Notificazione per pubblici proclami - Ricorso R.G. n. 216/2013 
 
 
                Sentenza non definitiva n. 10436/2013 
 

  1. Con il  ricorso  in  epigrafe,  integrato  da  motivi  aggiunti,
proposto  contro  la  Presidenza  del  Consiglio  dei  Ministri,   il
Ministero dell'Economia e delle Finanze ed il Ministero dell'Interno,
e nei confronti del Comune di  Fiumicino,  il  Comune  di  Torino  ha
chiesto l'annullamento: i) degli atti, di estremi e data ignoti,  con
i quali i Ministeri resistenti hanno determinato  nei  confronti  del
Comune le differenze del gettito stimato ad aliquota base,  ai  sensi
dell'art. 13, comma 17,  del  D.L.  n.  201/2011,  e  le  conseguenti
compensazioni  e  variazioni  nelle   assegnazioni   da   federalismo
municipale per l'anno 2012; ii) di ogni atto presupposto, connesso  e
consequenziale, ivi compresi la  "nota  metodologica"  su  "revisione
stime ICI e IMU", pubblicata sul portale del federalismo  fiscale  in
data 16  ottobre  2012,  la  "nota  di  chiarimento"  pubblicata  sul
medesimo sito in data 29 agosto 2012, l'avviso relativo a "criteri  e
metodi adottati per la determinazione del gettito dell'IMU e dell'ICI
pubblicati per singolo comune", pubblicato  sul  sito  del  Ministero
dell'Economia e delle Finanze il 28 agosto 2012 e, ove occorrer possa
e per quanto d'interesse, del d.m. 4 maggio 2012 e ss.mm.ii. 
  2.   Il   giudizio   riguarda   le   conseguenze   dell'istituzione
dell'imposta municipale propria (IMU), disposta dal d.lgs. n. 23/2011
(artt.  8-9),  sulle  attribuzioni  ai  comuni  a  valere  sul  Fondo
sperimentale di riequilibrio e sul Fondo di  perequazione,  istituiti
per garantire il corretto svolgersi del processo di  devoluzione  dei
tributi ai comuni. Secondo il d.l. n. 201/2011 (art. 13,  comma  17),
che ha anticipato l'istituzione dell'IMU  rispetto  alle  tempistiche
originariamente  previste,  la  differenza  tra  il  gettito  stimato
derivante dall'istituzione dell'IMU  e  quello  effettivo  imputabile
alle imposte anteriori  sostituite  dalla  medesima  IMU  (prima  fra
tutte, l'ICI), avrebbe dovuto essere  compensata  da  una  variazione
corrispondente nelle attribuzioni ai  singoli  comuni  a  valere  sui
Fondi sopra richiamati. Occorreva dunque verificare il gettito  delle
imposte anteriori, ricavandolo dai certificati  di  conto  consuntivo
che  i  comuni  sono  tenuti  a  redigere  e  inviare  periodicamente
all'amministrazione  ministeriale,  e  confrontarlo  con  il  gettito
"stimato"  dell'IMU.  Tale  stima  doveva  avere  le  caratteristiche
tipiche  delle  valutazioni  prospettiche  dei   dati   contabili   e
finanziari: prudenza, oggettivita',  precisione  ecc.  Applicando  il
meccanismo previsto  dalla  norma  citata,  il  "passaggio"  dall'ICI
all'IMU doveva essere sostanzialmente neutrale per le finanze statali
e comunali coinvolte. Le amministrazioni  ministeriali  resistenti  -
alle quali spetta la determinazione delle variazioni di cui  sopra  -
hanno invece trasformato  il  gettito  ICI  effettivo  in  un'entita'
stimata sulla base  di  criteri  approssimativi,  lontana  da  quella
certificata  ed  effettivamente  incassata.  Quanto  alla  stima  del
gettito IMU, essa e' stata compiuta includendo componenti non  dovute
e sulla base di parametri inattendibili e  tendenti  all'eccesso.  In
questo modo la forbice tra ICI e IMU si e' tendenzialmente allargata,
con una speculare diminuzione delle attribuzioni ai comuni  a  valere
sui Fondi citati. 
