N. 143 SENTENZA 19 maggio - 23 luglio 2026
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Trattati e convenzioni internazionali - Corte penale internazionale (CPI) - Ruolo del Ministro della giustizia nei rapporti di cooperazione tra lo Stato italiano e la CPI e modalita' di esecuzione della cooperazione giudiziaria - Obbligo di immediata trasmissione al Procuratore generale presso la Corte d'appello di Roma delle richieste di cooperazione della CPI, salvo che non comunichi la dichiarazione motivata di non darvi corso per la tutela di interessi costituzionali preminenti, connessi a principi inviolabili - Omessa previsione - Violazione dell'obbligo di cooperazione nonche' dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Trattati e convenzioni internazionali - Corte penale internazionale (CPI) - Procedura per la consegna di una persona nei confronti della quale e' stato emesso un mandato di arresto ai sensi dello statuto di Roma ovvero una sentenza di condanna a pena detentiva - Attivita' riservate al Procuratore generale e alla Corte d'appello - Denunciata violazione dell'obbligo di cooperazione, dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali nonche' del principio di soggezione del giudice alla legge - Non fondatezza delle questioni. - Legge 20 dicembre 2012, n. 237, artt. 2, 4, 11 e 13. - Costituzione, artt. 11, 101, secondo comma, e 117, primo comma; statuto istitutivo della Corte penale internazionale; decisione 2011/168/PESC del Consiglio, del 21 marzo 2011.(GU n.30 del 29-7-2026 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Giovanni AMOROSO;
Giudici :Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella
SCIARRONE ALIBRANDI, Massimo LUCIANI, Maria Alessandra SANDULLI,
Roberto Nicola CASSINELLI, Francesco Saverio MARINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, 4, 11
e 13 della legge 20 dicembre 2012, n. 237 (Norme per l'adeguamento
alle disposizioni dello statuto istitutivo della Corte penale
internazionale), promosso dalla Corte d'appello di Roma, quarta
sezione penale, nel procedimento penale a carico di O.A.H. N., con
ordinanza del 30 ottobre 2025, iscritta al n. 227 del registro
ordinanze 2025 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 48, prima serie speciale, dell'anno 2025, la cui trattazione e'
stata fissata per l'adunanza in camera di consiglio del 18 maggio
2026.
Visti gli atti di intervento di L.M. B.R. e del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 19 maggio 2026 il Giudice
relatore Giovanni Pitruzzella;
deliberato nella camera di consiglio del 19 maggio 2026.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 30 ottobre 2025, iscritta al n. 227 del
registro ordinanze 2025, la Corte d'appello di Roma, quarta sezione
penale, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 2, 4, 11 e 13 della legge 20 dicembre 2012, n. 237 (Norme per
l'adeguamento alle disposizioni dello statuto istitutivo della Corte
penale internazionale), in riferimento agli artt. 11, 101, secondo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione allo statuto istitutivo della Corte penale internazionale,
con atto finale ed allegati (d'ora in avanti, anche «Statuto di
Roma»), adottato dalla Conferenza diplomatica delle Nazioni Unite a
Roma il 17 luglio 1998, ratificato con legge 12 luglio 1999, n. 232
(Ratifica ed esecuzione dello statuto istitutivo della Corte penale
internazionale), e alla decisione 2011/168/PESC del Consiglio, del 21
marzo 2011, sulla Corte penale internazionale e che abroga la
posizione comune 2003/444/PESC.
Le disposizioni in esame disciplinano, rispettivamente, le
attribuzioni del Ministro della giustizia nei rapporti di
cooperazione tra lo Stato italiano e la Corte penale internazionale
(art. 2), le modalita' di esecuzione della cooperazione giudiziaria
(art. 4), l'applicazione della misura cautelare ai fini della
consegna (art. 11) e la procedura prevista per quest'ultima (art. 13)
e sono censurate in quanto «non prevedono che il Procuratore generale
debba formulare le sue richieste e la Corte di appello di Roma debba
deliberare sulle stesse anche a seguito di diretta trasmissione delle
medesime richieste di cooperazione della Corte penale
internazionale», dandone quindi notizia al Ministro della giustizia.
1.1.- Il giudice a quo afferma di dover definire il procedimento
pendente sulle richieste di cooperazione della Corte penale
internazionale, dopo aver disposto, il 21 gennaio 2025, la
liberazione e il rimpatrio in Libia di O.A.H. N., arrestato il 19
gennaio 2025, in considerazione della mancata trasmissione degli atti
da parte del Ministro della giustizia.
In punto di rilevanza, il giudice a quo evidenzia che non puo'
essere accolta l'istanza di non luogo a provvedere formulata dal
Procuratore generale, in quanto l'assenza della persona ricercata non
impedisce alla Corte rimettente di decidere sulla richiesta di
cooperazione. In base alle disposizioni censurate, e' la mancata
trasmissione degli atti a presentare una valenza preclusiva.
1.2.- Tali disposizioni, nel condizionare «la trasmissione delle
richieste di cooperazione della CPI ad una scelta discrezionale e
insindacabile in sede processuale del Ministro della giustizia, anche
quando sussiste un obbligo convenzionale internazionale di
cooperazione con la CPI», si porrebbero in contrasto, in primo luogo,
con l'art. 11 Cost., che sancisce l'obbligo di cooperare con le
istituzioni deputate ad assicurare la pace e la giustizia fra le
Nazioni.
Sarebbe violato anche l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione allo Statuto di Roma e alla decisione 2011/168/PESC, in
quanto sarebbe vanificato l'obbligo di cooperazione con la Corte
penale internazionale e sarebbe cosi' compromessa la repressione dei
crimini di guerra e contro l'umanita'.
