Notifica per pubblici proclami - Integrazione del  contraddittorio  -
      N. 17549/2023 Reg. Prov. Coll. - N. 14186/2022 Reg. Ric. 
 

  Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio 
  (Sezione Terza Quater) 
  ha pronunciato la presente 
  ORDINANZA 
  sul ricorso numero di registro generale 14186 del  2022,  integrato
da motivi aggiunti, proposto da Samo Biomedica  -S.R.L.,  in  persona
del  legale  rappresentante  pro  tempore,  rappresentata  e   difesa
dall'avvocato Micaela Grandi, con domicilio digitale come da  PEC  da
Registri di Giustizia; contro Presidenza del Consiglio dei  Ministri,
Ministero della Salute,  Ministero  dell'Economia  e  delle  Finanze,
Regione Abruzzo, Conferenza Permanente dei Rapporti tra Stato Regioni
e Province Autonome di  Trento  e  Bolzano,  in  persona  dei  legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati  e  difesi  dall'Avvocatura
Generale dello  Stato,  domiciliataria  ex  lege  in  Roma,  via  dei
Portoghesi, 12; Asl 1  Avezzano  Sulmona  L'Aquila,  in  persona  del
legale   rappresentante   pro   tempore,   rappresentato   e   difeso
dall'avvocato Carlo Peretti, con domicilio digitale come  da  PEC  da
Registri di  Giustizia;  Regione  Piemonte,  Regione  Autonoma  Valle
D'Aosta, Regione Lombardia,  Regione  del  Veneto,  Regione  Autonoma
Friuli-Venezia  Giulia,  Regione  Liguria,  Regione   Emilia-Romagna,
Regione Toscana,  Regione  Umbria,  Regione  Marche,  Regione  Lazio,
Regione Molise, Regione Campania, Regione Puglia, Regione Basilicata,
Regione Calabria, Regione Siciliana, Regione Siciliana -  Assessorato
alla Salute, Regione Autonoma della Sardegna, Provincia  Autonoma  di
Trento, Provincia Autonoma di Bolzano, non  costituiti  in  giudizio;
nei confronti I.M.*Medical S.a.s. di Ivan Maini & C., non  costituita
in giudizio; 
  Con il ricorso introduttivo: per  l'annullamento  Del  Decreto  del
Ministro della Salute, di concerto con il Ministero  dell'Economia  e
delle Finanze del 6/7/2022, pubblicato nella GURI il 15/9/2022, serie
generale n. 216, che certifica il superamento del tetto di spesa  per
l'acquisto dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per
gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, quantificando la quota di  ripiano,
a livello regionale, da porre a carico delle imprese  fornitrici  dei
dispositivi medici per i medesimi anni  (doc.  1);  Del  Decreto  del
Ministro  della  Salute  del  6/10/2022,  pubblicato  nella  GURI  il
26/10/2022, serie generale n. 251, con il quale sono  state  adottate
le  Linee  Guida  propedeutiche  all'emanazione   dei   provvedimenti
regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del  tetto
dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 (doc. 2);
Dell'Accordo sancito tra lo Stato e le Regioni e le Province Autonome
di Trento e Bolzano n. 181 del 7/11/2019 che individua i  criteri  di
definizione  del  tetto  di  spesa  regionale   per   l'acquisto   di
dispositivi medici nella misura del 4,4 %  del  fabbisogno  sanitario
regionale standard, e le modalita' procedurali di individuazione  del
superamento dei tetti di spesa regionali per  gli  anni  2015,  2016,
2017 e 2018 (doc. 3); Della  circolare  del  Ministero  della  Salute
prot. n. 22413 del 29/07/2019 (doc. 4); Nonche', per quanto  occorrer
possa, Della circolare del Ministero della Salute di concerto con  il
Ministero dell'Economia e delle  Finanze  del  19/02/2016  (prot.  n.
0001341-P-19/2/2016 del  Ministero  della  Salute)  (doc.  5);  Della
circolare del Ministero della Salute di  concerto  con  il  Ministero
dell'Economia   e   delle   Finanze   del   21/04/2016   (prot.    n.
