dei
presupposti che giustificano il ricorso alla decretazione d'urgenza. 
    5.4.- Inoltre, le parti condividono le argomentazioni addotte dal
rimettente a sostegno della violazione  dell'art.  3  Cost.,  nonche'
dell'art. 24 Cost., per il pregiudizio  del  diritto  di  difesa  dei
titolari delle proprieta' collettive. 
    6.- Ai sensi dell'art. 6 delle Norme integrative  per  i  giudizi
davanti alla  Corte  costituzionale,  la  Federazione  nazionale  dei
domini collettivi - Paolo Grossi  e  Pietro  Nervi,  in  qualita'  di
amicus curiae, ha depositato un'opinione scritta, ammessa con decreto
presidenziale del 25 marzo 2026, in cui ha  svolto  considerazioni  a
sostegno della fondatezza delle censure sollevate dal rimettente. 
    L'art. 54-bis del  d.lgs.  n.  259  del  2003  determinerebbe  la
sottrazione della proprieta' collettiva alla sua naturale vocazione e
al suo speciale regime giuridico di tutela,  trascurando  la  valenza
ambientale propria dei beni collettivi, in  contrasto  con  l'art.  9
Cost. 
    L'amicus curiae ha sottolineato che  gli  usi  civici  concorrono
alla  tutela  dell'ambiente  in  quanto  il  loro  esercizio   e   la
sostanziale   indisponibilita'   del    bene    permetterebbero    la
conservazione  del  terreno  nella  sua   destinazione   agricola   e
silvo-pastorale, che dovrebbe perdurare intatta sia per  gli  attuali
titolari, sia per le future generazioni. 
    La disposizione  censurata  violerebbe  anche  l'art.  24  Cost.,
perche' non consentirebbe alcun diritto di difesa alle  collettivita'
che sono titolari dei diritti di uso civico. 
    Sussisterebbe inoltre la violazione dell'art. 3 Cost.  sia  sotto
il profilo dell'eguaglianza, sia sotto quello  della  ragionevolezza,
poiche' verrebbe disciplinata in modo ingiustificatamente difforme la
realizzazione delle infrastrutture di TLC rispetto  alla  generalita'
delle altre opere su terre gravate da usi civici, opere  che  possono
essere realizzate  solo  nel  rispetto  del  regime  specifico  della
proprieta' collettiva. 
    Quanto  alla  violazione  dell'art.  77,  secondo  comma,  Cost.,
l'amicus curiae deduce l'assenza  dei  presupposti  di  necessita'  e
urgenza per l'adozione del d.l. n. 13 del 2023, come convertito. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    7.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord.  n.  233  del
2025), il Commissario per la liquidazione degli  usi  civici  per  le
Regioni Lazio, Umbria e Toscana solleva, in riferimento agli artt. 3,
9,  24  e  77,  secondo  comma,  Cost.,  questioni  di   legittimita'
costituzionale  dell'art.  54-bis  del  d.lgs.  n.  259   del   2003,
introdotto dall'art. 18, comma 7, del  d.l.  n.  13  del  2023,  come
convertito. 
    Per  la  realizzazione   di   infrastrutture   di   comunicazione
elettronica ad alta velocita' nelle zone gravate da  usi  civici,  la
disposizione censurata esclude,  nella  prima  parte,  la  necessita'
dell'autorizzazione  al  mutamento  di  destinazione  d'uso  di   cui
all'art. 12, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927. 
    La medesima norma stabilisce inoltre, nella  seconda  parte,  che
nei casi di installazione delle infrastrutture di cui agli artt.  44,
45, 46,  47  e  49  dello  stesso  d.lgs.  n.  259  del  2003  «e  di
realizzazione   di   iniziative   finalizzate   a    potenziare    le
infrastrutture  e  a  garantire  il  funzionamento   delle   reti   e
l'operativita' e continuita' dei servizi di telecomunicazione, non si
applica il vincolo paesaggistico di cui all'articolo  142,  comma  1,
lettera h), del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui  al
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42». 
    8.- E' denunciata in primo  luogo  la  violazione  dell'art.  77,
secondo comma, Cost., poiche' l'art. 18, comma 7, del d.l. n. 13  del
2023,  come  convertito,  che  ha  introdotto  l'art.   54-bis   cod.
comunicazioni  elettroniche,  difetterebbe  dei   presupposti   della
necessita' e dell'urgenza. 
    Sarebbe violato anche l'art. 9  Cost.,  poiche'  la  disposizione
censurata  si  porrebbe  in  contrasto  con  la  funzione  di  tutela
ambientale riconosciuta agli usi civici  dall'art.  1,  primo  comma,
lettera h), della legge n. 431 del  1985;  dall'art.  142,  comma  1,
lettera h), del d.lgs. n. 42 del 2004, nonche' dall'art. 3, comma  6,
della  legge  n.  168  del  2017:  funzione,  questa,   che   sarebbe
pregiudicata dal piu' volte richiamato art. 54-bis, il quale, per  un
verso, esclude la necessita' dell'autorizzazione di cui  all'art.  12
citato, per l'altro, l'applicazione del vincolo paesaggistico. 
    Il rimettente ravvisa inoltre un contrasto con l'art.  24  Cost.,
in  quanto  la  disposizione  censurata  finirebbe  per  privare   le
collettivita', cui spettano i relativi diritti, della possibilita' di
opporsi alla costruzione di tali infrastrutture, nonche' di  ottenere
la restituzione dei beni in caso di abbandono delle opere. 
    L'art. 54-bis del d.lgs. n.  259  del  2003  violerebbe  altresi'
l'art. 3 Cost. con riguardo al principio di eguaglianza, poiche' solo
le societa' che intendano installare reti di TLC sarebbero  esonerate
da vincoli procedimentali, a  differenza  di  quanto  accade  per  la
realizzazione di altre opere (quali  ospedali,  autostrade,  scuole),
per le quali invece e' prevista l'osservanza dei predetti vincoli. 