La disciplina censurata, nel conferire rilievo a un'insindacabile
valutazione politica del Ministro della giustizia, lederebbe, infine,
il principio di soggezione del giudice alla legge (art. 101, secondo
comma, Cost.).
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto di dichiarare inammissibili o, comunque, non
fondate le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dalla
Corte d'appello di Roma.
2.1.- In linea preliminare, la difesa dello Stato ha eccepito il
difetto di rilevanza delle questioni, in quanto le disposizioni
censurate avrebbero gia' trovato applicazione nel giudizio a quo e il
giudice avrebbe esaurito il suo potere decisorio.
Sempre in linea preliminare, l'Avvocatura generale dello Stato ha
prospettato l'inammissibilita' delle questioni, sul presupposto che
esse travalichino i confini del sindacato di legittimita'
costituzionale e pongano l'accento sul distinto profilo
dell'ottemperanza agli obblighi dello statuto istitutivo della Corte
penale internazionale.
2.2.- Nel merito, le questioni non sarebbero comunque fondate.
Dallo statuto istitutivo della Corte penale internazionale non si
potrebbe evincere quell'obbligo incondizionato di immediata
trasmissione di ogni richiesta della medesima Corte, obbligo che
tramuterebbe il Ministro della giustizia in un «mero addetto alla
trasmissione e smistamento delle richieste tra gli uffici giudiziari
domestici», privo di ogni margine di apprezzamento.
3.- Con atto depositato il 9 dicembre 2025, e' intervenuto in
giudizio L.M. B.R. e ha chiesto la fissazione anticipata della camera
di consiglio sull'ammissibilita' dell'intervento, deducendo la
titolarita' di un interesse qualificato, connesso all'oggetto del
giudizio a quo.
4.- Con ordinanza n. 79 del 2026, questa Corte ha dichiarato
inammissibile l'intervento spiegato da L.M. B.R.
Considerato in diritto
5.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 227 del
2025), la Corte d'appello di Roma, quarta sezione penale, dubita
della legittimita' costituzionale degli artt. 2, 4, 11 e 13 della
legge n. 237 del 2012, in riferimento agli artt. 11, 101, secondo
comma, e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione allo
Statuto di Roma e alla decisione 2011/168/PESC.
Ad avviso della rimettente, le previsioni censurate non
consentirebbero al Procuratore generale presso la Corte d'appello di
Roma, quando il Ministro della giustizia non abbia trasmesso gli
atti, di adempiere alla richiesta di cooperazione della Corte penale
internazionale e di richiedere i provvedimenti necessari nei
confronti della persona ricercata, informando successivamente il
medesimo Ministro. Tale preclusione non cesserebbe di operare,
quand'anche la richiesta di cooperazione fosse comunque pervenuta
all'autorita' giudiziaria italiana, com'e' avvenuto nel caso di
specie.
In tal modo, «una scelta discrezionale e insindacabile in sede
processuale del Ministro della giustizia» inciderebbe sull'esecuzione
delle richieste di cooperazione, vanificando l'obbligo di collaborare
con la Corte penale internazionale.
5.1.- Le previsioni censurate violerebbero, anzitutto, l'art. 11
Cost., in quanto si porrebbero in antitesi «con il consenso prestato
mediante la ratifica da parte dell'Italia dello Statuto che contiene
le limitazioni di sovranita' necessarie ad un ordinamento che
assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni». Sarebbe violato
«l'obbligo dello Stato di promuovere e favorire la CPI, che e'
l'organizzazione internazionale rivolta a tale scopo in quanto e'
istituita proprio per punire i crimini di guerra e i crimini contro
l'umanita', al fine di assicurare la pace e la giustizia fra le
Nazioni».
5.2.- In secondo luogo, il meccanismo tratteggiato dalla legge n.
237 del 2012 contrasterebbe con l'art. 117, primo comma, Cost. e con
«l'obbligo dello Stato di esercitare la potesta' legislativa nel
rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali».
La cooperazione con la Corte penale internazionale sarebbe
assoggettata a condizioni piu' onerose rispetto a quelle che
contraddistinguono il mandato d'arresto europeo e non vi sarebbe
alcun «rimedio processuale alla situazione conseguente alla mancata
trasmissione degli atti, con successiva impossibilita' per il
Procuratore generale di formulare le sue richieste di merito e per la
Corte di appello di deliberarle in adempimento ai detti obblighi
internazionali richiamati dalla Costituzione».
Le disposizioni censurate, pertanto, confliggerebbero con
l'obbligo degli Stati membri «di cooperare pienamente con la Corte
nelle inchieste ed azioni giudiziarie che la stessa svolge per reati
di sua competenza», secondo le prescrizioni dettate dallo Statuto di
Roma e dalla decisione 2011/168/PESC, la quale istituirebbe «un
"vincolo specifico" per lo Stato membro dell'Unione Europea».
La rimettente attribuisce a tale obbligo un fondamento tanto
convenzionale quanto «sistemico», qualificandolo come «condizione
necessaria per l'effettivita' della giurisdizione penale
internazionale per reprimere i reati piu' gravi in assoluto, ossia i
crimini di guerra e contro l'umanita'».
5.3.- La disciplina censurata lederebbe, infine, il «principio di
soggezione del giudice alla sola legge» (art. 101, secondo comma,
Cost.), poiche' sottoporrebbe, appunto, il giudice «ad una scelta
discrezionale di natura politica», cosi' «inibendone l'attivita'
giurisdizionale di adempimento degli obblighi internazionali previsti
dallo Statuto di Roma». Ne deriverebbe una «situazione di stallo
procedimentale», che non si potrebbe risolvere con appropriati
rimedi, come la «possibilita' di procedere anche nei casi di
trasmissione diretta dandone notizia al Ministro della giustizia».