0003251-P-21/4/2016 del  Ministero  della  Salute)  (doc.  6);  Della
circolare del Ministero della Salute di  concerto  con  il  Ministero
dell'Economia   e   delle   Finanze   del    8/2/2019    (prot.    n.
0002051-P-08/02/2019 del Ministero  della  Salute)  (doc.  7);  Della
circolare del Ministero della Salute di  concerto  con  il  Ministero
dell'Economia e  delle  Finanze  prot.  n.  0005496-P-26/02/2020  (n.
0007435 del 17/3/2020 del Ministero dell'Economia  e  delle  Finanze)
(doc. 8 e 9); Dell'Accordo sancito tra lo Stato e  le  Regioni  e  le
Province Autonome di Trento  e  Bolzano  n.  182  del  7/11/2019  che
individua i criteri di definizione del tetto di spesa  regionale  per
l'acquisto  di  dispositivi  medici  nella  misura  del  4,4  %   del
fabbisogno sanitario regionale standard, e le  modalita'  procedurali
di individuazione del superamento dei tetti di  spesa  regionali  per
l'anno 2019 (doc. 10); Dell'Intesa della Conferenza delle  Regioni  e
delle Province autonome del 14/9/2022 (doc. 13); Dell'Intesa  sancita
dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e
le Province autonome di Trento e Bolzano del  28/9/2022  (non  nota);
nonche' di ogni atto presupposto, conseguente  o  comunque  connesso,
ancorche' non conosciuto Eventualmente previa rimessione  alla  Corte
Costituzionale o alla Corte  di  Giustizia  dell'Unione  europea,  in
ordine alla compatibilita' delle disposizioni  sopra  citate  con  la
normativa,   di    seguito    meglio    precisata,    rispettivamente
costituzionale  ed  europea.  Con  i  primi  motivi   aggiunti:   per
l'annullamento, Della Determinazione del Direttore  del  Dipartimento
Sanita' (Ufficio Supporto, affari generali e  legali)  della  Regione
Abruzzo n. DPF/121 del 13/12/2022, unitamente all'Allegato A; Nonche'
per  quanto  occorrer  possa  Delle   seguenti   deliberazioni,   non
conosciute, dei Direttori Generali delle Aziende sanitarie regionali:
Della Deliberazione del Direttore Generale n.  1493  del  22/08/2019,
dell'ASL  01  AVEZZANO  SULMONA  L'AQUILA;  Della  Deliberazione  del
Direttore Generale n.  2110  del  14/11/2022,  dell'ASL  01  AVEZZANO
SULMONA L'AQUILA; Della Deliberazione del Direttore Generale  n.  373
del 13/08/2019dell'ASL 02 LANCIANO VASTO CHIETI; Della  Deliberazione
del Direttore Generale n. 1601 del 14/11/2022  dell'ASL  02  LANCIANO
VASTO CHIETI; Della Deliberazione del Direttore Generale n. 1043  del
22/08/2019, dell'ASL 03 PESCARA; Della  Deliberazione  del  Direttore
Generale  n.  1708  del  14/11/2022  dell'ASL   03   PESCARA;   Della
Deliberazione del Direttore Generale n. 1513 del 22/08/2019  dell'ASL
04 TERAMO; Della Deliberazione del Direttore  Generale  n.  1994  del
14/11/2022 dell'ASL 04 TERAMO; Della relazione  non  cognita  rimessa
con  nota  prot.  n.  RA/0525691/22  del  12.12.2022   dal   Servizio
Programmazione economico-finanziaria  e  finanziamento  del  SSR  del
Dipartimento Sanita' della Regione Abruzzo,  portante  la  "compiuta,
complessa  attivita'  istruttoria  finalizzata  alla  verifica  della
coerenza  del  fatturato  complessivo  indicato  nelle  deliberazioni
aziendali con quanto contabilizzato nella voce <<BA0210 - Dispositivi
medici>> del modello CE  consolidato  regionale  (999)  dell'anno  di
riferimento, in ossequio al combinato disposto dagli art.3 comma 3  e
art.4 D.M.  6  ottobre  2022";  nonche'  di  ogni  atto  presupposto,
conseguente o comunque connesso, ancorche' non conosciuto 
  Con i secondi motivi aggiunti: per l'annullamento Del  Decreto  del
Commissario ad Acta della Regione Molise per l'attuazione  del  piano
di rientro dai disavanzi del settore sanitario (deliberazione del CdM
5/8/2021) n. 40 del 15/12/2022 recante  "ripiano  dispositivi  medici
anni  2015  2018"  unitamente  all'Allegato   1   recante   relazione
istruttoria della Direzione Generale per la salute acquisita al prot.