    Sarebbe infine violato l'art. 3 Cost. in riferimento al principio
di ragionevolezza, in quanto la sottrazione delle reti  di  TLC  alla
disciplina volta a garantire  l'interesse  della  collettivita'  alla
conservazione degli usi civici e alla  salvaguardia  dell'ambiente  e
del paesaggio trascurerebbe l'effettivo impatto che  in  concreto  le
stesse possono avere. 
    9.- In via preliminare, devono essere esaminate le  eccezioni  di
inammissibilita' rispettivamente sollevate  dall'Avvocatura  generale
dello Stato e dalla Inwit spa. 
    9.1.- La difesa statale ha dedotto, in primo luogo, il difetto di
motivazione  sulla  rilevanza   delle   questioni   di   legittimita'
costituzionale, poiche' non sarebbero illustrate le ragioni  per  cui
la disposizione censurata inciderebbe sull'esercizio dell'uso  civico
esistente sulle proprieta' collettive site nel Comune di  Valmontone.
Secondo  l'Avvocatura  generale  dello  Stato,  nello  stabilire   la
compatibilita' delle infrastrutture con l'uso civico, la disposizione
censurata ne  presupporrebbe  la  conservazione  e  consentirebbe  di
velocizzare la copertura di zone scarsamente servite da reti  di  TLC
ad alta velocita'. 
    L'eccezione non e' fondata. 
    Tale  allegazione  difensiva  allude,  infatti,  al  difetto   di
lesivita' della disposizione censurata  che,  anziche'  eliminare  la
tutela offerta dagli usi civici, come ritenuto dal giudice a quo,  ne
presupporrebbe il mantenimento. Si  tratta  di  un'eccezione  che  fa
valere una diversa interpretazione e un diverso contenuto  precettivo
della disposizione in esame, tale da escluderne il  contrasto  con  i
parametri costituzionali: pertanto, essa non configura un  motivo  di
inammissibilita'  delle  questioni,   ma   attiene   ai   presupposti
ermeneutici  delle  stesse  e  dunque  alla  valutazione  di   merito
(sentenze n. 119 del 2023, punto 5 del Considerato in diritto,  e  n.
73 del 2023, punto 5 del Considerato in diritto). 
    9.2.- In secondo luogo,  l'Avvocatura  generale  dello  Stato  ha
eccepito il difetto di motivazione sulla rilevanza,  per  la  mancata
descrizione  della  vicenda  oggetto  della  controversia  sottoposta
all'esame del Commissario rimettente. 
    9.2.1.- Neppure tale eccezione e' fondata. 
    Sia pure in termini sintetici, il giudice a quo  ha  riferito  di
dovere decidere  in  ordine  alla  legittimita'  dell'occupazione  di
terreni   di   proprieta'   collettiva,   al   fine   di   realizzare
infrastrutture di TLC, in applicazione della disposizione censurata. 
    Gli elementi fattuali offerti dal rimettente sono dunque tali  da
consentire a questa Corte il controllo esterno della rilevanza  delle
questioni di legittimita' costituzionale. Tale verifica non si spinge
fino a un esame autonomo degli elementi che hanno portato il  giudice
a quo a determinate conclusioni, potendo questa Corte sindacare  tale
valutazione solo se essa appaia  assolutamente  priva  di  fondamento
(tra le piu' recenti, sentenze n. 171, n. 137 e n. 129 del  2025,  n.
122 e n. 23 del 2024). 
    9.3.-   Inoltre,   la   societa'   Inwit    spa    ha    eccepito
l'inammissibilita' delle questioni per difetto di  giurisdizione  del
Commissario  liquidatore  rimettente,  poiche'   nella   controversia
sottoposta  al  suo  esame  non  sarebbe  richiesto  un  accertamento
preliminare sull'esistenza di un diritto civico sulle  terre  oggetto
del giudizio. 
    L'eccezione non e' fondata. 
    9.3.1.-   La   giurisprudenza    costituzionale    e'    costante
nell'affermare che il  vaglio  del  rimettente  sull'esistenza  delle
condizioni  dell'azione  puo'  essere  sindacato  solo  laddove   sia
implausibile (tra le molte, sentenze n. 129 e n. 105 del 2025,  n.  4
del 2024, n. 193 e n. 150 del 2022, n. 240 del 2021, n. 224 e n.  168
del 2020). 
    La sussistenza della giurisdizione e' un presupposto che concerne
la legittima instaurazione del giudizio a quo, la cui valutazione  e'
riservata al giudice rimettente, in forza del principio di  autonomia
del giudizio costituzionale rispetto ai vizi del giudizio a quo.  Per
questa  ragione,  perche'  si  determini   l'inammissibilita'   della
questione incidentale di legittimita' costituzionale  il  difetto  di
giurisdizione del giudice a quo deve essere macroscopico  e,  quindi,
rilevabile ictu oculi (con specifico riferimento alla  giurisdizione,
tra le molte, sentenze n. 135 del 2024, n. 156 e n. 101 del 2023,  n.
68 del 2021, n. 267, n. 99 e n. 24 del 2020). 
    9.3.2.- Nel caso di specie, il rimettente ha riferito  di  essere
chiamato a decidere in ordine all'illegittima occupazione di  terreni
di proprieta' collettiva a causa dell'installazione di infrastrutture
di TLC,  evidenziando  altresi'  che  «la  sdemanializzazione  deriva
direttamente dalla legge impugnata». 
