Notificazione per pubblici proclami - Ricorso R.G. n. 215/2013 
 
 
                Sentenza non definitiva n. 10435/2013 
 

  1. Con il  ricorso  in  epigrafe,  integrato  da  motivi  aggiunti,
proposto  contro  la  Presidenza  del  Consiglio  dei  Ministri,   il
Ministero dell'Economia e delle Finanze ed il Ministero dell'Interno,
e nei confronti del Comune di Fiumicino, l'Associazione Nazionale dei
Comuni Italiani - ANCI ha chiesto l'annullamento: i) degli  atti,  di
estremi e data ignoti, con  i  quali  i  Ministeri  resistenti  hanno
determinato nei confronti  dei  Comuni  italiani  le  differenze  del
gettito stimato ad aliquota base, ai sensi dell'art.  13,  comma  17,
del D.L. n. 201/2011, e le  conseguenti  compensazioni  e  variazioni
nelle assegnazioni da federalismo municipale  per  l'anno  2012;  ii)
della "nota metodologica" su "revisione stime ICI e IMU",  pubblicata
sul portale del federalismo fiscale in data 16 ottobre 2012; iii) ove
occorra, dell'avviso relativo a "criteri e  metodi  adottati  per  la
determinazione del gettito dell'IMU e dell'ICI pubblicati per singolo
comune", pubblicato sul sito  del  Ministero  dell'Economia  e  delle
Finanze il 28 agosto 2012 e della "nota  di  chiarimento"  pubblicata
sul medesimo sito in data 29 agosto 2012;  iv)  se  del  caso  e  per
quanto d'interesse, del d.m. 4 maggio 2012 e ss.mm.ii.;  v)  di  ogni
atto presupposto, connesso e consequenziale. 
  2.   Il   giudizio   riguarda   le   conseguenze   dell'istituzione
dell'imposta municipale propria (IMU), disposta dal d.lgs. n. 23/2011
(artt.  8-9),  sulle  attribuzioni  ai  comuni  a  valere  sul  Fondo
sperimentale di riequilibrio e sul Fondo di  perequazione,  istituiti
per garantire il corretto svolgersi del processo di  devoluzione  dei
tributi ai comuni. Secondo il d.l. n. 201/2011 (art. 13,  comma  17),
che ha anticipato l'istituzione dell'IMU  rispetto  alle  tempistiche
originariamente  previste,  la  differenza  tra  il  gettito  stimato
derivante dall'istituzione dell'IMU  e  quello  effettivo  imputabile
alle imposte anteriori  sostituite  dalla  medesima  IMU  (prima  fra
tutte, l'ICI), avrebbe dovuto essere  compensata  da  una  variazione
corrispondente nelle attribuzioni ai  singoli  comuni  a  valere  sui
Fondi sopra richiamati. Occorreva dunque verificare il gettito  delle
imposte anteriori, ricavandolo dai certificati  di  conto  consuntivo
che  i  comuni  sono  tenuti  a  redigere  e  inviare  periodicamente
all'amministrazione  ministeriale,  e  confrontarlo  con  il  gettito
"stimato"  dell'IMU.  Tale  stima  doveva  avere  le  caratteristiche
tipiche  delle  valutazioni  prospettiche  dei   dati   contabili   e
finanziari: prudenza, oggettivita',  precisione  ecc.  Applicando  il
meccanismo previsto  dalla  norma  citata,  il  "passaggio"  dall'ICI
all'IMU doveva essere sostanzialmente neutrale per le finanze statali
e comunali coinvolte. Le amministrazioni  ministeriali  resistenti  -
alle quali spetta la determinazione delle variazioni di cui  sopra  -
hanno invece trasformato  il  gettito  ICI  effettivo  in  un'entita'
stimata sulla base  di  criteri  approssimativi,  lontana  da  quella
certificata  ed  effettivamente  incassata.  Quanto  alla  stima  del
gettito IMU, essa e' stata compiuta includendo componenti non  dovute
e sulla base di parametri inattendibili e  tendenti  all'eccesso.  In
questo modo la forbice tra ICI e IMU si e' tendenzialmente allargata,
con una speculare diminuzione delle attribuzioni ai comuni  a  valere
sui Fondi citati. 