n. 205620/2022 del 13/12/2022;  E,  per  quanto  occorre  possa,  per
l'annullamento Della  Deliberazione  del  DG  dell'Azienda  Sanitaria
Regionale del Molise del 6/12/2022 n.  1446  con  relativi  allegati;
nonche' di ogni atto presupposto, conseguente  o  comunque  connesso,
ancorche' non conosciuto. Visti il ricorso, i  motivi  aggiunti  e  i
relativi allegati; Visti tutti gli atti della causa; Visti  gli  atti
di costituzione  in  giudizio  della  Presidenza  del  Consiglio  dei
Ministri, del Ministero della Salute, del Ministero  dell'Economia  e
delle Finanze, della Regione Abruzzo, della Conferenza Permanente dei
Rapporti fra Stato Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano  e
dell'Asl 1 Avezzano Sulmona L'Aquila; Relatore nell'udienza  pubblica
del giorno 24 ottobre 2023 la dott.ssa Claudia Lattanzi e  uditi  per
le parti i difensori come specificato nel verbale; 
  1.  I  fatti  di  causa.  La  ricorrente,  azienda  fornitrice   di
dispositivi medici per il Servizio sanitario nazionale (d'ora in  poi
solo SSN), ha impugnato i provvedimenti di cui in epigrafe,  con  cui
sono  stati  stabiliti  i  tetti  di  spesa  a  livello  nazionale  e
regionale,  per  le  annualita'   2015-2018,   per   l'acquisto   dei
dispositivi medici ed e' stato previsto che  l'eventuale  superamento
del tetto di spesa regionale e' a carico delle aziende fornitrici  di
dispositivi medici. Con motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato i
provvedimenti  regionali  con  i  quali,  sono   stati   adottati   i
provvedimenti attuativi dell'art. 9 ter del d.l. 19 giugno  2015,  n.
78, per procedere al ripiano dello sforamento del tetto  di  spesa  a
carico delle aziende fornitrici. La ricorrente ha  dedotto,  oltre  a
plurime censure in via diretta, anche vari profili di  illegittimita'
costituzionale. In particolare, l'art. 17, comma  1,  lett.  c),  del
d.l. n. 98 del 2011 ha previsto - con decorrenza  dal  primo  gennaio
2013 - che la spesa sostenuta dal SSN per l'acquisto dei  dispositivi
medici avrebbe  dovuto  essere  fissata  entro  un  tetto  a  livello
nazionale e un tetto a livello di ogni  singola  Regione.  Il  valore
assoluto dell'onere a carico del SSN per l'acquisto  dei  dispositivi
medici, a livello nazionale e per ciascuna  Regione,  avrebbe  dovuto
essere annualmente determinato dal Ministro della salute, di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze. Le  Regioni  avrebbero
dovuto  monitorare  l'andamento  della   spesa   per   acquisto   dei
dispositivi  medici:  l'eventuale  superamento  del  predetto  valore
sarebbe  stato  recuperato  interamente  a   carico   della   Regione
attraverso misure di contenimento della spesa sanitaria  regionale  o
con  misure  di  copertura  a  carico  di  altre  voci  del  bilancio
regionale. Successivamente, l'art. 9-ter del d.l. n. 78 del  2015  ha
stabilito,  per  quanto  di  interesse  in  questa  sede,   che   "9.
L'eventuale superamento del tetto di spesa regionale di cui al  comma
8, come certificato dal decreto ministeriale ivi previsto, e' posto a
carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici per  una  quota
complessiva pari al 40 per cento nell'anno  2015,  al  45  per  cento
nell'anno 2016 e al 50 per cento a decorrere dall'anno 2017. Ciascuna
azienda fornitrice concorre alle predette quote di ripiano in  misura
pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della
spesa per l'acquisto di dispositivi  medici  a  carico  del  Servizio
sanitario  regionale.  Le  modalita'  procedurali  del  ripiano  sono
definite, su  proposta  del  Ministero  della  salute,  con  apposito
accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano". Il d.l. n.