    Con riferimento alla domanda di rilascio di un immobile  occupato
sine titulo, di cui sia stata contestata,  anche  implicitamente,  la
demanialita', la giurisprudenza di legittimita' ha  riconosciuto  che
l'accertamento  preliminare  dell'esistenza  e  dell'estensione   del
diritto di uso civico costituisce antecedente logico-giuridico  della
decisione. Tale accertamento  attrae  dunque  la  controversia  nella
competenza giurisdizionale del Commissario per la liquidazione  degli
usi civici (Corte di cassazione, sezioni unite  civili,  sentenza  20
dicembre 2018, n. 33012; in senso analogo, sulla possibilita' di  una
contestazione  implicita  della   qualitas   soli   a   radicare   la
giurisdizione  commissariale,  Corte  di  cassazione,  sezioni  unite
civili, ordinanza 7 novembre 2023, n. 31024). 
    Alla  luce  di   tali   affermazioni,   l'asserito   difetto   di
giurisdizione non puo' ritenersi ne' macroscopico, ne'  manifesto,  e
l'eccezione di inammissibilita' deve essere rigettata. 
    10.- Va viceversa accolta l'eccezione di  inammissibilita'  della
questione sollevata in riferimento all'art. 3 Cost.,  per  disparita'
di trattamento. 
    Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, «il  principio
di eguaglianza esprime un giudizio di relazione in virtu' del quale a
situazioni  eguali  deve  corrispondere  l'identica   disciplina   e,
all'inverso, discipline differenziate andranno coniugate a situazioni
differenti» (tra le molte, sentenze n. 164 del 2025, n. 7  del  2024,
n. 43 del 2022, n. 276 del 2020 e n. 241 del 2014 e n. 89  del  1996;
nello stesso senso, sentenza n. 5 del 2000). 
    Pertanto,  ai  fini  dell'ammissibilita'  della   questione,   e'
necessario che il  giudice  a  quo,  nel  denunciare  un  trattamento
differenziato  di  situazioni  asseritamente  uguali,   indichi   con
sufficiente precisione quali sarebbero  le  «situazioni  eguali»  cui
corrisponderebbe una disciplina diversa. 
    Viceversa, l'ordinanza di rimessione non indica  la  disposizione
di legge rispetto alla quale la disposizione censurata configurerebbe
un ingiustificato privilegio. Il giudice a quo si limita a richiamare
come termine di raffronto la realizzazione di altre  opere  pubbliche
(genericamente individuate in ospedali,  autostrade,  scuole),  senza
tuttavia ancorare tale vicenda a una specifica disciplina  assunta  a
tertium comparationis. Risulta omessa l'indicazione di un termine  di
paragone adeguato e omogeneo, alla  stregua  del  quale  valutare  la
denunciata violazione del principio di eguaglianza. 
    Pertanto, la questione di legittimita'  costituzionale  sollevata
in riferimento all'art. 3 Cost., sotto il profilo della disparita' di
trattamento, va dichiarata inammissibile per difetto  di  motivazione
sulla non manifesta infondatezza. 
    11.-  Nel  merito,  tra  le  diverse  questioni  di  legittimita'
costituzionale,  ha  di  regola  priorita'  logico-giuridica   quella
sollevata in riferimento  all'art.  77,  secondo  comma,  Cost.,  per
l'asserita mancanza dei presupposti per l'adozione del decreto-legge. 
    Essa assume carattere preliminare, poiche'  attiene  al  corretto
esercizio della funzione normativa primaria  e  si  configura  quindi
come potenzialmente assorbente  in  caso  di  eventuale  accoglimento
(sentenze n. 147 del 2025, n. 139 e n. 133 del 2024, n. 115 del 2020,
n. 288 e n. 247 del 2019). 
    La questione non e' fondata. 
    11.1.- La costante giurisprudenza di questa  Corte  ha  affermato
che, in ragione della elasticita' della clausola di cui all'art.  77,
secondo comma, Cost., «[n]on si possono predeterminare [...]  i  casi
straordinari di necessita' e di urgenza che legittimano il ricorso  a
tale strumento» (sentenze n. 147 del 2025 e  n.  146  del  2024).  Il
sindacato di legittimita' costituzionale, che non deve sovrapporsi  a
quello di Governo e Parlamento (sentenze n. 213 del 2021, n. 288,  n.
97 e n. 33 del 2019, n. 137, n. 99 e n. 5 del 2018), e'  limitato  ai
casi di «evidente mancanza» dei presupposti (cosi'  a  partire  dalla
sentenza n. 29  del  1995),  da  riscontrarsi  alla  luce  di  indici
intrinseci ed estrinseci alle disposizioni censurate (tra  le  molte,
sentenze n. 147 del 2025, n. 146 del 2024, n. 33 del 2019, n.  5  del
2018, n. 93 del 2011,  n.  128  del  2008  e  n.  171  del  2007),  a
prescindere da ogni valutazione in ordine alla  ragionevolezza  della
disciplina introdotta (ancora sentenze n. 147 del 2025 e n.  171  del
2007). 
    E'  stato  inoltre  riconosciuto  che  l'urgente  necessita'  del
provvedere  puo'  riguardare  una  pluralita'  di  norme   accomunate
dall'intento di fronteggiare situazioni  straordinarie,  complesse  e
variegate,  che  richiedono  interventi  oggettivamente   eterogenei,
afferenti a materie diverse (sentenze n. 213 del  2021,  n.  149  del
2020, n. 137 del 2018, n. 170 e n. 16 del 2017 e n. 32 del 2014),  ma
indirizzati  all'unico  scopo  di  approntare  rimedi   urgenti   per
situazioni straordinarie venutesi a determinare (sentenze n. 213  del
2021, n. 244 del  2016  e  n.  22  del  2012).  In  sostanza,  per  i
decreti-legge a contenuto plurimo, cio'  che  rileva  e'  il  profilo
teleologico, ossia l'osservanza della ratio dominante che  li  ispira
(tra le molte, sentenze n. 213 e n. 30 del 2021, n. 115 del 2020,  n.
154 del 2015 e n. 32 del 2014; ordinanza n. 34 del 2013). 