6.- L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni «per mancanza del nesso di
pregiudizialita' tra giudizio principale e giudizio incidentale».
Le disposizioni che la rimettente sospetta di illegittimita'
costituzionale avrebbero gia' trovato applicazione nel giudizio
principale e la Corte d'appello di Roma, pronunciandosi il 21 gennaio
2025 tanto sulla convalida dell'arresto quanto sullo status
detentionis del ricercato, avrebbe consumato «[i]l dovere di
provvedere e il correlato potere decisorio».
7.- L'eccezione dev'essere disattesa.
7.1.- Il dubbio di contrasto con la Costituzione e' rilevante
quando investa una disposizione che il giudice, allo scopo di
definire il giudizio, sia tenuto ad applicare (sentenza n. 55 del
2026, punto 3.3.).
E' essenziale che la disposizione censurata incida sul percorso
argomentativo della decisione, quand'anche la pronuncia di
accoglimento non apporti un'utilita' concreta alle parti (sentenza n.
122 del 2024, punto 2.1. del Considerato in diritto).
Sulle argomentazioni enunciate dal giudice a quo in punto di
rilevanza questa Corte esercita un sindacato esterno, che si arresta
sulla soglia della non implausibilita' per quel che concerne
l'applicabilita' della disposizione nel giudizio principale e
l'impossibilita' di definirlo a prescindere dalla soluzione della
questione sollevata (fra le molte, sentenze n. 72 del 2026, punto
8.1.2., e n. 40 del 2026).
7.2.- Nel caso di specie, la motivazione illustrata a sostegno
della rilevanza supera il vaglio esterno devoluto a questa Corte,
come conferma l'esame degli snodi salienti del giudizio principale.
Il giudice a quo afferma di avere ricevuto il verbale di arresto
provvisorio di O.A.H. N. con contestuale richiesta di perquisizione e
sequestro dei corpi di reato e delle cose pertinenti al reato e il
mandato d'arresto emesso dalla Corte penale internazionale, con
comunicazione del 19 gennaio 2025 del Servizio per la cooperazione
internazionale di polizia «che svolge le funzioni di Ufficio centrale
nazionale INTERPOL».
Gli atti sono contestualmente pervenuti al Procuratore generale
presso la Corte d'appello di Roma «per il tramite della Squadra
mobile e della DIGOS presso la Questura di Torino, alla quale erano
stati inoltrati dal Servizio per la cooperazione internazionale di
polizia» e sono stati trasmessi al Ministro della giustizia per via
diplomatica.
Con ordinanza del 21 gennaio 2025, la Corte d'appello di Roma,
dopo aver escluso l'applicabilita' delle previsioni sull'arresto da
parte della polizia giudiziaria (art. 716 del codice di procedura
penale), ha disposto la liberazione di O.A.H. N. e la restituzione
dei beni sequestrati, accogliendo le richieste del difensore della
parte e l'istanza dello stesso Procuratore generale, motivata dalla
mancanza di rituale trasmissione degli atti ad opera del Ministro
della giustizia.
Nel procedimento instaurato con la richiesta di cooperazione
della Corte penale internazionale sono stati quindi espletati
ulteriori incombenti.
In particolare, il 27 gennaio 2025 i giudici d'appello hanno
disposto la traduzione del mandato d'arresto e hanno acquisito il
provvedimento della Corte penale internazionale del 24 gennaio 2025,
che ha desecretato il mandato e ne ha emendato alcuni errori
materiali.
L'11 febbraio 2025, la Corte d'appello di Roma ha trasmesso al
Procuratore generale le copie degli atti, corredate dalla traduzione,
per consentirgli di esprimere le valutazioni di sua competenza.
Con decreto del 25 luglio 2025, la Corte rimettente ha aggiornato
il giudizio all'udienza del 26 settembre 2025, allo scopo di definire
«il procedimento pendente in relazione alle richieste di cooperazione
della CPI».
All'udienza cosi' fissata, il Procuratore generale ha chiesto
dichiararsi il «non luogo a provvedere» sulle richieste stesse,
ribadendo la valenza ostativa della mancata trasmissione degli atti
da parte del Ministro della giustizia e segnalando anche la
circostanza dell'allontanamento di O.A.H. N. dal territorio italiano.
A tali richieste si e' associata la difesa di O.A.H. N.,
reiterandole nella memoria scritta autorizzata dall'autorita'
procedente.
Il rappresentante della Corte penale internazionale, dal canto
suo, ha confermato «la propria richiesta di arresto e consegna del
prevenuto».
Il giudice a quo, dopo aver analizzato tali antecedenti
processuali, osserva che «l'assenza del prevenuto dal territorio
dello Stato» non preclude una decisione sul merito della consegna. Ne
consegue che la richiesta di non luogo a provvedere, formulata dalla
Procura generale sotto tale profilo, non puo' essere accolta e che
occorre applicare le disposizioni censurate, inequivocabili nel
qualificare come imprescindibile il ruolo del Ministro della
giustizia ai fini delle successive attivita' della Procura generale e
della stessa Corte procedente.
7.3.- Le analitiche considerazioni della rimettente consentono di
sgombrare il campo dall'eccezione preliminare sul difetto di
rilevanza delle questioni.
Il giudice a quo e' chiamato a definire il procedimento relativo
alla richiesta di cooperazione della Corte penale internazionale,
anche alla luce degli atti sopravvenuti e dell'evoluzione della
vicenda processuale.