115 del 2022 ha introdotto, nell'ambito dell'art. 9-ter  di  cui,  il
comma 9-bis, per  il  quale  "In  deroga  alle  disposizioni  di  cui
all'ultimo  periodo  del  comma  9   e   limitatamente   al   ripiano
dell'eventuale superamento del tetto di spesa regionale per gli  anni
2015, 2016, 2017 e 2018 dichiarato con il decreto del Ministro  della
salute di concerto con il Ministro dell'economia e delle  finanze  di
cui al comma 8, le regioni e le  province  autonome  definiscono  con
proprio provvedimento, da adottare entro novanta giorni dalla data di
pubblicazione  del  predetto  decreto  ministeriale,  l'elenco  delle
aziende fornitrici soggette  al  ripiano  per  ciascun  anno,  previa
verifica della documentazione contabile anche per  il  tramite  degli
enti del servizio sanitario  regionale.  Con  decreto  del  Ministero
della salute da adottarsi d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento  e
di Bolzano entro  trenta  giorni  dalla  data  di  pubblicazione  del
decreto ministeriale di cui al primo periodo, sono adottate le  linee
guida propedeutiche alla emanazione  dei  provvedimenti  regionali  e
provinciali". Il Ministero della Salute, con  decreto  del  6  luglio
2022, ha individuato i criteri di  definizione  del  tetto  di  spesa
regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, fissando per ciascuno
dei predetti anni il predetto tetto per tutte le Regioni al 4,4%  del
fabbisogno sanitario regionale standard. Infine, con  decreto  del  6
ottobre 2022, il Ministero della salute,  a  seguito  dell'intesa  in
sede di Conferenza Stato-Regioni, ha adottato le linee  propedeutiche
per l'emanazione dei provvedimenti regionali di recupero dei relativi
importi   nei   confronti   delle   singole    aziende    fornitrici.
L'esecutivita' dei provvedimenti impugnati nel ricorso in trattazione
e' stata sospesa, in via interinale, con apposita ordinanza cautelare
i cui effetti si intendono confermati nella presente sede, nelle more
della delibazione della questione di costituzionalita'. 
  2. - La  rilevanza  della  questione.  E'  opinione  del  Tribunale
Amministrativo Regionale  che  sia  rilevante  e  non  manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9-ter
del d.l. n. 78 del 2015, per contrasto con gli artt. 3, 23, 41 e  117
Cost. La norma in questione, per la sua chiarezza  testuale,  non  si
presta a interpretazioni  adeguatrici,  comportando  il  rigetto  del
ricorso, con conseguente obbligo di parte ricorrente di provvedere al
ripianamento del tetto di spesa con pagamento delle  somme  richieste
dalle Regioni. 
  3. - La non manifesta infondatezza della questione. 
  3.1. La  Corte  costituzionale  si  e'  gia'  pronunciata,  con  la
sentenza n. 70 del 2017, sulla  legittimita'  dell'istituto  del  pay
back con riferimento ai farmaci, escludendo il contrasto con l'art. 3
Cost.  in  quanto  la  ratio  della  disposizione  "e'  espressamente
individuata  nella  finalita'  di   favorire   lo   sviluppo   e   la
disponibilita' dei farmaci innovativi,  in  un  contesto  di  risorse
limitate"  con  la   conseguenza   che   "la   compartecipazione   al
ripianamento  della   spesa   per   l'innovazione   farmaceutica   e'
suscettibile di  tradursi  in  un  incentivo  ad  investire  in  tale
innovazione". Nel caso  in  esame,  invece,  il  legislatore  non  ha
individuato alcuna finalita' precisa che  legittima  la  disposizione
impugnata se non quella di ripianare il disavanzo sanitario. Inoltre,
diversamente  da  quanto  avviene  per  il  pay  back   farmaceutico,
l'acquisto dei dispositivi medici  -  il  cui  fabbisogno,  e  quindi
l'entita' della fornitura, e' determinato in via unilaterale da parte
dell'amministrazione - avviene  all'esito  di  gare  pubbliche  e  il
prezzo e' il risultato della libera concorrenza tra le aziende che vi
partecipano. 
