Notifica per pubblici proclami - Integrazione del  contraddittorio  -
      N. 17539/2023 Reg. Prov. Coll. - N. 13837/2022 Reg. Ric. 
 

  Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio 
  (Sezione Terza Quater) 
  ha pronunciato la presente 
  ORDINANZA 
  sul ricorso numero di registro generale 13837 del  2022,  integrato
da motivi aggiunti, proposto da Roche Diagnostics S.p.A., in  persona
del legale rappresentante pro tempore,  rappresentato  e  difeso  dal
prof. Avv. Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio  digitale  come  da
PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo  studio
in Roma, via di  Ripetta  n.  142;  contro  Ministero  della  Salute,
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei
Ministri, Presidenza del  Consiglio  dei  Ministri  Conferenza  Stato
Regioni ed Unificata, Azienda Ospedaliero Universitaria  di  Sassari,
in  persona  dei  rispettivi  legali  rappresentanti   pro   tempore,
rappresentati  e  difesi  dall'Avvocatura   Generale   dello   Stato,
domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;  Conferenza
Permanente per i Rapporti Tra Lo Stato,  Le  Regioni  e  Le  Province
Autonome di Trento  e  Bolzano,  Conferenza  delle  Regioni  e  delle
Province Autonome, non costituiti in giudizio; N. 13837/2022 REG.RIC.
Asl 1 Avezzano Sulmona L'Aquila, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Peretti,  con
domicilio digitale come da PEC  da  Registri  di  Giustizia;  Azienda
Ospedaliero  Universitaria  delle  Marche,  in  persona  del   legale
rappresentante pro  tempore,  rappresentato  e  difeso  dall'avvocato
Guido Locasciulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri  di
Giustizia; Asl Brindisi, in persona  del  legale  rappresentante  pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato  Gabriele  Garzia,  con
domicilio  digitale  come  da  PEC  da  Registri  di  Giustizia;  nei
confronti Regione  Abruzzo,  Regione  Basilicata,  Regione  Calabria,
Commissario Ad  Acta  per  L'Attuazione  del  Piano  di  Rientro  Dai
Disavanzi del Ssr Calabrese - Presidenza del Consiglio  Dei,  Regione
Campania, Regione Lazio, Regione Liguria, Regione Lombardia,  Regione
Molise, Commissario Ad Acta per L'Attuazione del Piano di Rientro Dai
Disavanzi del Servizio Sanitario della Regione Molise -  Pr,  Regione
Puglia, Regione Autonoma della Sardegna, Assessorato Regionale  della
Salute della Regione  Siciliana,  Regione  Umbria,  Regione  Autonoma
Valle D'Aosta, Provincia  Autonoma  di  Trento,  Abbott  S.r.l.,  Asl
Torino 5 di Chieri, Regione Autonoma  Trentino-Alto  Adige/Suedtirol,
non costituiti in giudizio; Regione Emilia Romagna,  in  persona  del
legale   rappresentante   pro   tempore,   rappresentato   e   difeso
dall'avvocato Maria Rosaria Russo Valentini, con  domicilio  digitale
come da PEC da Registri di Giustizia; Regione  Fvg,  in  persona  del
legale rappresentante  pro  tempore,  rappresentato  e  difeso  dagli
avvocati Michela Delneri, Daniela Iuri, con domicilio  digitale  come
da PEC da Registri di  Giustizia;  Regione  Marche,  in  persona  del
legale rappresentante  pro  tempore,  rappresentato  e  difeso  dagli
avvocati Laura Simoncini, Antonella Rota, con domicilio digitale come
da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso  lo  studio
Cristiano Bosin in Roma,  viale  Milizie  34;  Regione  Piemonte,  in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocato Massimo Scisciot, con domicilio digitale come da PEC da
Registri  di  Giustizia;  Regione  Sicilia,  in  persona  del  legale
rappresentante pro tempore, rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura
Generale dello  Stato,  domiciliataria  ex  lege  in  Roma,  via  dei
Portoghesi, 12; Regione Toscana, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati  Sergio  Fidanzia,