  3. In particolare, previo accordo sancito  in  sede  di  Conferenza
Stato-citta'  ed  autonomie  locali,   con   decreto   del   Ministro
dell'interno, di concerto  con  il  Ministro  dell'economia  e  delle
finanze, sono stabilite le modalita' di alimentazione  e  di  riparto
del Fondo sperimentale. Per l'anno 2012, l'accordo e' stato  concluso
il 1° marzo 2012 e integrato  in  data  2  agosto  2012.  Il  decreto
ministeriale conseguente e' stato adottato il 4  maggio  2012  e  poi
integrato e modificato con decreto dell'8 agosto 2012.  Secondo  tale
decreto, che riprendeva l'accordo sopra  citato,  si  sarebbe  dovuto
provvedere in  base  ai  dati  puntuali  derivanti  per  l'ICI  dalle
certificazioni a consuntivo e per l'IMU dal pagamento degli acconti. 
  4. Per determinare con precisione le quantita' coinvolte,  e  sulla
base dei dati via  via  acquisiti,  le  amministrazioni  ministeriali
hanno pubblicato in tempi diversi una serie di "stime" ciascuna delle
quali espressione di criteri differenti  e  produttiva  di  risultati
altrettanto diversificati. La pubblicazione delle prime due  edizioni
delle "stime" suscitava una serie di osservazioni critiche  da  parte
dell'Associazione nazionale dei comuni italiani e  dell'Istituto  per
l'economia e la finanza locale, anche  in  occasione  dei  tavoli  di
concertazione  tecnica  formalmente   istituiti   nell'ambito   della
Conferenza Stato-Citta'. Su alcuni aspetti - tra i quali  il  calcolo
dell'ICI - cio' conduceva  a  una  nuova  revisione  condivisa  delle
determinazioni precedenti che puntavano a  risolvere  i  problemi  di
calcolo e a migliorare il  procedimento  di  stima.  Tale  lavoro  di
concertazione era tuttavia superato e in larga parte ribaltato  dalle
"stime" pubblicate dal Ministero dell'economia e  delle  finanze  con
data 16 ottobre 2012, unitamente a una nota metodologica, qualificate
come "definitive". In relazione all'ICI, la nuova  nota  metodologica
ha  sostenuto  che,  in   mancanza   delle   informazioni   contabili
certificate per alcuni comuni,  si  dovesse  ricorrere  a  operazioni
"integrative" per tutti i comuni (anche quelli con i dati  completi).
Queste  operazioni  hanno  incluso  l'uso  di  banche  dati  a  scopi
statistici, la "stima" dell'ICI secondo un algoritmo,  la  correzione
della stima con una "clausola di salvaguardia", il confronto  per  un
"check di coerenza" con la distribuzione dell'IMU, sulla base  di  un
rapporto ideale tra IMU e ICI  pari  a  2,1  rispetto  al  quale,  in
presenza di valori "anomali", si sarebbe proceduto  ad  applicare  un
meccanismo correttivo del valore dell'ICI. Pertanto, l'ICI 2010  come
realta' contabile precisa e certificata e'  stata  alterata  in  modo
generalizzato  e  senza  alcun  riferimento  ai  dati  contabili   ed
amministrativi riportati nei consuntivi. Anche in relazione  all'IMU,
le ultime stime e la nota di  ottobre  2012  hanno  "definitivamente"
mutato la "stima" di un gettito effettivo in una valutazione in larga
parte arbitraria di un gettito potenziale, includendo nel computo del
gettito componenti  inattendibili  e/o  improprie.  La  nota  afferma
infatti di tenere in conto i c.d. "immobili fantasma",  vale  a  dire
quelli esistenti fisicamente ma  non  dichiarati  spontaneamente  dai
proprietari, non iscritti al catasto e attributari,  di  una  rendita
presunta in via transitoria. Il gettitto derivante da  tali  immobili
e' realizzabile solo potenzialmente, se si estendesse in modo certo e
incontestato la base degli immobili imponibili.  Sono  stati  inoltre
considerati i contribuenti che  hanno  ritardato  il  versamento  nel
termine di giugno, a partire dai "dati  storici  dei  versamenti  ICI
affluiti nei mesi successivi  alla  scadenza  di  giugno".  Anche  in
questo caso, l'incremento  del  gettito  complessivo  "stimabile"  in
relazione a tali "code" appare il frutto piu' di una  congettura  che
di una stima fondabile su parametri oggettivi.  Vi  e'  poi  il  tema
degli  immobili  di  proprieta'  comunale,  che  peraltro  era  stato
espressamente considerato dal legislatore,  e  che  il  Ministero  ha
trattato secondo un parametro  difforme  da  quello  normativo.  Dove
l'art. 13, comma 11, del d.l. n.  201/2011  prevedeva  che  per  tali
immobili non si applicasse  la  disposizione  sulla  riduzione  delle
attribuzioni a valere sul Fondo perequativo, il Ministero ha ritenuto
di sottrarre dal calcolo solo la parte  di  IMU  alla  quale  avrebbe
avuto diritto lo Stato. Per il resto, pur trattandosi  di  un'imposta
che non produce un gettito effettivo (il comune la pagherebbe  a  se'
stesso, con una partita di giro), essa viene  considerata  ugualmente
come gettito ai fini della riduzione delle attribuzioni a valere  sul
Fondo. 
  5. Mettendo insieme quanto visto per la determinazione  dell'ICI  e
dell'IMU, si ha che quello che doveva  essere  un  confronto  tra  un
valore preciso e certificato (l'ICI) e un valore da stimarsi  secondo
i   parametri   oggettivi   e   prudenti   propri    delle    scienze
economico-finanziarie (l'IMU "stimato") e' divenuto  l'occasione  per
aggiustamenti, correzioni, ricalibrazioni, ecc. di ogni sorta. I dati
finali non hanno piu' una relazione certa con la realta'  finanziaria
dell'Ente, sulla quale  pur  sono  chiamati  a  produrre  conseguenze
particolarmente gravi. In  particolare,  il  pregiudizio  subito  dal
Comune di Torino e' quantificabile in circa 19 milioni di Euro.  Alla
luce di quanto esposto, gli atti impugnati  sono  illegittimi  per  i
seguenti motivi di diritto: 
  I. Violazione e falsa applicazione dell'art. 2, comma 3, del d.lgs.
n.  23/2011.  Violazione   dell'Accordo   in   sede   di   Conferenza
Stato-Citta' e Autonomie Locali del 1° marzo 2012 e del d.m. 4 maggio
2012  s.m.i.  Violazione  del   principio   di   leale   cooperazione
istituzionale di cui all'art.  22,  comma  5,  legge  n.  241/1990  e
s.m.i.. Violazione dell'art. 3 legge  241/90  e  s.m.i..  Eccesso  di
potere per illogicita',  irragionevolezza,  travisamento  dei  fatti,
carenza di motivazione e di istruttoria. Contraddittorieta' fra atti.
Le concrete modalita' di "alimentazione e  conferimento"  di  riparto
del Fondo sperimentale di riequilibrio devono  avvenire  con  decreto
del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro  dell'economia
e delle  finanze,  previo  accordo  sancito  in  sede  di  Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali. Il decreto  ministeriale  4  maggio
2012, nel recepire l'accordo relativo all'anno 2012, ha disposto  che
gli importi attribuiti ai comuni sarebbero stati soggetti a revisione
"in relazione alla variazione  delle  detrazioni  sul  Fondo  di  cui
all'articolo  13,  comma  17,  ed  all'articolo  28,  comma  7,   del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Entro il  mese  di  luglio,  in
base a tutti i dati disponibili aggiornati, in particolare  all'esito
dei pagamenti dell'acconto tramite il modello F24, verra'  effettuata
la revisione  della  ripartizione  delle  assegnazioni,  al  fine  di
assicurare la  rettifica  degli  eventuali  scostamenti  tra  gettiti
stimati dell'imposta  municipale  propria  e  gettiti  effettivamente
realizzati alla luce dei dati relativi ai pagamenti in acconto".  Con
l'integrazione dell'8 agosto 2012, il d.m. ha  poi  ribadito  che  il
calcolo  del  gettito  ICI  doveva  essere  effettuato  in  base   ai
certificati di conto  consuntivo  2009  e  2010  (art.  2,  comma  1,
lett.b). E' invece  accaduto  che  il  MEF  e,  conseguentemente,  il
Ministero dell'Interno - nel dare attuazione all'articolato de quo i)
quanto all'ICI e' ricorso a  operazioni  "integrative"  per  tutti  i
comuni, abbandonando il riferimento ai dati certificati a consuntivo;
ii) quanto all'IMU, vi ha inserito voci in parte inattendibili, quali
le code di gettito relative agli immobili fantasma e ai  contribuenti
ravveduti, in parte improprie, quali gli immobili  comunali,  si'  da
fornire dati finali che non hanno piu' una  relazione  certa  con  la
realta' finanziaria degli enti locali. Dagli atti  ministeriali  resi
noti, inoltre, non sono in alcun modo desumibili ne' tutti i  criteri
effettivamente seguiti, ne' i dati sui quali ci si e'  basati  (e  le
fonti dai quali  gli  stessi  sono  stati  tratti)  per  definire  le
situazioni dei singoli comuni. 
  II. Violazione e falsa applicazione dell'art.  13,  comma  17,  del
d.l. n.  201/2011  e  del  d.m.  4  maggio  2012  s.m.i..  Violazione
dell'art. 3 della L.n. 241/1990  e  s.m.i..  Eccesso  di  potere  per
illogicita', irragionevolezza, travisamento  dei  fatti,  carenza  di
motivazione e di  istruttoria.  Contraddittorieta'  fra  atti.  II.1.
Quanto al calcolo  dell'ICI,  il  vizio  di  fondo  del  ragionamento
ministeriale sta nell'avere  abbandonato,  per  tutti  i  comuni,  il
riferimento ai dati certificati a consuntivo (gli unici contabilmente
certi per legge; art. 161, comma 1, d.lgs. n. 267/2000), in virtu' di
omissioni informative che  avrebbero  afflitto  le  comunicazioni  da
parte di alcuni (pochi) comuni. La norma  primaria  richiede  infatti
che il confronto del gettito IMU "stimato" debba essere svolto con il
gettito ICI effettivo. Anche il d.m. 4 maggio 2012, come si e' detto,
con l'integrazione dell'8 agosto 2012 ha ribadito che il calcolo  del
gettito ICI doveva essere effettuato in base ai certificati di  conto
consuntivo 2009 e 2010 (art.  2,  comma  1,  lett.b).  La  scelta  di
abbandonare il dato certificato rischia di distanziare in modo  tanto
significativo, quanto inaccettabile  il  dato  reale  certificato  da
quello considerato ai fini di specie. Il differenziale che  si  viene
cosi' a creare, dipendendo dal dato  "storico"  di  un'imposta  ormai
sostituita dall'IMU, riduce stabilmente nel tempo le attribuzioni  al
comune a valere sul  fondo  sperimentale.  Ancora,  il  Ministero  ha
dichiarato di "riproporzionare" l'ICI al dato Istat di 9.193  milioni
di euro. Tuttavia l'Istat stesso, nel mese di maggio 2011 ha  rivisto
tale dato portandolo a 9.657 milioni di euro. Sicche',  il  Ministero
ha fatto riferimento a un dato non solo statistico e non effettivo ma
anche errato, per indicazione dello  stesso  soggetto  che  lo  aveva
elaborato. Il Ministero ha poi dichiarato di confrontare il dato  con
l'IMU stimato, sulla base di un rapporto atteso tra IMU e ICI di 2,1,
correggendo le eventuali "anomalie" che dovessero emergere rispetto a
tale rapporto. Anche  qui,  un  dato  formalmente  certificato  viene
modificato sulla base di un'assunzione non priva di arbitrarieta'. In
particolare quanto al  gettito  ICI  del  Comune  di  Torino,  mentre
l'ammontare del gettito certificato da conto consuntivo 2010 e'  pari
a 154.382.040 euro, i  dati  del  Ministero  evidenziano  un  importo
"stimato" in euro 153.948.942. L'ingiustificata differenza  derivante
dai criteri adottati ammonta  quindi  a  circa  400.000  euro.  II.2.
Quanto alla stima del gettito IMU, anziche' misurare in modo prudente
e sulla base di parametri il piu' possibile oggettivi, come detto  le
amministrazioni ministeriali resistenti  hanno  incluso  nel  calcolo
voci in parte inattendibili, in parte improprie,  cosi'  allontanando
sostanzialmente il dato dalla realta' finanziaria. 
  III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 9,  comma  8  d.l.
23/2011 e dell'art. 13, comma 11, del d.l.  n.  201/2011.  Violazione
dell'art. 3 della L.n. 241/1990. Eccesso di potere  per  illogicita',
irragionevolezza, travisamento dei fatti, carenza di motivazione e di
istruttoria.  Contraddittorieta'  fra  atti.  Il  trattamento   degli
immobili di proprieta' comunale  ai  fini  della  determinazione  del
gettito IMU e'  poi  in  palese  contrasto  con  la  norma  primaria,
peraltro nel caso del Comune resistente sotto un  peculiare  aspetto.
Infatti, in considerazione della rilevante differenza  fra  le  stime
della Citta' di Torino formulate dai competenti Uffici e le stime del
MEF, e tenuto conto della scarsa rilevanza per la Citta'  delle  code
di gettito relative agli immobili "fantasma" e ai fabbricati  rurali,
si ritiene che il Ministero dell'Economia abbia compreso nella  stima
gli immobili di proprieta'  comunale  senza  alcuna  distinzione,  in
palese contrasto  con  la  norma  che  prevede  la  totale  esenzione
dall'IMU  degli  immobili  di  proprieta'  della  Citta'  di   Torino
destinati a funzioni e compiti istituzionali. 
  L'art. 9, comma 6-bis, D.L. n. 174/2012 ha previsto che "a  seguito
della verifica del gettito dell'imposta municipale propria  dell'anno
2012, da effettuare entro il  mese  di  febbraio  2013,  si  provvede
all'eventuale conseguente regolazione dei rapporti finanziari tra  lo
Stato e i comuni, nell'ambito delle dotazioni del fondo  sperimentale
di riequilibrio e dei trasferimenti erariali previste a  legislazione
vigente". La legge  n.  228/2012,  all'art.  1,  comma  383,  ha  poi
previsto che "La verifica del gettito dell'imposta municipale propria
dell'anno  2012,  di  cui  al  comma  6-bis   dell'articolo   9   del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, avviene utilizzando anche i dati
relativi alle aliquote e ai regimi agevolativi deliberati dai singoli
comuni  e  raccolti  dall'IFEL   nell'ambito   dei   propri   compiti
istituzionali  sulla  base  di  una  metodologia  concordata  con  il
Ministero  dell'economia  e  delle   finanze".   In   base   a   tali
disposizioni,  il  Ministero  dell'economia  e   delle   finanze   ha
provveduto ad effettuare la verifica, dando atto dei  relativi  esiti
nella nota "Esito verifica art. 9, comma 6 bis, D.L.  n.  174/2012  e
art. 1, comma 383, Legge 228/2012: nota metodologica" del  31  maggio
2013. Avverso tale atto, nonche', ove occorrer possa e per quanto  di
interesse, avverso gli atti di estremi e data ignoti con  i  quali  i
Ministeri resistenti  hanno  determinato  nei  confronti  del  Comune
ricorrente le differenze di gettito  stimato  ad  aliquota  base,  ai
sensi dell'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201/2011 e  le  conseguenti
compensazioni/variazioni nelle assegnazioni da federalismo municipale
per l'anno 2012, in seguito alla  verifica  prescritta  dall'art.  9,
comma 6 bis, D.L. n. 174/2012, come da comunicato pubblicato dal  MEF
sul Portale del Federalismo Fiscale nella cd.  area  "riservata"  del
Comune di Torino e aggiornamento dei dati sulle spettanze dei  comuni
relativi  all'anno  2012,   effettuato   sul   sito   del   Ministero
dell'Interno in data 3 luglio  2013,  e  di  ogni  atto  presupposto,
connesso e consequenziale, il Comune di Torino  ha  proposto  ricorso
per motivi aggiunti, chiedendone l'annullamento, unitamente agli atti
impugnati con il ricorso introduttivo. In particolare  risulta  dalla
nota metodologica  impugnata  che  sono  stati  elaborati  dei  nuovi
criteri per la stima del gettito derivante dall'IMU,  alla  luce  del
gettito effettivamente  incassato.  Tali  nuovi  criteri  introducono
taluni correttivi in accoglimento delle  osservazioni  presentate  da
Anci, nell'ambito dei confronti tecnici  con  i  Ministeri.  I  nuovi
criteri ministeriali tuttavia non incidono sui principali  vizi  gia'
denunciati in relazione alle stime di ottobre 2012 e scontano  limiti
propri che, in date circostanze, ne minano l'attendibilita'. La stima
del gettito incassato ad aliquota base (al netto  delle  integrazioni
per   componenti   di   gettito   puramente   virtuali),    basandosi
principalmente sui dati relativi a  quanto  effettivamente  incassato
nell'anno 2012, e' in linea di massima  sufficientemente  affidabile.
Rimangono tuttavia irrisolti i  problemi  posti  dall'inclusione  nel
procedimento di stima di voci improprie oltre che dall'opacita' delle
metodologie impiegate. Il  gettito  IMU  ad  aliquota  base,  infatti
continua ad essere integrato con le componenti relative all'IMU sugli
immobili  di  proprieta'  dei  comuni  e,  per  una  quota   definita
"marginale", all'IMU relativa ai  contribuenti  che  verserebbero  in
ritardo  (c.d.  "code  di  gettito").  La  nuova  nota  metodologica,
inoltre, non modifica le stime ICI, nella parte in cui  erano  basate
sulla valutazione provvisoria ISTAT dell'ICI  2010,  valutazione  che
nel  maggio  2012  e'   stata   revisionata   dalla   stessa   ISTAT,
incrementandola per 464 milioni. Il Ministero dell'Economia  e  delle
Finanze ha proseguito anche nell'applicazione del  cosiddetto  "check
di  coerenza"  tra  valore  del  gettito  IMU  relativo  agli  "Altri
immobili" e valore dell'ICI, metodo gia' oggetto di contestazione con
il ricorso introduttivo. Dagli argomenti che sembrano emergere  dagli
atti dei  Ministeri  resistenti  sembrerebbe  inoltre  che  gli  atti
impugnati  siano  illegittimi  per   violazione   dei   principi   di
veridicita' e trasparenza della finanza pubblica. Se  poi  la  difesa
erariale dovesse sostenere la necessita' di ricorrere a  "correzioni"
delle differenze di gettito al fine di  coprire  l'insufficienza  dei
fondi, dovrebbe allora essere sottoposta alla Corte Costituzionale la
norma che dispone la riduzione dei fondi del  federalismo  municipale
(l'ultimo periodo dell'art. 13, comma  17,  del  d.l.  n.  201/2011),
affinche' ne sia dichiarata l'illegittimita' per  contrasto  con  gli
artt. 81 e 119 Cost. 
  All'udienza del 20 novembre 2013 il TAR ha trattenuto la  causa  in
decisione. In seguito e' stata emessa la sentenza non  definitiva  n.
10436/2013 con la  quale,  dopo  aver  respinto  tutte  le  eccezioni
preliminari sollevate dalle controparti ministeriali, il Tribunale ha
ordinato l'integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti  i
comuni italiani. 
  Con il presente avviso e' data conoscenza legale  del  giudizio  ai
controinteressati, individuati in tutti i  comuni  italiani.  Si  da'
atto della possibilita' di seguire l'esito del procedimento sul  sito
www.giustizia-amministrativa.it,  inserendo  il  numero  di  registro
generale  del   ricorso   nella   sottosezione   "Ricerca   ricorsi",
all'interno delle prima sottosezione  "Roma"  della  sezione  "T.A.R.
Lazio". Il ricorso introduttivo, il ricorso per motivi aggiunti e  la
sentenza non definitiva del T.A.R. per il Lazio, sede di  Roma,  sez.
II, n. 10436/2013, sono inoltre integralmente pubblicati sul  portale
web   del   federalismo    fiscale,    raggiungibile    all'indirizzo
www.portalefederalismofiscale.gov.it. 

                       Avv. Donatella Spinelli 
                       Avv. Giuliano Fonderico 

 
T14ABA1142