  3.2. Nella vicenda di cui trattasi, si dubita del  contrasto  della
disposizione normativa in questione con l'art. 41 Cost.,  ritenendosi
che sia stato delineato un sistema nel suo  complesso  irragionevole,
in   quanto   comprime   l'attivita'    imprenditoriale    attraverso
prescrizioni  eccessive,  non  considerando  che  le  imprese   hanno
partecipato a gare pubbliche ove vige un criterio  di  sostenibilita'
dell'offerta in base al quale i ribassi proposti, proprio al fine  di
assicurare la serieta' dell'offerta, devono risultare sostenibili  in
termini di margine di guadagno. In particolare, il sistema, per  come
delineato dalla normativa di cui trattasi, prevede che:- le  Regioni,
nonostante vi sia la  fissazione  di  un  tetto  di  spesa  regionale
predeterminato  sulla  base  di  criteri  indicati  dal  legislatore,
possono acquistare i dispositivi medici anche superando  il  predetto
tetto di spesa;- le aziende fornitrici  dei  dispositivi  medici  non
partecipano alla determinazione del predetto tetto  di  spesa  e  non
possono controllare in alcun modo un eventuale superamento di  questo
da parte delle Regioni;- il  fabbisogno  dei  dispositivi  medici  e'
stabilito unilateralmente dagli Enti del SSR che bandiscono le gare e
aggiudicano la fornitura all'esito di una procedura  concorrenziale;-
le  aziende  fornitrici  sono  chiamate  a  ripianare  pro  quota  lo
scostamento  dal  tetto  di  spesa  regionale   per   l'acquisto   di
dispositivi medici che e' stato  fissato  a  distanza  di  anni;-  le
aziende fornitrici hanno calcolato il prezzo da proporre in  sede  di
gara in base ai costi di produzione e al  margine  di  utile  atteso,
senza poter preventivamente quantificare in concreto e nel suo esatto
ammontare l'impatto economico che avrebbe avuto l'applicazione  della
normativa sul pay back. In tal modo vengono erosi gli utili, senza la
garanzia che permanga  un  minimo  ragionevole  margine  di  utile  e
addirittura senza che siano coperti i costi (atteso che la norma, per
determinare l'ammontare del ripiano, fa riferimento  al  fatturato  e
non invece al margine di utile). Inoltre, il legislatore  ha  fissato
il tetto regionale di spesa annuale per l'acquisito  dei  dispositivi
medici, con riferimento agli anni 2015, 2016, 2017 e 2018,  solo  con
il decreto ministeriale 6 luglio 2022 e, pertanto, quando il  periodo
di riferimento era oramai  interamente  decorso.  Le  Regioni  hanno,
quindi, acquistato i dispositivi  medici  in  questione  senza  poter
avere come riferimento  un  tetto  di  spesa  regionale  predefinito,
mentre le aziende fornitrici di dispositivi medici hanno  partecipato
alle  gare  indette  dalle  amministrazioni  regionali  senza   poter
prevedere quale sarebbe stato l'impegno economico loro  richiesto  in
conseguenza del pay back  e  senza  poter  formulare  in  alcun  modo
un'offerta economica che  tenesse  conto  degli  effettivi  costi  da
sostenere con  riferimento  a  ogni  singola  fornitura.  Tutto  cio'
determina  un  ingiustificato  sacrificio  dell'iniziativa  economica
privata, la cui limitazione puo' considerarsi legittima  solo  se  il
bilanciamento tra lo svolgimento dell'iniziativa economica privata  e
la  salvaguardia  dell'utilita'  sociale  risponde  ai  principi   di
ragionevolezza e proporzionalita' e  non  e'  perseguita  con  misure
incongrue.  E'  stato  infatti  precisato  che  "gli  interventi  del
legislatore, pur potendo  incidere  sull'organizzazione  dell'impresa
privata, non possono perseguire l'utilita' sociale  con  prescrizioni
eccessive, tali da «condizionare le scelte imprenditoriali  in  grado
cosi'  elevato  da  indurre  sostanzialmente  la   funzionalizzazione
dell'attivita' economica [...], sacrificandone le opzioni di fondo  o
restringendone in rigidi confini lo spazio e l'oggetto  delle  stesse
scelte organizzative»  (sentenza  n.  548  del  1990)  o  in  maniera
arbitraria e con misure palesemente incongrue" (sentenza Corte  Cost.
n. 113 del 2022). 
  3.3. Le disposizioni normative di cui trattasi  appaiono,  inoltre,
violare anche gli art. 3 e  117,  comma  1,  Cost.,  quest'ultimo  in
relazione all'art. 1  del  Protocollo  addizionale  alla  Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo  e  delle  liberta'
fondamentali  (CEDU),  sotto  il  profilo   dell'affidamento,   della
ragionevolezza e dell'irretroattivita', in quanto la  previsione  dei
tetti regionali di spesa e la conseguente quantificazione della quota
complessiva di  ripiano  posta  a  carico  delle  aziende  fornitrici
determinano  una  compromissione  sostanziale  dell'utile   calcolato
dall'azienda al momento della partecipazione alle gare indette  dalle
Regioni, potendo anche causare l'azzeramento di detto  utile.  L'art.
9- ter non ha consentito alle aziende fornitrici  di  individuare  in
modo chiaro e preciso la  prestazione  economica  loro  richiesta  in
concreto in sede di gara, in quanto non solo non e' stato previamente
determinato il tetto regionale di spesa, ma non sono  state  indicate
puntualmente   neanche   le   modalita'   di   calcolo   di   questo,
determinandosi   di   conseguenza   un'incertezza   del    sinallagma
contrattuale. La giurisprudenza della Corte di Giustizia  dell'Unione
Europea afferma costantemente che il  principio  della  certezza  del
diritto esige che una  normativa  che  possa  comportare  conseguenze
svantaggiose per i  privati  sia  chiara  e  precisa  e  che  la  sua
applicazione sia  prevedibile  per  gli  amministrati  (Corte,  Terza
sezione,  del  12  dicembre  2013,  Test  Claimants  in  the  Franked
Investment Income Group Litigation, in  C-  362/12  e  Corte,  Grande
Sezione, del 7  giugno  2005,  Vereniging  voor  Energie,  Milieu  en
Waterin, in C-17/03, ma  anche  Corte,  Terza  Sezione,  sentenza  10
settembre 2009, Plantanol GmbH & Co. KG,  in  C-201/08).  E'  poi  da
rilevare,  che  il  comma  8  dell'art.  9-ter,  nella  sua  versione
originaria, vigente sino al 31  dicembre  2018,  disponeva  che  "Con
decreto del Ministro  della  salute,  di  concerto  con  il  Ministro
dell'economia e delle finanze, da adottare entro il 30  settembre  di
ogni anno, e' certificato in via provvisoria l'eventuale  superamento
del tetto di spesa a livello nazionale e regionale di cui al comma 1,
lettera b), per l'acquisto di dispositivi medici, sulla base dei dati
di consuntivo relativi all'anno precedente, rilevati dalle specifiche
voci  di  costo  riportate  nei  modelli  di  rilevazione   economica
consolidati regionali CE, di cui al decreto del Ministro della salute
15 giugno 2012, pubblicato nel supplemento  ordinario  alla  Gazzetta
Ufficiale n. 159 del 10 luglio 2012, salvo conguaglio da  certificare
con  il  decreto  da  adottare  entro  il  30   settembre   dell'anno
successivo,  sulla  base  dei  dati  di   consuntivo   dell'anno   di
riferimento". Tuttavia, tale disposizione e'  rimasta  lettera  morta
atteso che sino al 2022 non e' stata effettuata alcuna  verifica  sui
tetti di spesa, circostanza che ha comportato l'inserimento del comma
9-bis per il quale "In deroga alle  disposizioni  di  cui  all'ultimo
periodo  del  comma  9  e  limitatamente  al  ripiano  dell'eventuale
superamento del tetto di spesa regionale per  gli  anni  2015,  2016,
2017 e 2018 dichiarato con il decreto del Ministro  della  salute  di
concerto con il Ministro dell'economia e  delle  finanze  di  cui  al
comma 8, le regioni e le province autonome  definiscono  con  proprio
provvedimento,  da  adottare  entro  novanta  giorni  dalla  data  di
pubblicazione  del  predetto  decreto  ministeriale,  l'elenco  delle
aziende fornitrici soggette  al  ripiano  per  ciascun  anno,  previa