Ne' si profila quella «regressione del procedimento» che
l'Avvocatura generale dello Stato paventa. In questa sede non si
controverte sulla fase gia' definita con l'ordinanza che ha ritenuto
inapplicabili le disposizioni sull'arresto d'iniziativa della polizia
giudiziaria.
Nell'escludere l'esaurimento della potestas iudicandi e
nell'avvalorare la necessita' di applicare le previsioni censurate,
la Corte d'appello di Roma ha offerto una motivazione circostanziata
e non implausibile, che si raccorda agli snodi piu' recenti della
dialettica processuale.
Dopo l'ordinanza del 21 gennaio 2025, che non ha convalidato
l'arresto provvisorio del ricercato e non gli ha applicato misure
cautelari, la Corte d'appello di Roma ha disposto l'acquisizione e la
traduzione del mandato d'arresto, nel frattempo emendato dalla Corte
penale internazionale, e ha invitato le parti a prendere posizione
sui temi emersi dopo la fase cautelare.
In questa prospettiva, e' indicativo che il rappresentante della
Corte penale internazionale, all'udienza del 26 settembre 2025, anche
dopo la definizione dell'incidente cautelare, abbia ribadito la
richiesta di accoglimento della domanda di cooperazione, manifestando
l'interesse a una statuizione sul punto.
La stessa Corte penale internazionale, nella procedura avviata ai
sensi dell'art. 87, paragrafo 7, dello Statuto, ha posto in risalto
la necessita' di valutare gli sviluppi dei giudizi interni ancora
pendenti.
In un procedimento che non conosce in questa fase cadenze
predefinite e un'applicazione consolidata, la necessita' di ponderare
le sopravvenienze e le richieste formulate a tale riguardo dalle
parti e dallo stesso rappresentante della Corte penale internazionale
vale a escludere l'implausibilita' della motivazione sul permanere
della potestas iudicandi, alla stregua del sindacato esterno che
compete a questa Corte.
Acclarata la necessita' di dare esaustiva risposta sulla domanda
di cooperazione, anche dopo l'epilogo della liberazione del
ricercato, le disposizioni censurate rivestono importanza cruciale
nel percorso argomentativo che la Corte rimettente e' chiamata a
compiere.
Ne' la circostanza che la consegna del ricercato non possa allo
stato essere eseguita contraddice l'applicabilita' di tali previsioni
e la loro incidenza sull'iter logico della decisione rimessa alla
Corte d'appello di Roma.
8.- L'Avvocatura generale dello Stato reputa inammissibili le
questioni anche per un distinto profilo.
La rimettente, lungi dal denunciare un contrasto tra la legge
ordinaria e i precetti costituzionali, interpellerebbe questa Corte
sui comportamenti degli attori a vario titolo coinvolti nella
vicenda, sollecitandola a esorbitare dalla verifica della conformita'
dell'atto normativo alla Costituzione.
8.1.- Neppure tale eccezione puo' essere accolta.
8.2.- Il fulcro delle censure e' nella discrepanza tra la
normativa di attuazione e gli obblighi di cooperazione sanciti dallo
Statuto istitutivo della Corte penale internazionale.
A diverse conclusioni non induce il fatto che la rimettente, al
fine di inquadrare il contesto in cui si collocano le questioni
sollevate, delinei con dovizia di dettagli la vicenda concreta.
La disamina investe pur sempre la legittimita' costituzionale
della disciplina vigente, senza sovrapporsi alle peculiari e piu'
articolate valutazioni sulla responsabilita' dello Stato che la Corte
penale internazionale e' chiamata a svolgere.
Si deve escludere, pertanto, quella commistione di piani
adombrata nell'atto di intervento.
Ne' giova obiettare che il giudizio, sul quale si innesta
l'incidente di legittimita' costituzionale, abbia dato origine anche
alla procedura della Corte penale internazionale, con gli esiti che
tanto il giudice a quo quanto il Presidente del Consiglio dei
ministri non mancano di ripercorrere: la Camera preliminare della
Corte penale internazionale, con decisione del 17 ottobre 2025, ha
accertato l'inosservanza degli obblighi dello Statuto di Roma.
Dopo la proposizione delle questioni di legittimita'
costituzionale, la medesima Camera preliminare della Corte penale
internazionale, con decisione del 26 gennaio 2026, ha deferito lo
Stato italiano all'Assemblea degli Stati parti del Trattato di Roma,
Assemblea destinata a tenersi tra il 7 e il 17 dicembre 2026.
La comune genesi del giudizio di legittimita' costituzionale e
del procedimento riguardante l'inadempimento dello Stato italiano non
elide la diversita' e l'autonomia delle valutazioni che spettano a
ciascuna Corte.
Ne' la connessione tra i due procedimenti puo' dispensare questa
Corte dal compito di scrutinare la compatibilita' della normativa
interna con la Costituzione, contribuendo cosi', per la propria
parte, a salvaguardare l'adeguatezza delle procedure interne e il
rispetto dei principi fondativi dell'ordinamento costituzionale.
9.- Anche la motivazione sulla non manifesta infondatezza delle
questioni supera il vaglio di ammissibilita'.
Ampia e' l'argomentazione che corrobora le censure e non si
esaurisce in un generico e indiscriminato richiamo all'obbligo di
cooperazione.
L'ordinanza di rimessione si sofferma sulla fonte dell'obbligo e
sui precetti che valgono a definirne la latitudine e non e' inficiata
dalle lacune che la difesa dello Stato segnala.
10.- Ne' all'esame del merito si frappongono ostacoli per quel
che concerne l'onere di esplorare in modo adeguato un'interpretazione
costituzionalmente orientata della disciplina vigente.