    11.2.- Nel caso in esame, il d.l.  n.  13  del  2023,  intitolato
«Disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa
e  resilienza  (PNRR)  e  del  Piano  nazionale  degli   investimenti
complementari al PNRR (PNC), nonche' per l'attuazione delle politiche
di coesione e della politica agricola comune», fin dal preambolo  da'
atto della «straordinaria necessita' e  urgenza  di  definire  misure
volte a garantire la tempestiva attuazione degli interventi  relativi
al Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), coerentemente  con
il  relativo  cronoprogramma,  nonche'  al  Piano   nazionale   degli
investimenti complementari al  PNRR  (PNC)».  La  finalita'  di  dare
attuazione agli interventi  di  straordinaria  necessita'  e  urgenza
relativi al  PNRR  e'  dunque  richiamata  sia  nel  titolo  sia  nel
preambolo del decreto-legge in esame. 
    Tale   intervento   legislativo   contiene   quindi   norme   per
l'attuazione del PNRR, approvato il  13  luglio  2021  dal  Consiglio
Ecofin dell'Unione europea, tra i cui obiettivi figura  anche  quello
di  cui  alla  Componente  2  della  Missione  1   (Digitalizzazione,
innovazione e competitivita' nel  sistema  produttivo),  che  include
importanti   investimenti   -   e   tra   questi,   in   particolare,
l'Investimento 3 - per garantire la copertura di tutto il  territorio
con reti a banda ultra-larga  (fibra  FTTH,  FWA  e  5G),  condizione
necessaria per consentire alle imprese di ottenere i  benefici  della
digitalizzazione e,  piu'  in  generale,  per  realizzare  pienamente
l'obiettivo della "gigabit society". 
    11.3.- Ebbene, l'art. 18, inserito nel Titolo  secondo  (dedicato
alle «Disposizioni di accelerazione e snellimento  delle  procedure»)
del  Capo  primo  del  d.l.  n.  13  del  2023,  e'  funzionale  alla
realizzazione degli stessi obiettivi del PNRR perseguiti dal medesimo
decreto-legge. Tale art. 18 detta, infatti, «[m]isure in  materia  di
infrastrutture digitali e di acquisto di beni e  servizi  informatici
strumentali alla realizzazione del PNRR, nonche' di  digitalizzazione
dei procedimenti». 
    In quanto relativa alla  semplificazione  e  accelerazione  delle
procedure per la realizzazione della rete di TLC ad  alta  velocita',
la disposizione introdotta dal comma 7 del  menzionato  art.  18  del
d.l. n.  13  del  2023,  come  convertito,  e'  dunque  materialmente
omogenea  rispetto  alla  funzione  complessivamente  perseguita  dal
decreto-legge in cui e' inserita. La stessa,  infatti,  incide  sulla
disciplina della realizzazione degli impianti di TLC, come  fanno  le
altre  disposizioni  dello   stesso   decreto,   cosi'   evidenziando
l'intrinseca coerenza con le norme ivi contenute, sia  dal  punto  di
vista oggettivo e materiale, sia dal  punto  di  vista  funzionale  e
finalistico. 
    Pertanto, la questione  sollevata  in  riferimento  all'art.  77,
secondo comma, Cost. deve essere dichiarata non fondata. 
    12.-  Con  riguardo  alle   ulteriori   censure   formulate   dal
rimettente, occorre preliminarmente rilevare che  l'art.  54-bis  del
d.lgs. n. 259 del 2003,  unitariamente  considerato  dal  rimettente,
comprende  due  distinti  contenuti  normativi,  che  devono   essere
esaminati separatamente. 
    La disposizione censurata, nella prima parte, stabilisce che, per
la realizzazione di infrastrutture di TLC  ad  alta  velocita'  nelle
zone gravate da usi civici, non  e'  necessaria  l'autorizzazione  al
mutamento di destinazione d'uso, di cui all'art. 12,  secondo  comma,
della legge n. 1766 del 1927. 
    La seconda parte della medesima disposizione prevede  che  -  nei
casi di installazione delle infrastrutture di cui agli artt. 44,  45,
46, 47 e 49 dello stesso d.lgs. n. 259 del 2003 e di realizzazione di
iniziative finalizzate a potenziare  le  infrastrutture  e  garantire
l'operativita' e continuita' dei servizi di TLC - non si  applica  il
vincolo paesaggistico di cui all'art. 142, comma 1, lettera  h),  del
d.lgs. n. 42 del 2004. 
    13.- Occorre a questo punto esaminare le  censure  formulate  dal
rimettente con  riguardo  alla  prima  parte  dell'art.  54-bis  cod.
comunicazioni  elettroniche,   la'   dove   esclude   la   necessita'
dell'autorizzazione di cui all'art. 12, secondo comma, della legge n.
1766 del 1927. 
    14.- La questione sollevata  in  riferimento  all'art.  3  Cost.,
sotto il profilo del difetto di ragionevolezza, non e' fondata. 
    A sostegno di tale censura,  il  giudice  a  quo  deduce  che  la
disposizione  in  esame  trascurerebbe  l'effettivo  impatto  che  in
concreto le reti di TLC possono avere sull'ambiente. 
    Tale  disposizione  realizza,  invece,   un   bilanciamento   non
irragionevole degli interessi contrapposti alla luce del beneficio  -
in termini di innovazione, efficienza e coesione  sociale  -  che  il
mutamento di destinazione produce sia per le comunita' del territorio
interessato, sia per l'intera collettivita' statale, senza vanificare
la conservazione e il regime di indisponibilita' degli usi civici. 
    15.-  La  questione  di  legittimita'  costituzionale   dell'art.
54-bis,  prima  parte,  del  d.lgs.  n.  259  del  2003,  dedotta  in
riferimento all'art. 24 Cost., non e' fondata  per  inconferenza  del
parametro evocato. 
    15.1.- Il rimettente ritiene violato  l'art.  24  Cost.,  poiche'
l'esenzione dall'autorizzazione di cui all'art.  12  della  legge  n.