verifica della documentazione contabile anche per  il  tramite  degli
enti del servizio sanitario  regionale.  Con  decreto  del  Ministero
della salute da adottarsi d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento  e
di Bolzano entro  trenta  giorni  dalla  data  di  pubblicazione  del
decreto ministeriale di cui al primo periodo, sono adottate le  linee
guida propedeutiche alla emanazione  dei  provvedimenti  regionali  e
provinciali". Tale previsione normativa, intervenuta nel 2022 e volta
a definire il tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016,  2017
e  2018,  appare  violativa  dei  profili   dell'affidamento,   della
ragionevolezza e dell'irretroattivita', atteso che va ad incidere  su
rapporti contrattuali gia' chiusi, le cui condizioni contrattuali  si
erano cristallizzate nei contratti gia'  da  tempo  conclusi  tra  le
parti. 
  3.4. La norma in esame appare altresi' in contrasto con i parametri
costituzionali di cui all'articolo 23  Cost.  Il  prelievo  economico
disposto  sul  fatturato  delle  aziende   fornitrici   puo'   essere
inquadrato nel genus delle prestazioni patrimoniali imposte per legge
senza la volonta' della persona  destinataria,  di  cui  all'art.  23
Cost., non avendo invece natura tributaria. La  destinazione  difatti
resta quella sanitaria atteso  che  garantisce  il  mantenimento  dei
prelievi economici -disposti  anche  attraverso  la  compensazione  -
all'interno del SSR (cfr. il co. 9-bis dell'art. 9-ter del d.l. n. 78
del 2015, conv. in l. n. 125 del 2015, introdotto dal d.l. n. 115 del
2022 che dispone che "Le regioni e le province autonome effettuano le
conseguenti iscrizioni sul bilancio del settore sanitario  2022...").
Tuttavia si tratta di un'imposizione patrimoniale adottata in assenza
della previsione a livello legislativo  di  "specifici  e  vincolanti
criteri  direttivi,  idonei  ad   indirizzare   la   discrezionalita'
amministrativa nella fase di  attuazione  della  normativa  primaria"
(sentenza Corte cost. n. 83  del  2015).  In  particolare,  rimangono
indeterminati  i  criteri  per   la   fissazione   da   parte   delle
Amministrazioni dei tetti regionali di spesa; inoltre sono del  tutto
assenti criteri idonei a considerare la molteplicita' e la diversita'
dei dispositivi medici da ricomprendere  nel  calcolo  dell'ammontare
complessivo della spesa  rilevante  ai  fini  del  pay  back  di  cui
trattasi e conseguentemente della diversa tipologia  dei  destinatari
dell'imposizione. Inoltre, l'indeterminatezza sui criteri concreti da
seguire per la fissazione del tetto regionale e' ancora piu' evidente
ove si consideri che il mercato dei dispositivi medici e'  vastissimo
e ricomprende beni tra  loro  notevolmente  diversi  e  tipologie  di
fornitura disparate, tanto da far ritenere di essere in  presenza  di
mercati  diversi,  in  quanto  rispondenti  a  dinamiche  e   logiche
differenti. Di tale diversita' il legislatore non  si  e',  tuttavia,
curato in alcun modo lasciando conseguentemente in maniera del  tutto
irragionevole un amplissimo potere all'amministrazione  al  riguardo,
la quale, a sua volta, non si e' preoccupata di calibrarlo in ragione
della diversita' dei beni forniti. La  giurisprudenza  costituzionale
ha precisato che la prestazione patrimoniale imposta  puo'  ritenersi
costituzionalmente legittima anche quando la legge non ne  stabilisce
compiutamente gli estremi, ma ne demanda la determinazione al  potere
esecutivo, purche', in questo caso, indichi  i  criteri  e  i  limiti
idonei a circoscrivere l'esercizio di tale potere. La norma contenuta
nell'art. 23 Cost.,  infatti,  essendo  stabilita  a  garanzia  della