10.1.- Il giudice a quo, in consonanza con il dato testuale e con
le stesse linee ispiratrici della legge n. 237 del 2012, attribuisce
un ruolo esclusivo al Ministro della giustizia nella cooperazione con
la Corte penale internazionale, quale fondamentale organo d'impulso
della procedura in esame.
La normativa nazionale, infatti, individua un referente unico, il
Ministro della giustizia, in quanto provvisto delle molteplici
competenze che l'adempimento di tali compiti presuppone.
La normativa di attuazione si prefigge cosi' di rendere piu'
agevole e spedita la cooperazione con la Corte penale internazionale,
che presenta peculiarita' irriducibili e spiccati tratti di novita'
rispetto alle forme di cooperazione internazionale gia' sperimentate
(l'estradizione e il mandato d'arresto europeo).
E' dunque il Ministro della giustizia ad attuare la cooperazione,
che si estrinseca, in primo luogo, nella trasmissione degli atti al
Procuratore generale presso la Corte d'appello di Roma, caposaldo
della procedura.
Nel disegno della legge n. 237 del 2012, il Procuratore generale
riceve gli atti dal Ministro della giustizia e cosi' formula alla
Corte d'appello di Roma le richieste pertinenti.
10.2.- Secondo l'opzione ricostruttiva privilegiata dalla
rimettente non e' praticabile una diversa lettura, che esautori il
Ministro della giustizia e, per ovviare alla sua inattivita',
configuri un intervento surrogatorio dell'autorita' giudiziaria
sprovvisto degli indispensabili strumenti di raccordo con l'autorita'
governativa.
A tale riguardo soccorre anche il raffronto con altre previsioni
della legge n. 237 del 2012, come l'art. 8, che concerne le richieste
dell'autorita' giudiziaria italiana alla Corte penale internazionale:
il Procuratore generale presso la Corte d'appello di Roma, ove
perduri l'inattivita' del Ministro della giustizia, puo', a
determinate condizioni, trasmettere direttamente tali richieste alla
Corte penale internazionale, informandone il Ministro. In questo
caso, il legislatore si premura di superare la possibile battuta
d'arresto, indicando ex professo la soluzione che contempera i
contrapposti interessi.
Soluzione che nella disciplina censurata, per contro, non si
rinviene.
10.3.- Al paradigma operativo delineato dalla lettera e dalle
interrelazioni sistematiche della normativa vigente si e' conformato
il contegno di chi, a vario titolo, ha esaminato la domanda di
cooperazione della Corte penale internazionale.
10.4.- Il giudice a quo, dopo aver inequivocabilmente escluso la
praticabilita' di un'appagante interpretazione adeguatrice, ha dunque
interpellato questa Corte sulla compatibilita' della normativa
interna con gli obblighi sanciti dallo Statuto di Roma.
Tale fonte, pur vincolando lo Stato, non istituisce un
ordinamento giuridico sopranazionale e non permette, pertanto, di
affermare la competenza dei giudici nazionali a dare applicazione
alle norme di tale ordinamento e a non applicare, nello stesso tempo,
le norme interne in eventuale contrasto (sentenza n. 348 del 2007,
punto 3.3. del Considerato in diritto, con riguardo alla Convenzione
europea dei diritti dell'uomo).
Pertanto, «al giudice comune spetta interpretare la norma interna
in modo conforme alla disposizione internazionale, entro i limiti nei
quali cio' sia permesso dai testi delle norme. Qualora cio' non sia
possibile, ovvero dubiti della compatibilita' della norma interna con
la disposizione convenzionale "interposta", egli deve investire
questa Corte della relativa questione di legittimita' costituzionale
rispetto al parametro dell'art. 117, primo comma», Cost. (sentenza n.
349 del 2007, punto 6.2. del Considerato in diritto).
10.5.- A tale compito non si e' sottratto il giudice a quo.
Il sindacato di legittimita' costituzionale consente di
ripristinare un modus operandi univoco, in una materia che reclama
regole uniformi e prevedibili e non puo' tollerare letture e prassi
difformi, generando un'incertezza applicativa che mina in radice le
esigenze della cooperazione.
11.- Le questioni, pertanto, possono essere vagliate nel merito e
hanno priorita' logica quelle concernenti gli artt. 2 e 4 della legge
n. 237 del 2012, in quanto attengono al ruolo del Ministro della
giustizia e alle modalita' di esecuzione della cooperazione
giudiziaria, in una prospettiva piu' generale, destinata a
riverberarsi sulla disciplina di dettaglio dell'applicazione della
misura cautelare ai fini della consegna (art. 11) e della procedura
per la consegna (art. 13).
12.- Esse sono fondate, nei termini e per i motivi di seguito
esposti, in riferimento all'art. 11 Cost., che esprime l'apertura
internazionale della Costituzione italiana, e all'art. 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione allo Statuto di Roma.
13.- La Corte penale internazionale, istituita con lo Statuto di
Roma, ha cognizione sui «most serious crimes of concern to the
international community as a whole», motivo di allarme per l'intera
comunita' internazionale: genocidio, crimini contro l'umanita',
crimini di guerra e ora anche il crimine di aggressione, crimina
iuris gentium che, anche quando siano perpetrati dagli Stati,
conculcano «valori universali come il rispetto della dignita' umana e
dei diritti umani» (sentenza n. 159 del 2023, punto 9 del Considerato
in diritto).
La stessa Corte ha giurisdizione sui crimini commessi sul
territorio degli Stati parti o dai cittadini di tali Stati ed e'
parte integrante dell'ordine internazionale presidiato dall'art. 11
Cost., che non tende a preservare il mero equilibrio nei rapporti di
forza, ma ha quale pietra angolare la promozione della pace e della
giustizia fra le Nazioni e cosi' concorre alla tutela dei diritti
inviolabili della persona in una dimensione che oramai trascende
quella dei singoli Stati sovrani.