Angelo Gigliola, con domicilio digitale come da PEC  da  Registri  di
Giustizia; Regione Veneto, in persona del legale  rappresentante  pro
tempore, rappresentato  e  difeso  dagli  avvocati  Antonella  Cusin,
Chiara Drago, Luisa Londei, Tito  Munari,  Bianca  Peagno,  Francesco
Zanlucchi,  Giacomo  Quarneti,  Cristina  Zampieri,   con   domicilio
digitale come da PEC da Registri  di  Giustizia  e  domicilio  eletto
presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Alberico II, 33; Provincia
Autonoma  di  Bolzano,  in  persona  del  legale  rappresentante  pro
tempore, rappresentato  e  difeso  dagli  avvocati  Alexandra  Roilo,
Patrizia Pignatta, Elisa Rodaro, Angelika  Pernstich,  con  domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia; e con l'intervento  di
ad adiuvandum:  Confindustria  Dispositivi  Medici,  in  persona  del
legale   rappresentante   pro   tempore,   rappresentato   e   difeso
dall'avvocato Diego Vaiano, con domicilio digitale  come  da  PEC  da
Registri di Giustizia e domicilio eletto  presso  il  suo  studio  in
Roma, Lungotevere Marzio n. 3; 
  per  l'annullamento,  previa  sospensiva  per  quanto  riguarda  il
ricorso introduttivo: a) del Decreto 6 luglio 2022 del Ministro della
Salute di concerto con il  Ministro  dell'Economia  e  delle  Finanze
recante "Certificazione  del  superamento  del  tetto  di  spesa  dei
dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015,
2016, 2017 e 2018" e dei relativi allegati sub A, B, C, D, pubblicato
in GURI Serie Generale n. 216 del 15.9.2022; b) del Decreto 6 ottobre
2022 del Ministro della Salute recante "Adozione  delle  linee  guida
propedeutiche   all'emanazione   dei   provvedimenti   regionali    e
provinciali  in  tema  di  ripiano  del  superamento  del  tetto  dei
dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017,  2018",  pubblicato
in GURI Serie Generale n. 251  del  26.10.2022;  c)  in  quanto  atto
presupposto, dell'Accordo tra il Governo, le Regioni  e  le  Province
autonome di Trento e di Bolzano del 7.11.2019 atto rep.  n.  181/CSR;
d) di ogni altro atto e/o comportamento preordinato, conseguenziale e
connesso anche non conosciuto, ivi incluso la circolare del Ministero
della Salute del 29 luglio 2019, prot. n. 22413, nonche' ove occorrer
possa l'intesa  della  Conferenza  delle  Regioni  e  delle  Province
autonome del 14.9.2022 e l'intesa della Conferenza permanente  per  i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento  e
Bolzano del 28.9.2022; 
  per quanto attiene ai successivi ricorsi per  motivi  aggiunti  dei
singoli provvedimenti regionali con i  quali  e'  stato  disposto  il
recupero degli oneri di ripiano derivanti dal superamento  del  tetto
di spesa per dispostivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017  e  2018
ai sensi dell'art. 9 ter, comma 9 bis, del  decreto-legge  19  giugno
2015, n. 78 convertito con modificazioni dalla legge 6  agosto  2015,
n. 125; 
  Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; 
  Visti tutti gli atti della causa; 
  Visti gli atti di  costituzione  in  giudizio  di  Ministero  della
Salute e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e  di  Presidenza
del Consiglio dei Ministri e di Regione Emilia Romagna e  di  Regione
Fvg e di Regione Marche e di Regione Piemonte e di Regione Sicilia  e
di Regione Toscana e di Regione Veneto e  di  Provincia  Autonoma  di
Bolzano e di Presidenza del Consiglio dei Ministri  Conferenza  Stato
Regioni ed  Unificata  e  di  Azienda  Ospedaliero  Universitaria  di
Sassari e di Asl 1 Avezzano Sulmona L'Aquila e di Azienda Ospedaliero
Universitaria delle Marche e di Asl Brindisi;  Relatore  nell'udienza
pubblica del giorno  24  ottobre  2023  la  dott.ssa  Maria  Cristina
Quiligotti e uditi per le parti  i  difensori  come  specificato  nel
verbale; 
  1. I fatti di causa. 
  La ricorrente, azienda fornitrice  di  dispositivi  medici  per  il
Servizio sanitario nazionale (d'ora in poi solo SSN), ha impugnato  i
provvedimenti di cui in epigrafe, con  cui  sono  stati  stabiliti  i
tetti di spesa a livello nazionale e  regionale,  per  le  annualita'
2015-2018, per l'acquisto dei dispositivi medici ed e' stato previsto
che l'eventuale superamento del tetto di spesa regionale e' a  carico
delle aziende fornitrici di dispositivi medici. Con motivi  aggiunti,
la ricorrente ha impugnato i provvedimenti regionali con i quali sono
stati adottati i provvedimenti attuativi dell'art. 9 ter del d.l.  19
giugno 2015, n. 78, per procedere al  ripiano  dello  sforamento  del
tetto di spesa a carico delle aziende fornitrici.  La  ricorrente  ha
dedotto, oltre a plurime censure in via diretta, anche  vari  profili
di illegittimita' costituzionale. In particolare, l'art. 17, comma 1,
lett. c), del d.l. n. 98 del 2011 ha previsto -  con  decorrenza  dal
primo gennaio 2013 - che la spesa sostenuta dal  SSN  per  l'acquisto
dei dispositivi medici avrebbe dovuto essere fissata entro un tetto a
livello nazionale e un tetto a livello di ogni  singola  Regione.  Il
valore assoluto dell'onere  a  carico  del  SSN  per  l'acquisto  dei
dispositivi medici, a  livello  nazionale  e  per  ciascuna  Regione,
avrebbe dovuto essere  annualmente  determinato  dal  Ministro  della
salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Le
Regioni avrebbero  dovuto  monitorare  l'andamento  della  spesa  per
acquisto dei dispositivi medici: l'eventuale superamento del predetto
valore sarebbe stato recuperato interamente a  carico  della  Regione
attraverso misure di contenimento della spesa sanitaria  regionale  o
con  misure  di  copertura  a  carico  di  altre  voci  del  bilancio
regionale. Successivamente, l'art. 9-ter del d.l. n. 78 del  2015  ha
stabilito,  per  quanto  di  interesse  in  questa  sede,   che   "9.
L'eventuale superamento del tetto di spesa regionale di cui al  comma
8, come certificato dal decreto ministeriale ivi previsto, e' posto a
carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici per  una  quota
complessiva pari al 40 per cento nell'anno  2015,  al  45  per  cento
nell'anno 2016 e al 50 per cento a decorrere dall'anno 2017. Ciascuna
azienda fornitrice concorre alle predette quote di ripiano in  misura
pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della
spesa per l'acquisto di dispositivi  medici  a  carico  del  Servizio
sanitario  regionale.  Le  modalita'  procedurali  del  ripiano  sono
definite, su  proposta  del  Ministero  della  salute,  con  apposito
accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano". Il d.l. n.
115 del 2022 ha introdotto, nell'ambito dell'art. 9-ter di cui sopra,
il comma 9-bis, per il quale "In  deroga  alle  disposizioni  di  cui
all'ultimo  periodo  del  comma  9   e   limitatamente   al   ripiano
dell'eventuale superamento del tetto di spesa regionale per gli  anni
2015, 2016, 2017 e 2018 dichiarato con il decreto del Ministro  della
salute di concerto con il Ministro dell'economia e delle  finanze  di
cui al comma 8, le regioni e le  province  autonome  definiscono  con
proprio provvedimento, da adottare entro novanta giorni dalla data di
pubblicazione  del  predetto  decreto  ministeriale,  l'elenco  delle
aziende fornitrici soggette  al  ripiano  per  ciascun  anno,  previa
verifica della documentazione contabile anche per  il  tramite  degli
enti del servizio sanitario  regionale.  Con  decreto  del  Ministero
della salute da adottarsi d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento  e
di Bolzano entro  trenta  giorni  dalla  data  di  pubblicazione  del
decreto ministeriale di cui al primo periodo, sono adottate le  linee
guida propedeutiche alla emanazione  dei  provvedimenti  regionali  e
provinciali". Il Ministero della Salute, con  decreto  del  6  luglio
2022, ha individuato i criteri di  definizione  del  tetto  di  spesa
regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, fissando per ciascuno
dei predetti anni il predetto tetto per tutte le Regioni al 4,4%  del
fabbisogno sanitario regionale standard. Infine, il  Ministero  della
Salute, con decreto del 6 ottobre 2022, a seguito dell'intesa in sede
di Conferenza Stato-Regioni, ha adottato le linee  propedeutiche  per
l'emanazione dei provvedimenti regionali  di  recupero  dei  relativi
importi   nei   confronti   delle   singole    aziende    fornitrici.
L'esecutivita' dei provvedimenti impugnati nel ricorso in trattazione
e' stata sospesa, in via interinale, con apposita ordinanza cautelare
i cui effetti si intendono confermati nella presente sede, nelle more
della delibazione della questione di costituzionalita'. 
  2. - La  rilevanza  della  questione.  E'  opinione  del  Tribunale
Amministrativo Regionale  che  sia  rilevante  e  non  manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9-ter
del d.l. n. 78 del 2015, per contrasto con gli artt. 3, 23, 41 e  117
Cost. La norma in questione, per la sua chiarezza  testuale,  non  si
presta a interpretazioni  adeguatrici,  comportando  il  rigetto  del
ricorso, con conseguente obbligo di parte ricorrente di provvedere al
ripianamento del tetto di spesa con pagamento delle  somme  richieste
dalle Regioni. 
  3. - La non manifesta infondatezza della questione. 
  3.1. La  Corte  costituzionale  si  e'  gia'  pronunciata,  con  la
sentenza n. 70 del 2017, sulla  legittimita'  dell'istituto  del  pay
back con riferimento ai farmaci, escludendo il contrasto con l'art. 3
Cost.  in  quanto  la  ratio  della  disposizione  "e'  espressamente
individuata  nella  finalita'  di   favorire   lo   sviluppo   e   la
disponibilita' dei farmaci innovativi,  in  un  contesto  di  risorse
limitate"  con  la   conseguenza   che   "la   compartecipazione   al
ripianamento  della   spesa   per   l'innovazione   farmaceutica   e'
suscettibile di  tradursi  in  un  incentivo  ad  investire  in  tale
innovazione". Nel caso  in  esame,  invece,  il  legislatore  non  ha
individuato alcuna finalita' precisa che  legittima  la  disposizione
impugnata se non quella di ripianare il disavanzo sanitario. Inoltre,
diversamente  da  quanto  avviene  per  il  pay  back   farmaceutico,
l'acquisto dei dispositivi medici  -  il  cui  fabbisogno,  e  quindi
l'entita' della fornitura, e' determinato in via unilaterale da parte
dell'amministrazione - avviene  all'esito  di  gare  pubbliche  e  il
prezzo e' il risultato della libera concorrenza tra le aziende che vi
partecipano. 
  3.2. Nella vicenda di cui trattasi, si dubita del  contrasto  della
disposizione normativa in questione con l'art. 41 Cost.,  ritenendosi
che sia stato delineato un sistema nel suo  complesso  irragionevole,
in   quanto   comprime   l'attivita'    imprenditoriale    attraverso
prescrizioni  eccessive,  non  considerando  che  le  imprese   hanno
partecipato a gare pubbliche ove vige un criterio  di  sostenibilita'
dell'offerta in base al quale i ribassi proposti, proprio al fine  di
assicurare la serieta' dell'offerta, devono risultare sostenibili  in
termini di margine di guadagno. In particolare, il sistema, per  come
delineato dalla normativa di cui trattasi, prevede che:- le  Regioni,
nonostante vi sia la  fissazione  di  un  tetto  di  spesa  regionale
predeterminato  sulla  base  di  criteri  indicati  dal  legislatore,
possono acquistare i dispositivi medici anche superando  il  predetto
tetto di spesa;- le aziende fornitrici  dei  dispositivi  medici  non
partecipano alla determinazione del predetto tetto  di  spesa  e  non
possono controllare in alcun modo un eventuale superamento di  questo
da parte delle Regioni;- il  fabbisogno  dei  dispositivi  medici  e'
stabilito unilateralmente dagli Enti del SSR che bandiscono le gare e
aggiudicano la fornitura all'esito di una procedura  concorrenziale;-
le  aziende  fornitrici  sono  chiamate  a  ripianare  pro  quota  lo
scostamento  dal  tetto  di  spesa  regionale   per   l'acquisto   di
dispositivi medici che e' stato  fissato  a  distanza  di  anni;-  le
aziende fornitrici hanno calcolato il prezzo da proporre in  sede  di
gara in base ai costi di produzione e al  margine  di  utile  atteso,
senza poter preventivamente quantificare in concreto e nel suo esatto
ammontare l'impatto economico che avrebbe avuto l'applicazione  della
normativa sul pay back. In tal modo vengono erosi gli utili, senza la
garanzia che permanga  un  minimo  ragionevole  margine  di  utile  e
addirittura senza che siano coperti i costi (atteso che la norma, per
determinare l'ammontare del ripiano, fa riferimento  al  fatturato  e
non invece al margine di utile). Inoltre, il legislatore  ha  fissato
il tetto regionale di spesa annuale per l'acquisito  dei  dispositivi
medici, con riferimento agli anni 2015, 2016, 2017 e 2018,  solo  con
il decreto ministeriale 6 luglio 2022 e, pertanto, quando il  periodo
di riferimento era oramai  interamente  decorso.  Le  Regioni  hanno,
quindi, acquistato i dispositivi  medici  in  questione  senza  poter
avere come riferimento  un  tetto  di  spesa  regionale  predefinito,
mentre le aziende fornitrici di dispositivi medici hanno  partecipato
alle  gare  indette  dalle  amministrazioni  regionali  senza   poter
prevedere quale sarebbe stato l'impegno economico loro  richiesto  in
conseguenza del pay back  e  senza  poter  formulare  in  alcun  modo
un'offerta economica che  tenesse  conto  degli  effettivi  costi  da
sostenere con  riferimento  a  ogni  singola  fornitura.  Tutto  cio'
determina  un  ingiustificato  sacrificio  dell'iniziativa  economica
privata, la cui limitazione puo' considerarsi legittima  solo  se  il
bilanciamento tra lo svolgimento dell'iniziativa economica privata  e
la  salvaguardia  dell'utilita'  sociale  risponde  ai  principi   di
ragionevolezza e proporzionalita' e  non  e'  perseguita  con  misure
incongrue.  E'  stato  infatti  precisato  che  "gli  interventi  del
legislatore, pur potendo  incidere  sull'organizzazione  dell'impresa
privata, non possono perseguire l'utilita' sociale  con  prescrizioni
eccessive, tali da «condizionare le scelte imprenditoriali  in  grado
cosi'  elevato  da  indurre  sostanzialmente  la   funzionalizzazione
dell'attivita' economica [...], sacrificandone le opzioni di fondo  o
restringendone in rigidi confini lo spazio e l'oggetto  delle  stesse
scelte organizzative»  (sentenza  n.  548  del  1990)  o  in  maniera
arbitraria e con misure palesemente incongrue" (sentenza Corte  Cost.
n. 113 del 2022). 
  3.3. Le disposizioni normative di cui trattasi  appaiono,  inoltre,
violare anche gli art. 3 e  117,  comma  1,  Cost.,  quest'ultimo  in
relazione all'art. 1  del  Protocollo  addizionale  alla  Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo  e  delle  liberta'
fondamentali  (CEDU),  sotto  il  profilo   dell'affidamento,   della
ragionevolezza e dell'irretroattivita', in quanto la  previsione  dei
tetti regionali di spesa e la conseguente quantificazione della quota
complessiva di  ripiano  posta  a  carico  delle  aziende  fornitrici
determinano  una  compromissione  sostanziale  dell'utile   calcolato
dall'azienda al momento della partecipazione alle gare indette  dalle
Regioni, potendo anche causare l'azzeramento di detto  utile.  L'art.
9- ter non ha consentito alle aziende fornitrici  di  individuare  in
modo chiaro e preciso la  prestazione  economica  loro  richiesta  in
concreto in sede di gara, in quanto non solo non e' stato previamente
determinato il tetto regionale di spesa, ma non sono  state  indicate
puntualmente   neanche   le   modalita'   di   calcolo   di   questo,
determinandosi   di   conseguenza   un'incertezza   del    sinallagma
contrattuale. La giurisprudenza della Corte di Giustizia  dell'Unione
Europea afferma costantemente che il  principio  della  certezza  del
diritto esige che una  normativa  che  possa  comportare  conseguenze
svantaggiose per i  privati  sia  chiara  e  precisa  e  che  la  sua
applicazione sia  prevedibile  per  gli  amministrati  (Corte,  Terza
sezione,  del  12  dicembre  2013,  Test  Claimants  in  the  Franked
Investment Income Group Litigation, in  C-  362/12  e  Corte,  Grande
Sezione, del 7  giugno  2005,  Vereniging  voor  Energie,  Milieu  en
Waterin, in C-17/03, ma  anche  Corte,  Terza  Sezione,  sentenza  10
settembre 2009, Plantanol GmbH & Co. KG,  in  C-201/08).  E'  poi  da
rilevare,  che  il  comma  8  dell'art.  9-ter,  nella  sua  versione
originaria, vigente sino al 31  dicembre  2018,  disponeva  che  "Con
decreto del Ministro  della  salute,  di  concerto  con  il  Ministro
dell'economia e delle finanze, da adottare entro il 30  settembre  di
ogni anno, e' certificato in via provvisoria l'eventuale  superamento
del tetto di spesa a livello nazionale e regionale di cui al comma 1,
lettera b), per l'acquisto di dispositivi medici, sulla base dei dati
di consuntivo relativi all'anno precedente, rilevati dalle specifiche
voci  di  costo  riportate  nei  modelli  di  rilevazione   economica
consolidati regionali CE, di cui al decreto del Ministro della salute
15 giugno 2012, pubblicato nel supplemento  ordinario  alla  Gazzetta
Ufficiale n. 159 del 10 luglio 2012, salvo conguaglio da  certificare
con  il  decreto  da  adottare  entro  il  30   settembre   dell'anno
successivo,  sulla  base  dei  dati  di   consuntivo   dell'anno   di
riferimento". Tuttavia, tale disposizione e'  rimasta  lettera  morta
atteso che sino al 2022 non e' stata effettuata alcuna  verifica  sui
tetti di spesa, circostanza che ha comportato l'inserimento del comma
9-bis per il quale "In deroga alle  disposizioni  di  cui  all'ultimo
periodo  del  comma  9  e  limitatamente  al  ripiano  dell'eventuale
superamento del tetto di spesa regionale per  gli  anni  2015,  2016,
2017 e 2018 dichiarato con il decreto del Ministro  della  salute  di
concerto con il Ministro dell'economia e  delle  finanze  di  cui  al
comma 8, le regioni e le province autonome  definiscono  con  proprio
provvedimento,  da  adottare  entro  novanta  giorni  dalla  data  di
pubblicazione  del  predetto  decreto  ministeriale,  l'elenco  delle
aziende fornitrici soggette  al  ripiano  per  ciascun  anno,  previa
verifica della documentazione contabile anche per  il  tramite  degli
enti del servizio sanitario  regionale.  Con  decreto  del  Ministero
della salute da adottarsi d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento  e
di Bolzano entro  trenta  giorni  dalla  data  di  pubblicazione  del
decreto ministeriale di cui al primo periodo, sono adottate le  linee
guida propedeutiche alla emanazione  dei  provvedimenti  regionali  e
provinciali". Tale previsione normativa, intervenuta nel 2022 e volta
a definire il tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016,  2017
e  2018,  appare  violativa  dei  profili   dell'affidamento,   della
ragionevolezza e dell'irretroattivita', atteso che va ad incidere  su
rapporti contrattuali gia' chiusi, le cui condizioni contrattuali  si
erano cristallizzate nei contratti gia'  da  tempo  conclusi  tra  le
parti. 
  3.4. La norma in esame appare altresi' in contrasto con i parametri
costituzionali di cui all'articolo 23  Cost.  Il  prelievo  economico
disposto  sul  fatturato  delle  aziende   fornitrici   puo'   essere
inquadrato nel genus delle prestazioni patrimoniali imposte per legge
senza la volonta' della persona  destinataria,  di  cui  all'art.  23
Cost., non avendo invece natura tributaria. La  destinazione  difatti
resta quella sanitaria atteso  che  garantisce  il  mantenimento  dei
prelievi economici -disposti  anche  attraverso  la  compensazione  -
all'interno del SSR (cfr. il co. 9-bis dell'art. 9-ter del d.l. n. 78
del 2015, conv. in l. n. 125 del 2015, introdotto dal d.l. n. 115 del
2022 che dispone che "Le regioni e le province autonome effettuano le
conseguenti iscrizioni sul bilancio del settore sanitario  2022...").
Tuttavia si tratta di un'imposizione patrimoniale adottata in assenza
della previsione a livello legislativo  di  "specifici  e  vincolanti
criteri  direttivi,  idonei  ad   indirizzare   la   discrezionalita'
amministrativa nella fase di  attuazione  della  normativa  primaria"
(sentenza Corte cost. n. 83  del  2015).  In  particolare,  rimangono
indeterminati  i  criteri  per   la   fissazione   da   parte   delle
Amministrazioni dei tetti regionali di spesa; inoltre sono del  tutto
assenti criteri idonei a considerare la molteplicita' e la diversita'
dei dispositivi medici da ricomprendere  nel  calcolo  dell'ammontare
complessivo della spesa  rilevante  ai  fini  del  pay  back  di  cui
trattasi e conseguentemente della diversa tipologia  dei  destinatari
dell'imposizione. Inoltre, l'indeterminatezza sui criteri concreti da
seguire per la fissazione del tetto regionale e' ancora piu' evidente
ove si consideri che il mercato dei dispositivi medici e'  vastissimo
e ricomprende beni tra  loro  notevolmente  diversi  e  tipologie  di
fornitura disparate, tanto da far ritenere di essere in  presenza  di
mercati  diversi,  in  quanto  rispondenti  a  dinamiche  e   logiche
differenti. Di tale diversita' il legislatore non  si  e',  tuttavia,
curato in alcun modo lasciando conseguentemente in maniera del  tutto
irragionevole un amplissimo potere all'amministrazione  al  riguardo,
la quale, a sua volta, non si e' preoccupata di calibrarlo in ragione
della diversita' dei beni forniti. La  giurisprudenza  costituzionale
ha precisato che la prestazione patrimoniale imposta  puo'  ritenersi
costituzionalmente legittima anche quando la legge non ne  stabilisce
compiutamente gli estremi, ma ne demanda la determinazione al  potere
esecutivo, purche', in questo caso, indichi  i  criteri  e  i  limiti
idonei a circoscrivere l'esercizio di tale potere. La norma contenuta
nell'art. 23 Cost.,  infatti,  essendo  stabilita  a  garanzia  della
liberta' e proprieta' individuale, esige che la  stessa  disposizione
legislativa, che impone la prestazione, indichi i criteri  limitativi
della discrezionalita' del potere esecutivo (in  tal  senso  sentenza
Corte Cost. n. 70 del 1960). E cio', come si e' visto,  nel  caso  in
esame non e' invece avvenuto. Deve poi  rilevarsi  che  la  norma  in
questione dovrebbe trovare la sua ratio nella corresponsabilizzazione
delle aziende fornitrici che traggono vantaggio dalle forniture  agli