liberta' e proprieta' individuale, esige che la  stessa  disposizione
legislativa, che impone la prestazione, indichi i criteri  limitativi
della discrezionalita' del potere esecutivo (in  tal  senso  sentenza
Corte Cost. n. 70 del 1960). E cio', come si e' visto,  nel  caso  in
esame non e' invece avvenuto. Deve poi  rilevarsi  che  la  norma  in
questione dovrebbe trovare la sua ratio nella corresponsabilizzazione
delle aziende fornitrici che traggono vantaggio dalle forniture  agli
enti  del  SSN  attraverso  la  loro  compartecipazione  agli   oneri
derivanti dal superamento dei tetti regionali di spesa. Tuttavia,  la
norma  in  questione  per  determinare  l'ammontare  del  ripiano  fa
riferimento al fatturato e non al margine di utile colpendo in questo
modo  l'intero  reddito   dell'impresa,   mancando   del   tutto   la
predisposizione  di   un   meccanismo   che   consenta   di   tassare
separatamente e piu' severamente solo l'eventuale  parte  di  reddito
suppletivo  connessa  alla  posizione   privilegiata   dell'attivita'
esercitata con la pubblica amministrazione. Per altro verso, anche la
stessa previsione in quanto operante a regime e  pertanto  senza  che
alcun limite temporale sia stato posto al  sistema  di  contribuzione
cosi' introdotto si pone  in  contrasto  con  la  previsione  di  cui
all'art. 23 Cost. Infatti, la richiamata giurisprudenza  della  Corte
Cost. e' costante nel giustificare temporanei  interventi  impositivi
differenziati,  volti  a   richiedere   un   particolare   contributo
solidaristico a soggetti privilegiati,  in  circostanze  eccezionali.
Invece la norma censurata non  e'  contenuta  in  un  arco  temporale
predeterminato, ne' il legislatore  ha  provveduto  a  corredarla  di
strumenti finalizzati a verificare il perdurare della  necessita'  di
una   siffatta   compartecipazione,   determinando   conseguentemente
un'imposizione strutturale, da applicarsi a partire dal  2015,  senza
limiti di tempo. 4.  Conclusioni.  Il  presente  giudizio  va  quindi
sospeso, con trasmissione, ai sensi dell'art. 23 della l. n. 87/1953,
degli  atti  alla  Corte  costituzionale,  affinche'   decida   della
questione  di  legittimita'  costituzionale  che,  con  la   presente
ordinanza, incidentalmente si pone. Devono essere infine ordinati gli
adempimenti  di  notificazione  e  di  comunicazione  della  presente
ordinanza, nei modi e nei termini indicati nel dispositivo. 
  P.Q.M. 
  Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio  (Sezione  Terza
Quater) 
  dichiara rilevante e non manifestamente infondata la  questione  di
legittimita' costituzionale dell'art. 9-ter del d.l. 19 giugno  2015,
n. 78, per contrasto con gli artt. 3, 23, 41 e 117 Cost.  Dispone  la
sospensione del presente giudizio sino alla definizione del  giudizio
incidentale sulla questione di legittimita'  costituzionale.  Dispone
altresi'   l'immediata   trasmissione   degli   atti    alla    Corte
costituzionale. Ordina che la presente ordinanza  sia  notificata,  a
cura della  Segreteria,  alle  parti  del  presente  giudizio  ed  al
Presidente del Consiglio dei Ministri. Manda altresi' alla Segreteria
di comunicare la presente ordinanza al Presidente  della  Camera  dei
Deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.  Cosi'  deciso
in Roma nella camera di consiglio del  giorno  24  ottobre  2023  con
l'intervento dei magistrati: Maria  Cristina  Quiligotti,  Presidente
Claudia Lattanzi, Consigliere, Estensore Roberto Vitanza, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE Claudia Lattanzi Maria Cristina Quiligotti 
  IL SEGRETARIO 

                       Il funzionario delegato 
                        dott.ssa Maria Puleo 

 
TX24ABA1972