Le questioni oggi all'esame di questa Corte si pongono al
crocevia tra la rule of law internazionale, inscindibilmente connessa
alla tutela della democrazia e dei diritti umani, e la salvaguardia
del nucleo essenziale dei principi costituzionali, in una prospettiva
che richiede un approccio integrato e un convergere delle diverse
garanzie.
14.- Il modello plasmato dallo Statuto di Roma poggia sulla
cooperazione degli Stati, che costituiscono le "braccia" e le "gambe"
di questa peculiare giurisdizione.
Senza cooperazione non puo' operare un sistema che non contempla
il processo in contumacia (art. 63, paragrafo 1, dello Statuto) e
postula, dunque, quale passaggio ineludibile la consegna della
persona ricercata.
L'obbligo di cooperazione rinviene poi le sue ragioni piu'
profonde nello stesso processo che ha condotto all'istituzione della
Corte penale internazionale, configurandola come una giurisdizione
permanente, complementare rispetto a quella degli Stati parti, e
svincolandola dalle contingenze che hanno determinato di volta in
volta la creazione di tribunali ad hoc, giurisdizioni limitate nel
tempo e nello spazio, ancorche' in una posizione di supremazia
rispetto alle giurisdizioni nazionali.
15.- In questo si rivela il «carattere particolare» della Corte
(art. 91, paragrafo 2, lettera c, dello Statuto), il quale trova
plastica espressione anche nell'innovativo modello di cooperazione
che il trattato introduce: non piu' la cooperazione orizzontale tra
Stati sovrani, che contraddistingue l'estradizione e le altre
procedure di mutua assistenza, ma una cooperazione tendenzialmente
verticale, seppur temperata, e non di tipo gerarchico.
Anche il linguaggio dello Statuto di Roma rispecchia tale
novita', come traspare dall'impiego del termine «consegna», mutuato
dall'inglese «surrender», allo scopo di marcare l'affrancarsi della
cooperazione dalla logica orizzontale, coessenziale all'estradizione.
16.- L'art. 86 dello Statuto di Roma, con formulazione incisiva,
impone agli Stati di «coopera[re] pienamente con la Corte nelle
inchieste ed azioni giudiziarie che la stessa svolge per reati di sua
competenza».
Tale enunciazione generale e' poi arricchita e rafforzata nel suo
contenuto precettivo da altre previsioni.
Il successivo art. 87 regola le modalita' di trasmissione delle
richieste di cooperazione (paragrafi 1 e 2) e, ove lo Stato parte non
aderisca alla richiesta di cooperazione e impedisca alla Corte penale
internazionale di esercitare le sue funzioni e i suoi poteri,
legittima la stessa Corte a prenderne atto, investendo «del caso
l'Assemblea degli Stati parti, o il Consiglio di Sicurezza se e'
stata adita da quest'ultimo» (paragrafo 7).
Gli Stati devono impegnarsi a «predisporre nel loro ordinamento
nazionale procedure appropriate per realizzare tutte le forme di
cooperazione indicate nel presente capitolo» (art. 88).
L'obbligo di cooperazione permea tutta la disciplina della
consegna della persona ricercata e impone di profondere ogni
ragionevole sforzo anche alla stregua del generale canone di buona
fede e del divieto di invocare le disposizioni del diritto interno
per giustificare la mancata esecuzione di un trattato (artt. 26 e 27
della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, ratificata con
legge 12 febbraio 1974, n. 112, recante «Ratifica ed esecuzione della
convenzione sul diritto dei trattati, con annesso, adottata a Vienna
il 23 maggio 1969»).
L'art. 59 dello Statuto prescrive allo Stato parte che ha
ricevuto una richiesta di fermo o di arresto e di consegna di
prendere «immediatamente provvedimenti per fare arrestare la persona
di cui trattasi, secondo la sua legislazione e le disposizioni del
capitolo IX» (paragrafo 1). In tale ipotesi, l'autorita' giudiziaria
competente dello Stato di detenzione potra' verificare se il mandato
riguardi effettivamente tale persona, se questa sia stata arrestata
secondo una procedura regolare e se i suoi diritti siano stati
rispettati (paragrafo 2).
L'art. 89, paragrafo 1, dispone che «[g]li Stati Parti rispondono
ad ogni richiesta di arresto e di consegna secondo le disposizioni
del presente capitolo e le procedure previste dalla loro legislazione
nazionale», procedure che lo Statuto concepisce come strumentali
all'obiettivo della piu' ampia e fruttuosa collaborazione.
Quanto alle richieste di arresto e di consegna, l'art. 91,
paragrafo 2, lettera c), dispone che «le esigenze dello Stato
richiesto non devono essere piu' onerose in questo caso rispetto alle
richieste d'estradizione presentate in applicazione di trattati o di
intese concluse fra lo Stato richiesto ed altri Stati e dovrebbero
anzi, se possibile, esserlo di meno, in considerazione del carattere
particolare della Corte».
L'art. 97 dello Statuto vincola, infine, gli Stati parti a
consultare senza indugio la Corte penale internazionale ove insorgano
difficolta' suscettibili di intralciare o di impedire l'esecuzione
delle richieste di cooperazione.
17.- La leale collaborazione e' il tratto qualificante del
sistema prefigurato dallo Statuto di Roma.
La leale collaborazione ispira in apicibus i rapporti tra lo
Stato parte e la Corte penale internazionale e si esplica anche sul
versante interno dei rapporti tra l'autorita' governativa, deputata a
ricevere le richieste della Corte penale internazionale, e
l'autorita' giudiziaria incaricata di valutarle.