  3. In particolare, previo accordo sancito  in  sede  di  Conferenza
Stato,  citta'  ed  autonomie  locali,  con  decreto   del   Ministro
dell'interno, di concerto  con  il  Ministro  dell'economia  e  delle
finanze, sono stabilite le modalita' di alimentazione  e  di  riparto
del Fondo sperimentale. L'accordo per il 2011 e' stato concluso il 31
maggio 2011 e di esso si e' tenuto conto nel  successivo  decreto  21
giugno 2011. Per l'anno 2012, l'accordo e' stato concluso il 1° marzo
2012 e integrato in data  2  agosto  2012.  Il  decreto  ministeriale
conseguente e' stato adottato il 4 maggio  2012  e  poi  integrato  e
modificato con decreto dell'8 agosto 2012. Secondo tale decreto,  che
riprendeva l'accordo sopra citato, si sarebbe  dovuto  provvedere  in
base ai dati puntuali derivanti  per  l'ICI  dalle  certificazioni  a
consuntivo e per l'IMU dal pagamento degli acconti. 
  4. Per determinare con precisione le quantita' coinvolte,  e  sulla
base dei dati via  via  acquisiti,  le  amministrazioni  ministeriali
hanno pubblicato in tempi diversi una serie di "stime" ciascuna delle
quali espressione di criteri differenti  e  produttiva  di  risultati
altrettanto diversificati. La pubblicazione delle prime due  edizioni
delle "stime" suscitava una serie di osservazioni critiche  da  parte
dell'Associazione nazionale dei comuni italiani e  dell'Istituto  per
l'economia e la finanza locale, anche  in  occasione  dei  tavoli  di
concertazione  tecnica  formalmente   istituiti   nell'ambito   della
Conferenza Stato-Citta'. Su alcuni aspetti - tra i quali  il  calcolo
dell'ICI - cio' conduceva  a  una  nuova  revisione  condivisa  delle
determinazioni precedenti che puntavano a  risolvere  i  problemi  di
calcolo e a migliorare il  procedimento  di  stima.  Tale  lavoro  di
concertazione era tuttavia superato e in larga parte ribaltato  dalle
"stime" pubblicate dal Ministero dell'economia e  delle  finanze  con
data 16 ottobre 2012, unitamente a una nota metodologica, qualificate
come "definitive". In relazione all'ICI, la nuova  nota  metodologica
ha  sostenuto  che,  in   mancanza   delle   informazioni   contabili
certificate per alcuni comuni,  si  dovesse  ricorrere  a  operazioni
"integrative" per tutti i comuni (anche quelli con i dati  completi).
Queste  operazioni  hanno  incluso  l'uso  di  banche  dati  a  scopi
statistici, la "stima" dell'ICI secondo un algoritmo,  la  correzione
della stima con una "clausola di salvaguardia", il confronto  per  un
"check di coerenza" con la distribuzione dell'IMU, sulla base  di  un
rapporto ideale tra IMU e ICI  pari  a  2,1  rispetto  al  quale,  in
presenza di valori "anomali", si sarebbe proceduto  ad  applicare  un
meccanismo correttivo del valore dell'ICI. Pertanto, l'ICI 2010  come
realta' contabile precisa e certificata per la stragrande maggioranza
dei comuni e' stata alterata in  modo  generalizzato  e  senza  alcun
riferimento  ai  dati  contabili  ed  amministrativi  riportati   nei
consuntivi. Anche in relazione all'IMU, le ultime stime e la nota  di
ottobre 2012 hanno "definitivamente" mutato la "stima" di un  gettito
effettivo in una valutazione in larga parte arbitraria di un  gettito
potenziale,   includendo   nel   computo   del   gettito   componenti
inattendibili e/o improprie. La nota afferma  infatti  di  tenere  in
conto i c.d.  "immobili  fantasma",  vale  a  dire  quelli  esistenti
fisicamente ma non dichiarati  spontaneamente  dai  proprietari,  non
iscritti al catasto e attributari, di una  rendita  presunta  in  via
transitoria. Il gettitto derivante da tali immobili  e'  realizzabile
solo potenzialmente, se si estendesse in modo certo e incontestato la
base degli immobili imponibili.  Sono  stati  inoltre  considerati  i
contribuenti che hanno ritardato il versamento nel termine di giugno,
a partire dai "dati storici dei  versamenti  ICI  affluiti  nei  mesi
successivi  alla  scadenza  di  giugno".  Anche   in   questo   caso,
l'incremento del gettito complessivo "stimabile" in relazione a  tali
"code" appare il frutto piu' di  una  congettura  che  di  una  stima
fondabile su parametri oggettivi. Vi e' poi il tema degli immobili di
proprieta' comunale, che peraltro era stato espressamente considerato
dal legislatore, e che il Ministero ha trattato secondo un  parametro
difforme da quello normativo. Dove l'art. 13, comma 11, del  d.l.  n.
201/2011 prevedeva  che  per  tali  immobili  non  si  applicasse  la
disposizione sulla riduzione delle attribuzioni a  valere  sul  Fondo
perequativo, il Ministero ha ritenuto di sottrarre dal  calcolo  solo
la parte di IMU alla quale avrebbe avuto diritto  lo  Stato.  Per  il
resto, pur trattandosi di  un'imposta  che  non  produce  un  gettito
effettivo (il comune la pagherebbe a se' stesso, con una  partita  di
giro), essa viene considerata ugualmente come gettito ai  fini  della
riduzione delle attribuzioni a valere sul Fondo. Alla luce di  quanto
esposto, gli atti impugnati sono illegittimi per i seguenti motivi di
diritto: 
  I. Violazione dell'art. 2, commi 3 e 7, del  d.lgs.  n.  23/2011  e
dell'art. 13, commi  11  e  17,  del  d.l.  n.  201/2011.  Violazione
dell'accordo in sede di Conferenza Stato-Citta'  e  Autonomie  Locali
del 1° marzo 2012 e del d.m. 4 maggio 2012 ss.mm.ii.  Violazione  del
principio di leale collaborazione. Sviamento. Eccesso di  potere  per
illogicita', irragionevolezza, travisamento  dei  fatti,  carenza  di
motivazione e di istruttoria. Le concrete modalita' di "alimentazione
e conferimento" di riparto del  Fondo  sperimentale  di  riequilibrio
devono avvenire con decreto del Ministro  dell'interno,  di  concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo accordo sancito
in sede di Conferenza Stato-citta' ed autonomie  locali.  Il  decreto
ministeriale 4 maggio 2012, nel recepire l'accordo relativo  all'anno
2012, ha disposto che gli  importi  attribuiti  ai  comuni  sarebbero
stati soggetti  a  revisione  "in  relazione  alla  variazione  delle
detrazioni  sul  Fondo  di  cui  all'articolo  13,   comma   17,   ed
all'articolo 28, comma 7, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.  201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n.  214.
Entro il  mese  di  luglio,  in  base  a  tutti  i  dati  disponibili
aggiornati,  in  particolare  all'esito  dei  pagamenti  dell'acconto
tramite  il  modello  F24,  verra'  effettuata  la  revisione   della
ripartizione delle assegnazioni, al fine di assicurare  la  rettifica
degli  eventuali  scostamenti  tra   gettiti   stimati   dell'imposta
municipale propria e gettiti effettivamente realizzati alla luce  dei
dati relativi ai pagamenti in  acconto".  Con  l'integrazione  dell'8
agosto 2012, il d.m. ha poi ribadito che il calcolo del  gettito  ICI
doveva essere effettuato in base ai certificati di  conto  consuntivo
2009 e 2010 (art. 2, comma 1, lett.b). E' invece accaduto che il  MEF
-  e,  conseguentemente,  il  Ministero  dell'Interno  -   nel   dare
attuazione all'articolato de quo  i)  quanto  all'ICI  e'  ricorso  a
operazioni   "integrative"   per   tutti   i   comuni,   abbandonando
indiscriminatamente il riferimento ai dati certificati a  consuntivo;
ii) quanto all'IMU, vi ha inserito voci in parte inattendibili, quali
le code di gettito relative agli immobili fantasma e ai  contribuenti
ravveduti, in parte improprie, quali gli immobili  comunali,  si'  da
fornire dati finali che non hanno piu' una  relazione  certa  con  la
realta' finanziaria degli enti locali. Dagli atti  ministeriali  resi
noti, inoltre, non sono in alcun modo desumibili ne' tutti i  criteri
effettivamente seguiti, ne' i dati sui quali ci si e'  basati  (e  le
fonti dai quali  gli  stessi  sono  stati  tratti)  per  definire  le
situazioni dei singoli comuni. 
  II. Violazione dell'art. 13, commi 11 e 17, d.l. n. 201/2011 e  del
d.m. 4 maggio 2011 ss.mm.ii. Violazione dei principi, anche di  rango
costituzionale, in materia di autonomia finanziaria degli enti locali
e di certezza dei dati contabili. Sviamento. Eccesso  di  potere  per
illogicita', irragionevolezza, travisamento  dei  fatti,  carenza  di
motivazione e di  istruttoria.  Contraddittorieta'  fra  atti.  II.1.
Quanto al calcolo  dell'ICI,  il  vizio  di  fondo  del  ragionamento
ministeriale sta nell'avere  abbandonato,  per  tutti  i  comuni,  il
riferimento ai dati certificati a consuntivo (gli unici contabilmente
certi per legge; art. 161, comma 1, d.lgs. n. 267/2000), in virtu' di
omissioni informative che  avrebbero  afflitto  le  comunicazioni  da
parte di alcuni (pochi) comuni. La norma  primaria  richiede  infatti
che il confronto del gettito IMU "stimato" debba essere svolto con il
gettito ICI effettivo. Anche il d.m. 4 maggio 2012, come si e' detto,
con l'integrazione dell'8 agosto 2012 ha ribadito che il calcolo  del
gettito ICI doveva essere effettuato in base ai certificati di  conto
consuntivo 2009 e 2010 (art.  2,  comma  1,  lett.b).  La  scelta  di
abbandonare il dato certificato rischia di distanziare in modo  tanto
significativo, quanto inaccettabile  il  dato  reale  certificato  da
quello considerato ai fini di specie. Il differenziale che  si  viene
cosi' a creare, dipendendo dal dato  "storico"  di  un'imposta  ormai
sostituita dall'IMU, riduce stabilmente nel tempo le attribuzioni  al
comune a valere sul  fondo  sperimentale.  Ancora,  il  Ministero  ha
dichiarato di "riproporzionare" l'ICI al dato Istat di 9.193  milioni
di euro. Tuttavia l'Istat stesso, nel mese di maggio 2011 ha  rivisto
tale dato portandolo a 9.657 milioni di euro. Sicche',  il  Ministero
ha fatto riferimento a un dato non solo statistico e non effettivo ma
anche errato, per indicazione dello  stesso  soggetto  che  lo  aveva
elaborato. Il Ministero ha poi dichiarato di confrontare il dato  con
l'IMU stimato, sulla base di un rapporto atteso tra IMU e ICI di 2,1,
correggendo le eventuali "anomalie" che dovessero emergere rispetto a
tale rapporto. Anche  qui,  un  dato  formalmente  certificato  viene
modificato sulla base di un'assunzione non  priva  di  arbitrarieta'.
II.2. Quanto alla stima del gettito IMU, anziche'  misurare  in  modo
prudente e sulla base di parametri il piu' possibile oggettivi,  come
detto le amministrazioni ministeriali resistenti  hanno  incluso  nel
calcolo voci  in  parte  inattendibili,  in  parte  improprie,  cosi'
allontanando sostanzialmente il dato dalla realta' finanziaria. II.3.
Mettendo insieme  quanto  visto  per  la  determinazione  dell'ICI  e
dell'IMU, si ha che quello che doveva  essere  un  confronto  tra  un
valore preciso e certificato (l'ICI) e un valore da stimarsi  secondo
i   parametri   oggettivi   e   prudenti   propri    delle    scienze
economico-finanziarie (l'IMU "stimato") e' divenuto  l'occasione  per
aggiustamenti, correzioni, ricalibrazioni, ecc. di ogni sorta. I dati
finali non hanno piu' una relazione certa con le realta'  finanziarie
degli  enti  locali  sulle  quali  pur  sono  chiamati   a   produrre
conseguenze particolarmente gravi. 
  L'art. 9, comma 6-bis, D.L. n. 174/2012 ha previsto che "a  seguito
della verifica del gettito dell'imposta municipale propria  dell'anno
2012, da effettuare entro il  mese  di  febbraio  2013,  si  provvede
all'eventuale conseguente regolazione dei rapporti finanziari tra  lo
Stato e i comuni, nell'ambito delle dotazioni del fondo  sperimentale
di riequilibrio e dei trasferimenti erariali previste a  legislazione
vigente". La legge  n.  228/2012,  all'art.  1,  comma  383,  ha  poi
previsto che "La verifica del gettito dell'imposta municipale propria
dell'anno  2012,  di  cui  al  comma  6-bis   dell'articolo   9   del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, avviene utilizzando anche i dati
relativi alle aliquote e ai regimi agevolativi deliberati dai singoli
comuni  e  raccolti  dall'IFEL   nell'ambito   dei   propri   compiti
istituzionali  sulla  base  di  una  metodologia  concordata  con  il
Ministero  dell'economia  e  delle   finanze".   In   base   a   tali
disposizioni,  il  Ministero  dell'economia  e   delle   finanze   ha
provveduto ad effettuare la verifica, dando atto dei  relativi  esiti
nella nota "Esito verifica art. 9, comma 6 bis, D.L.  n.  174/2012  e
art. 1, comma 383, Legge 228/2012: nota metodologica" del  31  maggio
2013. Avverso tale atto, nonche', ove occorrer possa e per quanto  di
interesse, avverso gli atti di estremi e data ignoti con  i  quali  i
Ministeri resistenti  hanno  determinato  nei  confronti  dei  comuni
italiani le differenze di gettito stimato ad aliquota base, ai  sensi
dell'art. 13, comma  17,  del  d.l.  n.  201/2011  e  le  conseguenti
compensazioni/variazioni nelle assegnazioni da federalismo municipale
per l'anno 2012, in seguito alla  verifica  prescritta  dall'art.  9,
comma 6 bis, D.L. n. 174/2012, e di ogni atto presupposto, connesso e
consequenziale,  ANCI  ha  proposto  ricorso  per  motivi   aggiunti,
chiedendone l'annullamento, unitamente agli  atti  impugnati  con  il
ricorso introduttivo. In particolare risulta dalla nota  metodologica
impugnata che sono stati elaborati dei nuovi criteri per la stima del
gettito derivante dall'IMU,  alla  luce  del  gettito  effettivamente
incassato.  Tali  nuovi  criteri  introducono  taluni  correttivi  in
accoglimento delle osservazioni presentate da Anci,  nell'ambito  dei
confronti tecnici con  i  Ministeri.  I  nuovi  criteri  ministeriali
tuttavia  non  incidono  sui  principali  vizi  gia'  denunciati   in
relazione alle stime di ottobre 2012 e scontano limiti propri che, in
date circostanze, ne minano l'attendibilita'. La  stima  del  gettito
incassato  ad  aliquota  base  (al  netto  delle   integrazioni   per
componenti di gettito puramente virtuali),  basandosi  principalmente
sui dati relativi a quanto effettivamente incassato  nell'anno  2012,
e' in  linea  di  massima  sufficientemente  affidabile.  Per  alcune
casistiche, tuttavia, i nuovi metodi di calcolo non sono applicabili,
e le stime ministeriali possono  presentare  margini  di  scostamento
ampi, costituendo pertanto un parametro di decisione in contrasto con
l'art.  13,  d.l.  n.  201/2011,  parametro  del  quale  si  denuncia
l'illegittimita' per i medesimi vizi illustrati  nel  secondo  motivo
del ricorso introduttivo. Rimangono irrisolti,  inoltre,  i  problemi
posti dall'inclusione nel procedimento di  stima  di  voci  improprie
oltre che dall'opacita' delle metodologie impiegate. Il  gettito  IMU
ad aliquota  base,  infatti  continua  ad  essere  integrato  con  le
componenti relative all'IMU sugli immobili di proprieta'  dei  comuni
e,  per  una  quota  definita  "marginale",   all'IMU   relativa   ai
contribuenti che verserebbero in ritardo (c.d.  "code  di  gettito").
Ancora, la nuova nota metodologica non modifica le stime  ICI,  nella
parte  in  cui  erano  basate  sulla  valutazione  provvisoria  ISTAT
dell'ICI 2010, valutazione che nel maggio 2012 e'  stata  revisionata
dalla stessa ISTAT, incrementandola per  464  milioni.  Il  Ministero
dell'Economia e delle Finanze ha proseguito  anche  nell'applicazione
del cosiddetto  "check  di  coerenza"  tra  valore  del  gettito  IMU
relativo agli "Altri immobili" e valore dell'ICI, metodo gia' oggetto
di  contestazione  con  il  ricorso  introduttivo.  Dagli   argomenti
proposti dai Ministeri resistenti sembrerebbe inoltre  che  gli  atti
impugnati  siano  illegittimi  per   violazione   dei   principi   di
veridicita' e  trasparenza  della  finanza  pubblica.  Se  poi,  come
sostenuto dalla difesa erariale, si  deve  ricorrere  a  "correzioni"
delle differenze di gettito al fine di  coprire  l'insufficienza  dei
fondi, dovrebbe essere sottoposta alla Corte Costituzionale la  norma
che  dispone  la  riduzione  dei  fondi  del  federalismo  municipale
(l'ultimo periodo dell'art. 13, comma  17,  del  d.l.  n.  201/2011),
affinche' ne sia dichiarata l'illegittimita' per  contrasto  con  gli
artt. 81 e 119 Cost. 
  All'udienza del 20 novembre 2013 il TAR ha trattenuto la  causa  in
decisione. In seguito e' stata emessa la sentenza non  definitiva  n.
10435/2013 con la  quale,  dopo  aver  respinto  tutte  le  eccezioni
preliminari sollevate dalle controparti ministeriali, il Tribunale ha
ordinato l'integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti  i
comuni italiani. 
  Con il presente avviso e' data conoscenza legale  del  giudizio  ai
controinteressati, individuati in tutti i comuni italiani. Si da atto
della possibilita' di  seguire  l'esito  del  procedimento  sul  sito
www.giustizia-amministrativa.it,  inserendo  il  numero  di  registro
generale  del   ricorso   nella   sottosezione   "Ricerca   ricorsi",
all'interno delle prima sottosezione  "Roma"  della  sezione  "T.A.R.
Lazio". Il ricorso introduttivo, il ricorso per motivi aggiunti e  la
sentenza non definitiva del T.A.R. per il Lazio, sede di  Roma,  sez.
II, n. 10435/2013, sono inoltre integralmente pubblicati sul  portale
web   del   federalismo    fiscale,    raggiungibile    all'indirizzo
www.portalefederalismofiscale.gov.it. 

                       avvocato Harald Bonura 
                     avvocato Giuliano Fonderico 

 
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