enti  del  SSN  attraverso  la  loro  compartecipazione  agli   oneri
derivanti dal superamento dei tetti regionali di spesa. Tuttavia,  la
norma  in  questione  per  determinare  l'ammontare  del  ripiano  fa
riferimento al fatturato e non al margine di utile colpendo in questo
modo  l'intero  reddito   dell'impresa,   mancando   del   tutto   la
predisposizione  di   un   meccanismo   che   consenta   di   tassare
separatamente e piu' severamente solo l'eventuale  parte  di  reddito
suppletivo  connessa  alla  posizione   privilegiata   dell'attivita'
esercitata con la pubblica amministrazione. Per altro verso, anche la
stessa previsione in quanto operante a regime e  pertanto  senza  che
alcun limite temporale sia stato posto al  sistema  di  contribuzione
cosi' introdotto si pone  in  contrasto  con  la  previsione  di  cui
all'art. 23 Cost. Infatti, la richiamata giurisprudenza  della  Corte
Cost. e' costante nel giustificaretemporanei interventi  imp  ositivi
differenziati,  volti  a   richiedere   un   particolare   contributo
solidaristico a soggetti privilegiati,  in  circostanze  eccezionali.
Invece la norma censurata non  e'  contenuta  in  un  arco  temporale
predeterminato, ne' il legislatore  ha  provveduto  a  corredarla  di
strumenti finalizzati a verificare il perdurare della  necessita'  di
una   siffatta   compartecipazione,   determinando   conseguentemente
un'imposizione strutturale, da applicarsi a partire dal  2015,  senza
limiti di tempo. 
  4. Conclusioni. 
  Il presente giudizio va quindi sospeso, con trasmissione, ai  sensi
dell'art.  23  della  l.  n.   87/1953,   degli   atti   alla   Corte
costituzionale, affinche'  decida  della  questione  di  legittimita'
costituzionale che, con la  presente  ordinanza,  incidentalmente  si
pone. Devono essere infine ordinati gli adempimenti di  notificazione
e di comunicazione della presente ordinanza, nei modi e  nei  termini
indicati nel dispositivo. 
  P.Q.M. 
  Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio  (Sezione  Terza
Quater)  dichiara  rilevante  e  non  manifestamente   infondata   la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9-ter del d.l.  19
giugno 2015, n. 78, per contrasto con gli artt. 3, 23, 41 e 117 Cost.
Dispone la sospensione del presente giudizio  sino  alla  definizione
del   giudizio   incidentale   sulla   questione   di    legittimita'
costituzionale. Dispone altresi' l'immediata trasmissione degli  atti
alla Corte costituzionale.  Ordina  che  la  presente  ordinanza  sia
notificata, a cura della Segreteria, alle parti del presente giudizio
ed al Presidente del Consiglio  dei  Ministri.  Manda  altresi'  alla
Segreteria di comunicare la presente ordinanza  al  Presidente  della
Camera dei Deputati ed al Presidente  del  Senato  della  Repubblica.
Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24  ottobre
2023 con l'intervento  dei  magistrati:  Maria  Cristina  Quiligotti,
Presidente,  Estensore  Claudia   Lattanzi,   Consigliere   Francesca
Ferrazzoli, Primo Referendario 
  IL PRESIDENTE, ESTENSORE Maria Cristina Quiligotti 
  IL SEGRETARIO 

                       Il funzionario delegato 
                        dott.ssa Maria Puleo 

 
TX24ABA1976