18.- Rispetto a tale modello si rivelano distoniche le
disposizioni dettate dagli artt. 2 e 4 della legge n. 237 del 2012.
In base al citato art. 2, comma 1, al Ministro della giustizia
spetta in via esclusiva il compito di curare i rapporti con la Corte
penale internazionale, di riceverne le richieste e di darvi seguito,
coordinando la propria azione, ove occorra, con altri ministri
interessati, istituzioni oppure organi dello Stato.
Nel caso di concorso di piu' domande di cooperazione, provenienti
dalla Corte penale internazionale e da uno o piu' Stati esteri, e'
compito del Ministro stabilire l'ordine di precedenza (art. 2, comma
2).
Al Ministro della giustizia e' demandato, altresi', il compito di
presentare alla Corte atti e richieste, assicurando la riservatezza
delle richieste di cooperazione e la loro esecuzione in tempi rapidi
(art. 2, comma 3).
L'art. 4, comma 1, della legge n. 237 del 2012 stabilisce che
ogni richiesta di cooperazione debba essere trasmessa dal Ministro
della giustizia al Procuratore generale presso la Corte d'appello di
Roma, che provvedera' personalmente alle attivita' richieste o
assistendo il Procuratore della Corte penale internazionale nel
compimento di attivita' sul territorio italiano.
Quando la richiesta di cooperazione riguardi un'attivita'
d'indagine o di acquisizione delle prove, il Procuratore generale
chiedera' alla Corte d'appello di Roma di dare esecuzione alla
richiesta, eventualmente delegando all'attuazione un proprio
componente o il giudice per le indagini preliminari del luogo in cui
gli atti devono essere compiuti (art. 4, commi 2 e 3).
18.1.- Le doglianze della rimettente colgono nel segno nel
denunciare l'attribuzione al Ministro della giustizia di un ruolo
privo di ogni parametro idoneo a indirizzarne e delimitarne
l'esercizio anche sul piano temporale, secondo canoni qualificati di
immediatezza.
E' su quest'aspetto dell'insindacabilita' del potere attribuito
al Ministro che si appuntano le censure del giudice a quo.
18.2.- La legge, pur obbligando il Ministro a eseguire senza
ritardo le richieste, non scongiura il rischio del protrarsi
dell'inattivita', ingenerando incertezze che mettono a repentaglio la
stessa collaborazione con la Corte penale internazionale, e non
colloca il modus agendi del Ministro nell'alveo di una sequenza
procedimentale in cui i tempi sono predeterminati in modo stringente
e le ragioni di un eventuale diniego devono essere, in termini
altrettanto immediati, esternate.
L'eventuale stallo della procedura, che un meccanismo cosi'
congegnato puo' determinare, non e' riconducibile al novero dei meri
inconvenienti di fatto, ma rappresenta un vizio intrinseco
dell'assetto normativo e mina in radice l'adeguatezza delle procedure
interne, in un ambito, quello della repressione dei crimini piu'
gravi, che non tollera ne' rallentamenti o ritardi, pur motivati da
esigenze istruttorie o di carattere politico, ne' prese di posizione
tacite, e, come tali, sottratte a ogni controllo, ne', a fortiori,
indugi arbitrari.
19.- Occorre, dunque, assicurare un sistema improntato a
scansioni certe e rigorose e a regole di trasparenza, superando la
carenza di criteri direttivi e la conseguente insindacabilita' che
costituiscono il nerbo delle censure della rimettente.
19.1.- A tale vulnus si deve porre rimedio in termini effettivi,
senza avere riguardo all'ipotesi particolare in cui gli atti
pervengano aliunde all'autorita' giudiziaria. La cooperazione e'
frustrata in modo ancor piu' evidente allorche' il Ministro non
inoltri gli atti e di tali atti l'autorita' giudiziaria neppure
disponga per altri canali.
19.2.- Alle incongruenze censurate neppure si puo' porre rimedio
nei termini prospettati dalla rimettente, che auspica l'attribuzione,
quale extrema ratio, di un potere d'intervento diretto dell'autorita'
giudiziaria, volto a sopperire all'inerzia del Ministro e
controbilanciato da una successiva comunicazione della richiesta di
cooperazione.
Con le stesse esigenze della cooperazione valorizzate dalla
rimettente si porrebbe in conflitto, infatti, un sistema sfornito di
ogni strumento di coordinamento e di raccordo tra l'autorita'
governativa e l'autorita' giudiziaria, legittimata a intervenire in
base al dato accidentale e imponderabile della ricezione prioritaria
delle richieste della Corte penale internazionale, secondo tempi
incontrollabili e incerti.
20.- L'obbligo di cooperazione, per altro verso, si deve
armonizzare con la tutela di principi costituzionali preminenti, che
spetta alla Repubblica presidiare nel loro nucleo intangibile.
20.1.- E' lo stesso Statuto di Roma, con la norma di chiusura
sulle consultazioni con la Corte penale internazionale (art. 97), a
prefigurare situazioni eccezionali e non predeterminabili in
astratto, in cui la richiesta di cooperazione puo' conoscere
difficolta' e intralci, correlati, fra l'altro, all'insufficienza
delle informazioni, all'irreperibilita' del ricercato, al rischio di
violazione di obblighi convenzionali nei confronti di un altro Stato.
Tali fattispecie, pur nell'ampiezza del dato testuale, non
possono che essere intese con rigore, al fine di non svilire quella
reciproca fiducia su cui si fonda la cooperazione con la Corte penale
internazionale.