1766 del 1927 finirebbe per privare le collettivita', cui spettano  i
relativi diritti, della possibilita' di opporsi alla realizzazione di
tali infrastrutture nonche' di ottenere la restituzione dei  beni  in
caso di abbandono delle opere. 
    15.2.- Al riguardo, la costante giurisprudenza di questa Corte ha
affermato che non appartiene alla garanzia di cui all'art. 24 Cost. -
garanzia di natura  processuale,  in  quanto  attinente  alla  tutela
giurisdizionale - il contenuto sostanziale del  diritto  azionato  in
giudizio (sentenza n. 98 del 2019). La violazione di  tale  principio
e' stata riconosciuta qualora le norme processuali pongano condizioni
di «sostanziale impedimento  all'esercizio  del  diritto  di  azione»
(sentenze n. 158 del 2019, n. 117 del 2012, n. 30 del  2011,  n.  237
del 2007 e n. 266 del 2006). Infatti, «cio'  che  conta  e'  che  non
vengano imposti oneri tali o non vengano prescritte modalita' tali da
rendere impossibile o estremamente difficile l'esercizio del  diritto
di difesa o lo svolgimento dell'attivita' processuale»  (sentenze  n.
98 del 2019 e n. 199 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 121  e
n. 44 del 2016). 
    15.3.-  Nel  caso  in  esame,  la  disposizione   censurata   non
disciplina l'esercizio del diritto di azione, limitandosi a esonerare
talune categorie di opere dall'autorizzazione regionale.  Si  tratta,
pertanto,  di   una   previsione   che   non   riguarda   la   tutela
giurisdizionale, bensi' la disciplina del procedimento autorizzatorio
relativo alla realizzazione di infrastrutture di TLC. 
    I titolari di usi civici interessati  dalla  realizzazione  della
rete non trovano nella  disposizione  censurata  un  ostacolo  a  far
valere in un ipotetico giudizio il proprio interesse  contrario  alla
realizzazione di tali impianti. Infatti, essi conservano comunque  la
possibilita' di agire in giudizio  per  tutelare  i  propri  diritti,
anche in relazione all'eventuale impatto  ambientale  o  patrimoniale
delle opere in questione, eventualmente  impugnando  l'autorizzazione
all'installazione  delle  infrastrutture.  A  questo   riguardo,   si
evidenzia che l'art. 44, comma 5, del d.lgs. n. 259 del  2003  impone
agli enti locali la pubblicizzazione dell'istanza  di  autorizzazione
all'installazione dell'impianto di TLC, proprio al fine di consentire
alle collettivita' interessate di far valere in quella sede i  propri
interessi, indicando eventuali ragioni  ostative  alla  realizzazione
dell'intervento. 
    In definitiva, il diritto alla tutela giurisdizionale, a presidio
del quale la norma  costituzionale  evocata  e'  posta,  non  risulta
violato dalla disposizione censurata  e  la  questione  sollevata  in
riferimento all'art. 24 Cost.  deve  essere  dichiarata  non  fondata
(sentenze n. 230 del 2021 e n. 98 del 2019). 
    16.-  La  questione  di  legittimita'  costituzionale   dell'art.
54-bis, prima parte, cod. comunicazioni  elettroniche,  sollevata  in
riferimento all'art. 9 Cost., non e' fondata. 
    16.1.- Occorre premettere che le  trasformazioni  del  territorio
interessato dalla presenza di usi civici  sono  ancor  oggi  in  gran
parte disciplinate dalla legge n. 1766 del 1927. Nata come  legge  di
riordino  e  di  massiccia  liquidazione  degli  usi  civici,   nella
successiva  applicazione  questa  legge  e'  divenuta   un   efficace
strumento di conservazione degli stessi. Il relativo regime giuridico
di imprescrittibilita', inalienabilita' e immutabilita' impedisce  la
sottrazione di tale patrimonio alla sua naturale vocazione. 
    L'art. 12, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927  introduce
un'eccezione   alla   regola   generale   dell'immutabilita'    della
destinazione dei terreni gravati da usi civici, prevedendo a tal fine
uno specifico provvedimento  autorizzatorio  dell'autorita'  statale,
ora delle regioni, alle quali dapprima il d.P.R. 15 gennaio 1972,  n.
11 (Trasferimento alle Regioni a  statuto  ordinario  delle  funzioni
amministrative statali in materia di agricoltura e foreste, di caccia
e di pesca nelle acque interne e dei relativi personali ed uffici)  e
poi il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di  cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382)  hanno  trasferito  le
funzioni amministrative. 
    La legge n. 168 del 2017, all'art. 3, comma 3, ha poi  confermato
che «[i]l  regime  giuridico  dei  beni  di  cui  al  comma  1  [beni
collettivi] resta quello dell'inalienabilita',  dell'indivisibilita',
dell'inusucapibilita'     e     della      perpetua      destinazione
agro-silvo-pastorale». 
    L'art.  41  del  regio  decreto  16   febbraio   1928,   n.   332
(Approvazione del regolamento per la esecuzione della legge 16 giugno
1927, n. 1766, sul riordinamento degli usi civici nel Regno) consente
ai comuni e alle associazioni agrarie di richiedere che a tutte  o  a
parte delle terre sia data una diversa destinazione, a condizione che
la stessa rappresenti «un reale beneficio per  la  generalita'  degli
abitanti,  quali  la  istituzione  di  campi  sperimentali,  vivai  e
simili». 
    Questo presupposto e' stato interpretato  in  senso  ampio  dalla
giurisprudenza ordinaria di legittimita' e da quella  amministrativa.
E' stato infatti riconosciuto che  le  regioni,  nel  decidere  sulle
richieste di mutamento di destinazione  dei  terreni  di  uso  civico
avanzate dai comuni e dalle associazioni agrarie e nel valutare se la
nuova  diversa  destinazione  rappresenti   un   beneficio   per   la
generalita' degli abitanti, sono libere di prendere in considerazione
qualunque tipo di interesse ritenuto piu' congruo, sia esso di natura
agricola, industriale, commerciale, igienico-sanitaria,  turistica  o
ambientale (Corte di cassazione, sezione seconda civile, sentenza  30
gennaio 2001, n. 1307;  Tribunale  amministrativo  regionale  per  il
Molise, sezione prima, sentenza 6 dicembre 2024, n. 370, TAR Toscana,
sezione prima, 9 maggio 2005, n. 2082). 
    16.2.- Con specifico riferimento al mutamento di destinazione dei
terreni gravati da usi civici, questa Corte  ha  gia'  affermato  che
esso non contrasta con il regime di indisponibilita' del bene. Mentre
una misura come l'alienazione comporta  la  trasformazione  dei  beni
demaniali in allodiali (e dunque  la  sottoposizione  del  bene  alla
disciplina civilistica della proprieta'  privata),  il  mutamento  di
destinazione e' strumento di gestione di beni che restano  collettivi
ed e' compatibile con il regime di indisponibilita' (sentenza  n.  71
del 2020). Tale mutamento non impedisce la conservazione del  rilievo
pubblicistico  del  bene  e  ha  lo  scopo  di  mantenere,  pur   nel
cambiamento d'uso, un impiego utile alla collettivita' che ne  rimane
titolare (sentenze n. 113 del 2018, n. 103 del  2017  e  n.  391  del
1989), cui deve arrecare un «reale beneficio», ai sensi dell'art.  41
del  r.d.  n.  332  del  1928.  La  nuova  destinazione  puo'  dunque
comportare la sospensione dell'esercizio del diritto di  uso  civico,
ma non determina il venir meno del vincolo paesaggistico. 
    La  disposizione  in  esame  introduce  dunque  una   misura   di
semplificazione procedimentale volta ad agevolare la realizzazione di
alcuni interventi  di  trasformazione  dei  terreni  gravati  da  usi
civici, senza  compromettere  la  conservazione  di  tali  beni  come
appartenenti alle collettivita' di riferimento. Viene  preservato  il
loro rilievo pubblicistico, sebbene in un diverso assetto funzionale,
compatibile con il regime di indisponibilita' che li caratterizza. 
    16.3.- In  definitiva,  con  l'art.  54-bis,  prima  parte,  cod.
comunicazioni elettroniche, il legislatore statale  ha  compiuto,  in
via generale, una valutazione di compatibilita'  della  realizzazione
di infrastrutture di TLC con la destinazione dei terreni  gravati  da
usi civici, la cui tutela non puo' «consistere in  una  conservazione
statica, bensi' in un regime di gestione che ne preservi il carattere
ecologico e la disciplina  giuridica  in  coerenza  con  l'evoluzione
dell'economia agricola e di quella ambientale» (sentenza  n.  71  del
2020). 
    Deve pertanto essere  dichiarata  non  fondata  la  questione  di
legittimita' costituzionale,  sollevata  in  riferimento  all'art.  9
Cost., dell'art. 54-bis del d.lgs. n. 259 del 2003,  nella  parte  in
cui - per la realizzazione di infrastrutture di TLC ad alta velocita'
nelle  zone  gravate  da  usi  civici   -   esclude   la   necessita'
dell'autorizzazione  al  mutamento  di  destinazione  d'uso  prevista
dall'art. 12, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927. 
    17.- Si puo' passare ora a esaminare la questione di legittimita'
costituzionale, sollevata in riferimento all'art. 9 Cost.,  dell'art.
54-bis, seconda parte, del d.lgs. n. 259 del 2003, ove si dispone che
- per la realizzazione di infrastrutture di  TLC  ad  alta  velocita'
nelle zone gravate  da  usi  civici  -  non  si  applica  il  vincolo
paesaggistico. 
    La questione e' fondata. 
    17.1.-  In  via  preliminare,  va   rilevato   che   l'importanza
strategica degli usi civici  in  funzione  di  tutela  ambientale  ha
trovato il suo riconoscimento,  dapprima,  con  il  decreto-legge  27
giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di
particolare interesse  ambientale),  convertito,  con  modificazioni,
nella legge 8 agosto 1985, n. 431, che, all'art. 1, comma 1,  lettera
h), ha sottoposto a vincolo paesaggistico  «le  aree  assegnate  alle
universita' agrarie e le zone gravate da usi civici» e,  in  seguito,
con l'art. 142 cod. beni culturali che, al comma 1,  lettera  h),  ha
qualificato le zone gravate da usi civici come beni paesaggistici  ex
lege. La legge n. 168 del 2017, all'art. 1, comma 1, lettera  c),  ha
poi  riconosciuto  l'ordinamento  giuridico   primario   dei   domini
collettivi come «dotato  di  capacita'  di  gestione  del  patrimonio
naturale, economico e culturale». 
    17.2.- La giurisprudenza costituzionale ha da tempo  riconosciuto
una sovrapposizione  funzionale  e  strutturale  tra  la  tutela  del
paesaggio e quella dell'ambiente, che si riflette in  «uno  specifico
interesse unitario della comunita' nazionale alla conservazione degli
usi civici, in quanto e nella misura in cui concorrono a  determinare
la forma del territorio su cui si esercitano, intesa  quale  prodotto
di "una integrazione tra uomo e ambiente naturale"» (sentenze n.  113
del 2018, n. 210 del 2014 e n.  46  del  1995;  nello  stesso  senso,
sentenze n. 125 del 2025 e n. 133 del 1993). 
    La  persistente  vitalita'  dell'ordinamento  degli  usi   civici
poggia, dunque, su un'evoluzione della loro funzione,  connessa  alla
caratterizzazione della natura di bene collettivo,  in  quanto  utile
anche alla conservazione dei valori ambientali e cio' non soltanto  a
favore dei singoli appartenenti alla collettivita' dei fruitori nello
specifico contesto territoriale, ma alla generalita' dei consociati e
delle future generazioni. 
    17.3.- Per quanto riguarda il caso in esame, va sottolineato che,
prima    della    introduzione    della    disposizione    censurata,
l'installazione di impianti di TLC in una zona gravata da uso  civico
era in ogni caso soggetta all'autorizzazione di cui agli artt.  43  e
seguenti del d.lgs. n. 259 del 2003, ove si prevede  un  procedimento
idoneo a sostituire ogni altro atto autorizzatorio, concessorio o  di
assenso, comunque denominato. 
    Tuttavia, tale autorizzazione  non  poteva  essere  rilasciata  a
prescindere da ogni valutazione  di  compatibilita'  con  il  vincolo
paesaggistico  insistente  sulle  aree  interessate  dall'intervento.
Infatti, l'art. 43, comma 5, cod.  comunicazioni  elettroniche,  come
sostituito dall'art. 1, comma 1, del decreto legislativo  8  novembre
2021, n. 207, recante «Attuazione della direttiva (UE) 2018/1972  che
istituisce il Codice europeo delle  comunicazioni  elettroniche»,  ha
fatto  espressamente  salve  le  disposizioni  a  tutela   dei   beni
ambientali  e   culturali.   Questa   disposizione,   dedicata   alle
«Infrastrutture di comunicazione elettronica e diritti di passaggio»,
stabilisce, infatti, che «[r]estano ferme le  disposizioni  a  tutela
dei beni ambientali e culturali contenute nel decreto legislativo  22
gennaio 2004, n. 42». 
    In  particolare,  l'importanza  delle  garanzie  a   difesa   del
paesaggio emerge  anche  dall'art.  44,  comma  10,  ove  si  prevede
espressamente che il parere contrario  dell'amministrazione  preposta
alla tutela ambientale impedisce il perfezionamento del  procedimento
autorizzatorio. 
    17.4.- Del resto,  con  riferimento  alla  disciplina  precedente
l'entrata in vigore della disposizione censurata,  la  giurisprudenza
amministrativa aveva chiarito che, nelle zone sottoposte  a  vincolo,
l'installazione di  stazioni  radio  base  per  la  telefonia  mobile
richiede  una  valutazione  caso  per   caso   della   compatibilita'
ambientale, secondo quanto previsto dall'art. 43 del  d.lgs.  n.  259
del 2003 (Consiglio di Stato, sezione sesta,  sentenze  30  settembre
2025, n. 7601 e 9 gennaio 2023, n. 222;  TAR  Lazio,  sezione  quinta
quater, sentenza 5 settembre 2025, n. 16056). 
    Piu' in generale, e' stato riconosciuto che il  favor  assicurato
alla diffusione delle reti di TLC, espresso dal d.lgs. 259 del  2003,
non consente  di  derogare  alle  discipline  poste  a  tutela  degli
interessi differenziati,  come  quello  naturalistico-ambientale,  in
quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione,  ne'
tantomeno  permette  la  compressione  di   interessi   paesaggistici
presidiati da idonei vincoli (Cons. Stato n. 7601 del 2025 e,  ancora
sezione sesta, sentenza 10 giugno 2021, n. 4462). 
    Proprio  con  riguardo  alla  procedura   semplificata   per   le
autorizzazioni di nuovi impianti di TLC di cui all'art. 87 (ora  art.
44) del d.lgs. 259 del 2003, il Consiglio  di  Stato  ne  ha  escluso
l'operativita' la' dove l'immobile  ricada  in  zona  assoggettata  a
vincolo paesaggistico (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenze  3
novembre 2021, n. 7362, 14 ottobre 2015, n. 4749, 8 agosto  2014,  n.
4226, e, sezione quinta, sentenza 2 maggio 2013, n. 2395). 
    17.5.-   Ebbene,   nel   caso   in   esame,   con    l'esclusione
dell'applicabilita' del vincolo paesaggistico - cui sono  sottoposte,
ai sensi dell'art. 1, comma 1, lettera h), del d.l. n. 312 del  1985,
come convertito, le zone gravate  da  usi  civici  -  l'art.  54-bis,
seconda  parte,  ha  stabilito,  in  via  generale  e  astratta,   la
prevalenza dell'interesse alla diffusione delle infrastrutture di TLC
rispetto a quello della tutela ambientale, che si esprime  attraverso
l'imposizione dello stesso vincolo. 
    Pertanto, sino alla entrata in vigore nel 2023  dell'art.  54-bis
cod. comunicazioni elettroniche, le disposizioni  di  semplificazione
volte a favorire lo sviluppo della rete di TLC si  erano  basate  sul
presupposto  che  la   tutela   dell'interesse   alla   conservazione
dell'ambiente e del paesaggio fosse assicurata dalla  previsione  del
necessario rispetto del vincolo paesaggistico (art. 43, comma 5, cod.
comunicazioni elettroniche). La disposizione censurata  segna  invece
un radicale "cambio di passo" nella  disciplina  di  liberalizzazione
delle reti di TLC introdotta dal d.lgs.  n.  259  del  2003,  poiche'
elimina  il  sistema  delle  garanzie  connesse  all'imposizione  del
vincolo paesaggistico,  cui  le  aree  gravate  da  uso  civico  sono
sottoposte, ai sensi dell'art. 1, primo comma, lettera h),  del  d.l.
n. 312 del 1985, come convertito, e dell'art. 142, comma  1,  lettera
h), del d.lgs. n. 42 del 2004. 
    Le  esigenze  di  semplificazione  amministrativa,  connesse   al
carattere prioritario della realizzazione della rete di TLC,  possono
giustificare,   per   quanto    detto,    la    mancata    previsione
dell'autorizzazione al  mutamento  di  destinazione  d'uso  dei  beni
gravati da usi civici. Esse pero' non possono eliminare del tutto  la
tutela  del  paesaggio  mediante  la   definitiva   e   generalizzata
esclusione del vincolo funzionale  alla  sua  protezione.  I  vincoli
culturali e paesaggistici richiedono valutazioni  specifiche,  legate
al singolo contesto territoriale e rimesse  alle  autorita'  preposte
alla loro osservanza. 
    In altri termini, semplificare non puo' condurre  alla  negazione
in radice di ogni garanzia di tutela ambientale.  La  ricerca  di  un
adeguato equilibrio e la composizione del potenziale conflitto fra la
tutela del paesaggio e dell'ambiente e altri interessi  di  carattere
generale  deve  realizzarsi  in  sede  procedimentale  e  secondo  il
principio di proporzionalita'. 
    L'indiscriminata   e   automatica   valutazione   di   prevalenza
dell'interesse alla  diffusione  delle  reti  di  TLC  rispetto  alle
esigenze ambientali e paesaggistiche connesse alla presenza degli usi
civici si pone in contrasto con l'art. 9 Cost. 
    17.6.- Va  pertanto  dichiarata  l'illegittimita'  costituzionale
dell'art. 54-bis del d.lgs. n. 259  del  2003,  nella  parte  in  cui
prevede che - nei casi di installazione delle infrastrutture  di  cui
agli artt. 44, 45, 46, 47 e 49 dello stesso d.lgs. n. 259 del 2003  e
di  realizzazione  di  iniziative   finalizzate   a   potenziare   le
infrastrutture  e  a  garantire  il  funzionamento   delle   reti   e
l'operativita' e continuita' dei servizi di telecomunicazione -  «non
si applica il vincolo paesaggistico di cui all'articolo 142, comma 1,
lettera h), del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui  al
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42». 
    17.7.- Restano assorbite le ulteriori questioni  di  legittimita'
costituzionale dell'art. 54-bis, seconda parte, del d.lgs. n. 259 del
2003. 
    18.- Questa Corte non puo' esimersi dal rinnovare l'invito  a  un
aggiornamento  legislativo  della  disciplina   degli   usi   civici,
necessario affinche' sia garantita  la  certezza  del  diritto  nella
circolazione dei beni e «sia adempiuto il dovere del  legislatore  di
intervenire organicamente in materia, ponendo ordine  in  un  settore
normativo nel quale si sovrappongono e confliggono [...]  l'interesse
delle comunita' locali,  il  fondamentale  interesse  nazionale  alla
tutela  del  bene-ambiente,  l'interesse  privato  e  pubblico   alla
protezione  della  proprieta',   l'interesse   privato   e   pubblico
all'esercizio dell'attivita' economica  e  alla  realizzazione  delle
opere pubbliche e delle infrastrutture delle quali nessuna  comunita'
politica puo' fare a meno» (sentenza n. 125 del 2025).

      
 
                          per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 54-bis  del
decreto  legislativo  1°  agosto   2003,   n.   259   (Codice   delle
comunicazioni elettroniche), nella parte in cui  prevede  che  -  nei
casi di installazione delle infrastrutture di cui agli artt. 44,  45,
46, 47 e 49 dello stesso d.lgs. n. 259 del 2003 e di realizzazione di
iniziative finalizzate a potenziare le infrastrutture e  a  garantire
il funzionamento  delle  reti  e  l'operativita'  e  continuita'  dei
servizi  di  telecomunicazione  -  «non   si   applica   il   vincolo
paesaggistico di cui all'articolo  142,  comma  1,  lettera  h),  del
codice dei  beni  culturali  e  del  paesaggio,  di  cui  al  decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42»; 
    2)  dichiara   inammissibile   la   questione   di   legittimita'
costituzionale dell'art. 54-bis del d.lgs. n.  259  del  2003,  nella
parte in cui, per la realizzazione di infrastrutture di comunicazione
elettronica ad alta velocita'  nelle  zone  gravate  da  usi  civici,
esclude la necessita' dell'autorizzazione di cui all'art. 12, secondo
comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge  del
R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli
usi civici nel Regno, del R. decreto 28 agosto  1924,  n.  1484,  che
modifica l'art. 26 del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751,  e  del  R.
decreto 16 maggio 1926, n.  895,  che  proroga  i  termini  assegnati
dall'art. 2 del R. decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751),  sollevata,
in riferimento all'art. 3 della Costituzione, sotto  il  profilo  del
principio di eguaglianza, dal Commissario per la  liquidazione  degli
usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e  Toscana,  con  l'ordinanza
indicata in epigrafe; 
    3)  dichiara   non   fondata   la   questione   di   legittimita'
costituzionale dell'art. 54-bis del d.lgs. n. 259 del 2003 sollevata,
in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., dal Commissario per
la liquidazione degli usi civici  per  le  Regioni  Lazio,  Umbria  e
Toscana, con l'ordinanza indicata in epigrafe; 
    4)  dichiara   non   fondate   le   questioni   di   legittimita'
costituzionale dell'art. 54-bis del d.lgs. n.  259  del  2003,  nella
parte in cui, per la realizzazione di infrastrutture di comunicazione
elettronica ad alta velocita'  nelle  zone  gravate  da  usi  civici,
esclude la necessita' dell'autorizzazione di cui all'art. 12, secondo
comma, della legge n. 1766 del 1927, sollevate, in  riferimento  agli
artt. 3, sotto il profilo del principio di  ragionevolezza,  9  e  24
Cost., dal Commissario per la liquidazione degli usi  civici  per  le
Regioni  Lazio,  Umbria  e  Toscana,  con  l'ordinanza  indicata   in
epigrafe. 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 maggio 2026. 
 
                                F.to: 
                    Giovanni AMOROSO, Presidente 
                     Marco D'ALBERTI, Redattore 
             Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria 
 
    Depositata in Cancelleria il 6 luglio 2026 
 
                   Il Direttore della Cancelleria 
                        F.to: Roberto MILANA