Vengono in rilievo, a tale riguardo, anzitutto i principi
inviolabili, legati alla tutela dei diritti fondamentali della
persona e all'identita' costituzionale della Repubblica (art. 11
Cost.).
Principi che non possono essere sacrificati e che la variegata
gamma di situazioni determinate dalla complessita' del contesto
internazionale puo' in concreto compromettere, imponendo scelte
esplicite e ancorate a parametri verificabili, idonei a orientarle e
a circoscriverle.
20.2.- In quest'orizzonte, l'operato del Ministro della giustizia
non puo' essere legibus solutus, ma deve raccordarsi a regole
procedurali e sostanziali vincolanti e tradursi in scelte esplicite e
controllabili, secondo la regola fondamentale dello Stato di diritto,
che impone anche alle scelte politiche latamente discrezionali di
uniformarsi ai canoni di legalita' predeterminati dall'ordinamento
(sentenza n. 81 del 2012, punto 4.2. del Considerato in diritto).
20.3.- All'obbligo del Ministro di dare immediata esecuzione alle
richieste della Corte penale internazionale non puo' che fare
riscontro l'obbligo di esternare, con eguale immediatezza, le
eventuali ragioni di diniego, legate al ricorrere di ipotesi
eccezionali.
20.4.- Tali valutazioni, inoltre, sono giustiziabili, anche
mediante il conflitto di attribuzione tra potere giurisdizionale e
potere esecutivo, con possibilita' di attivazione dei poteri
cautelari spettanti, nel relativo giudizio, a questa Corte.
20.5.- In tal modo, le garanzie che la Costituzione appresta
cooperano nel rendere effettivo lo stesso diritto internazionale,
secondo linee armoniche e complementari.
21.- Pertanto, si deve dichiarare l'illegittimita' costituzionale
degli artt. 2 e 4 della legge n. 237 del 2012, nella parte in cui non
prevedono che il Ministro della giustizia debba immediatamente
trasmettere al Procuratore generale presso la Corte d'appello di Roma
le richieste di cooperazione della Corte penale internazionale, salvo
che comunichi alla stessa Corte d'appello la dichiarazione motivata
di non dare corso a tali richieste per l'esigenza di tutela di
principi costituzionali preminenti.
22.- Restano dunque assorbite le questioni sollevate in
riferimento agli artt. 101, secondo comma, e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione alla decisione 2011/168/PESC.
23.- Non sono fondate, per contro, le questioni concernenti gli
artt. 11 e 13 della legge n. 237 del 2012, in riferimento a tutti i
parametri evocati dalla rimettente.
23.1.- La Corte d'appello di Roma censura anche la disciplina
dell'art. 11 della legge n. 237 del 2012, che si riconnette alla
«consegna di una persona nei confronti della quale e' stato emesso un
mandato di arresto ai sensi dell'articolo 58 dello statuto ovvero una
sentenza di condanna a pena detentiva» (comma 1).
In particolare, in virtu' del richiamato comma 1, il Procuratore
generale presso la Corte d'appello di Roma, ricevuti gli atti, chiede
alla medesima Corte d'appello «l'applicazione della misura della
custodia cautelare nei confronti della persona della quale e'
richiesta la consegna».
Le censure investono anche il successivo art. 13 della legge n.
237 del 2012, che, in tema di procedura per la consegna, impone al
Procuratore generale di presentare senza ritardo le sue conclusioni
in ordine alla consegna (comma 1) e alla Corte d'appello di Roma di
decidere «con le forme dell'articolo 127 del codice di procedura
penale, con la partecipazione necessaria del difensore, se del caso
previa acquisizione delle informazioni e della documentazione di cui
all'articolo 91, paragrafo 2, capoverso c), dello statuto» (comma 2).
23.2.- La procedura per la consegna, nell'assetto ora richiamato
nei suoi punti salienti, si limita a disciplinare le attivita'
riservate al Procuratore generale e alla Corte d'appello, senza dare
adito di per se' ad alcuna antinomia con l'obbligo pattizio di
cooperazione.
Il vulnus denunciato dalla rimettente risiede, invece, solo nelle
regole che il legislatore ha dettato in termini generali, con gli
artt. 2 e 4 della legge n. 237 del 2012, allo scopo di rendere
operativa la cooperazione e di tratteggiare un contesto comune in cui
tale cooperazione si colloca.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 2 e 4
della legge 20 dicembre 2012, n. 237 (Norme per l'adeguamento alle
disposizioni dello statuto istitutivo della Corte penale
internazionale), nella parte in cui non prevedono che il Ministro
della giustizia debba immediatamente trasmettere al Procuratore
generale presso la Corte d'appello di Roma le richieste di
cooperazione della Corte penale internazionale, salvo che comunichi
alla stessa Corte d'appello la dichiarazione motivata di non dare
corso a tali richieste per l'esigenza di tutela di principi
costituzionali preminenti;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 11 e 13 della legge n. 237 del 2012,
sollevate, in riferimento agli artt. 11, 101, secondo comma, e 117,
primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione allo
statuto istitutivo della Corte penale internazionale, con atto finale
ed allegati, adottato dalla Conferenza diplomatica delle Nazioni
Unite a Roma il 17 luglio 1998, ratificato con legge 12 luglio 1999,
n. 232 (Ratifica ed esecuzione dello statuto istitutivo della Corte
penale internazionale), e alla decisione 2011/168/PESC del Consiglio,
del 21 marzo 2011, sulla Corte penale internazionale e che abroga la
posizione comune 2003/444/PESC, dalla Corte d'appello di Roma, quarta
sezione penale, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2026.
F.to:
Giovanni AMOROSO, Presidente
Giovanni PITRUZZELLA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2026
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA