Allegato
Parte di provvedimento in formato grafico
IV PIANO NAZIONALE DI AZIONE
E DI INTERVENTI PER LA TUTELA
DEI DIRITTI E LO SVILUPPO DEI
SOGGETTI IN ETA' EVOLUTIVA
Indice
1. Premessa
2. Metodologia e priorita' d'intervento
3. Il contesto di riferimento
4. Riferimenti essenziali e trasversali
5. Obiettivi tematici e azioni
5.1 Linee di azione a contrasto della poverta' dei bambini e delle
famiglie
Premessa
Gli obiettivi tematici
Le Azioni
5.2. Servizi socio educativi per la prima infanzia e qualita' del
sistema scolastico.
Premessa
Gli obiettivi tematici
Le Azioni
5.3 Strategie e interventi per l'integrazione scolastica e sociale
Premessa
Gli obiettivi tematici.
Le Azioni
5.4. Sostegno alla genitorialita', sistema integrato dei servizi e
sistema dell'accoglienza
Premessa
Gli obiettivi tematici
Le Azioni
6. Le strategie e le tematiche pioritarie della cooperazione italiana
7. Le risorse
1. Premessa
Il Piano nazionale di azione e di interventi per la tutela dei
diritti e lo sviluppo dei soggetti in eta' evolutiva (d'ora in poi
Piano di Azione) e' uno strumento di indirizzo che risponde agli
impegni assunti dall'Italia per dare attuazione ai contenuti della
Convenzione sui diritti del fanciullo, sottoscritta a New York il 20
novembre 1989 e ai suoi Protocolli opzionali. In particolare l'art. 4
della Convenzione, ratificata con la legge n. 176 del 27 maggio 1991,
prevede che gli Stati parte prendano tutte le iniziative utili sul
piano legislativo e amministrativo per implementare i diritti
stabiliti nella Convenzione e nei Protocolli, questi ultimi
ratificati con la legge n. 46 del 11 marzo 2002.
Il Piano di Azione, quale strumento programmatico e di indirizzo,
e il suo monitoraggio, quale modalita' imprescindibile per un
controllo efficace dei progressi raggiunti e la verifica dell'impatto
delle politiche adottate a favore dei bambini, si collocano a pieno
titolo tra gli adempimenti degli impegni assunti dall'Italia anche a
livello sovranazionale. I contenuti evidenziati di volta in volta nei
diversi Piani di azione rimandano esplicitamente ai principi
enunciati nella CRC (Convention on the Rights of Child), che
costituiscono percio' la cornice piu' ampia entro cui le direttive
del Piano si pongono per fissare le priorita' di ogni biennio. Questi
principi vengono spesso riassunti nello schema delle tre "P", cioe'
provision, protection e promotion: i provision rights sono quelli che
si riferiscono all'accesso a servizi o beni materiali e immateriali
(es. il diritto all'educazione o il diritto alla salute); i
protection rights, diritti che prevedono la protezione da situazioni
di rischio, danno e pericolo (es. abuso e maltrattamento); e infine,
i participation (o promotion) rights sono i diritti che riconoscono
il ruolo attivo del bambino come agente di cambiamento e portatore di
idee e opinioni che devono essere prese sul serio. Attorno a questi
tre principi trasversali si articolano i contenuti del Piano.
Il Piano di Azione viene predisposto dall'Osservatorio nazionale
e proposto al Consiglio dei ministri dal Ministro del lavoro e delle
politiche sociali con delega alle politiche per la famiglia, ed e'
adottato con decreto dal Presidente della Repubblica.
La costruzione della proposta di Piano di Azione si e' realizzata
in seno all'Osservatorio nazionale, istituito con legge n. 451/1997 e
nuovamente regolamentato con D.P.R. 103/2007, che costituisce la base
istituzionale e sociale in grado di garantire un contributo
competente, articolato e partecipato alla definizione dell'azione del
governo nel campo delle politiche per l'infanzia.
L'Osservatorio si compone di circa 50 membri, in rappresentanza
delle diverse amministrazioni centrali competenti in materia di
politiche per l'infanzia, delle Regioni e delle autonomie locali,
dell'Istat, delle parti sociali, delle istituzioni e degli organismi
di maggiore rilevanza del settore, nonche' di 8 associazioni e 8
esperti di nomina dei Presidenti.
Inoltre, con l'obiettivo di garantire forme di collaborazione,
sinergie e supporto tra l'Osservatorio e l'Autorita' Garante per
l'Infanzia e l'Adolescenza, un invitato permanente e' stato designato
a partecipare ai lavori dell'Osservatorio in rappresentanza
dell'Autorita'.
L'Osservatorio attualmente vigente e' stato costituito il 17
giugno 2014 e ha durata biennale.
In continuita' con l'esperienza di elaborazione del Terzo piano
di azione, anche il presente piano e' l'esito di un lavoro coordinato
e partecipato avvenuto all'interno dell'Osservatorio nazionale: la
caratteristica della partecipazione non riguarda solo la fase della
costruzione del Piano di Azione, ma impegna tutte le componenti del
settore pubblico e della societa' civile anche per la sua attuazione,
prevedendo uno specifico percorso di accompagnamento e di
monitoraggio, che inizia nella fase dell'elaborazione e si completa
nelle fasi di applicazione del Piano.
2. Metodologia e priorita' d'intervento
Per il nuovo Piano di azione, il Governo ha inteso valorizzare le
indicazioni derivanti dalle Osservazioni conclusive all'Italia da
parte del Comitato Onu sui diritti del fanciullo - oltre al
monitoraggio del 7° e 8° report della CRC - gli esiti del
monitoraggio del Terzo Piano di azione e le priorita' tematiche
delineatesi nel corso della IV Conferenza nazionale sull'infanzia e
l'adolescenza, tenutasi a Bari il 27 e 28 marzo 2014, le recenti
Raccomandazioni della Commissione Parlamentare per l'infanzia
contenute nel documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sulla
poverta' e sul disagio minorile e il piano nazionale di prevenzione e
contrasto dell'abuso e dello sfruttamento sessuale dei minori 2015
- 2017.
Il percorso di stesura del Piano di Azione e' stato un
laboratorio istituzionale che ha impegnato le Amministrazioni, gli
enti e gli esperti membri dell'Osservatorio.
In considerazione dei contributi citati e del quadro
socioeconomico attuale del Paese, per il Quarto Piano di azione le
priorita' tematiche individuate sono le seguenti:
1. Linee di azione a contrasto della poverta' dei bambini e delle
famiglie
2. Servizi socio educativi per la prima infanzia e qualita' del
sistema scolastico
3. Strategie e interventi per l'integrazione scolastica e sociale
4. Sostegno alla genitorialita', sistema integrato dei servizi e
sistema dell'accoglienza.
La metodologia di elaborazione e gestione del Piano di Azione e'
stata caratterizzata da alcune dimensioni fondamentali atte ad
assicurare che i contenuti trattati riflettessero la complessita' e
diversita' di condizioni, punti di vista e forme assunte dai fenomeni
che interessano bambini/e e adolescenti, nonche' la molteplicita' di
attori istituzionali e non, chiamati a dare attuazione ai loro
diritti. I principi cui la metodologia di lavoro si e' informata
sono: coordinamento, consultazione,
coprogettazione/corresponsabilita' e monitoraggio e controllo
partecipato.
L'aspetto innovativo di questo Piano di azione e' la forte
integrazione tra Amministrazione centrale, Regioni ed enti locali ad
un livello sia politico sia tecnico, anche attraverso la costituzione
di un Coordinamento tecnico-scientifico composto da membri
dell'Osservatorio rappresentanti le Regioni, l'Anci e da realta' non
appartenenti ad Amministrazioni pubbliche.
Il risultato finale e' un documento che valorizza le diverse
prospettive di governo, integra risorse ed esperienze, e modula il
Piano in relazione a obiettivi verificabili a livello centrale e
decentrato.
In seno all'Osservatorio, i componenti si sono suddivisi in
quattro gruppi di lavoro riferiti alle priorita' tematiche, che sono
state sviluppate individuando obiettivi generali e specifici
riconoscibili, raggiungibili e facilmente comunicabili, nonche'
grappoli di interventi distribuiti sui diversi livelli di governo,
centrale e territoriale, coinvolgenti diverse tipologie di attori e
rivolti a differenti beneficiari.
In relazione a ciascuna priorita' tematica sono stati quindi
individuati interventi/azioni riconducibili a:
interventi di tipo legislativo, che impegnano Amministrazione
centrali, Regioni e Province autonome, ivi compreso circolari e
direttive attuative;
interventi di tipo amministrativo generale e/o programmatorio, di
competenza delle Amministrazioni centrali, delle Regioni/Province
autonome e in taluni casi degli Enti locali;
interventi di natura operativa (progetti sperimentali,
costituzione di tavoli di coordinamento, ecc.), che impegnano
Amministrazioni centrali, Regioni/Province autonome, Enti locali e
anche realta' del terzo settore.
La declinazione degli obiettivi in azioni/interventi e' avvenuta
attraverso la compilazione di una scheda articolata nei seguenti
elementi :
- Obiettivo specifico, cui si riferisce la scheda, espresso per
quanto possibile in modo preciso e puntuale, non ambiguo.
- Azione/Intervento, che descrive l'azione che si propone di
intraprendere per raggiungere l'obiettivo di riferimento.
- Soggetti coinvolti nel ruolo di promotori - collaboratori
- destinatari finali. In relazione al livello territoriale cui si
riferisce ogni azione (nazionale, regionale, subregionale) i
possibili soggetti coinvolti (istituzionali e non) sono diversi.
- Tipologia interventi, sono gli interventi proposti per
realizzare l'obiettivo specifico.
- Risorse - Sono indicate le risorse disponibili nella
programmazione statale per la realizzazione degli interventi
individuati.
L'approvazione, in plenaria, dello schema di Piano di Azione da
parte dell'Osservatorio nazionale infanzia e adolescenza al Governo
ha costituito l'avvio della seconda fase del percorso del Piano di
Azione in quanto il documento, in base al citato D.P.R. 103/07, e'
stato poi proposto in Consiglio dei Ministri per l'approvazione dal
Ministro del lavoro e delle politiche sociali con delega alle
politiche della famiglia, sentita la Commissione parlamentare per
l'infanzia di cui all'articolo 1 della legge 23 dicembre 1997, n.
451, che si esprime entro sessanta giorni dalla presentazione e
l'Autorita' Garante per l'infanzia. Il Piano quindi e' stato adottato
con decreto del Presidente della Repubblica, previo parere della
Conferenza unificata.
Parte integrante del processo attuativo del Piano d'Azione sono
il suo monitoraggio e la verifica finale, azioni che vedono coinvolto
nuovamente tutto l'Osservatorio nazionale.
Gli obiettivi del monitoraggio sono:
- valorizzare i risultati raggiunti e gli interventi effettuati a
livello nazionale, regionale e locale in relazione ai bisogni e ai
fenomeni emergenti segnalati nel Piano di azione;
- rilevare dati quantitativi e qualitativi che permettano di
avere indicazioni utili per un'analisi delle condizioni dell'infanzia
e dell'adolescenza;
- identificare esperienze significative e aree di maggiore
criticita' in relazione alla diversa tipologia delle azioni
individuate nel piano;
- dare un supporto alle attivita' decisionali, a qualsiasi
livello le stesse siano collocate.
L'articolazione del monitoraggio sara' sviluppata su piu' livelli
di competenza/responsabilita' istituzionale (Amministrazioni
centrali, Regioni e Province autonome e un insieme rappresentativo di
aree metropolitane: le 15 citta' riservatarie), verificando anche il
grado di partecipazione da parte di soggetti terzi quali associazioni
di volontariato, terzo settore e societa' civile. L'impostazione
comunque dovra' essere coerente con la struttura di responsabilita'
delineata nelle azioni.
La valutazione in fase di chiusura del periodo di vigenza con il
supporto tecnico del Centro nazionale del Piano di azione si basera'
sulla raccolta di informazioni di tipo sia quantitativo sia
qualitativo che consentano di tracciare, da un lato, l'operato
istituzionale e, dall'altro, gli esiti di questo per quanto previsto
da ciascuna azione. Si potranno prevedere audizioni e interventi
complementari alle relazioni dei membri dei gruppi.
3. Il contesto di riferimento
Il Quarto Piano di azione interviene in un momento storico
contrassegnato da eventi recessivi che hanno messo in crisi il
rapporto tra cittadini e istituzioni. Gli indicatori macroeconomici e
sociali hanno subito peggioramenti nel corso dell'ultimo quinquennio,
e il Paese deve fronteggiare uno squilibrio economico che ha
caratteri di
eccezionalita'. E' indubbiamente sfumata la dimensione dell'agio,
del benessere e della sua promozione, a vantaggio di una piu' forte
focalizzazione sugli aspetti della vulnerabilita'.La lettura dei dati
disponibili ha determinato la scelta di priorita' tematiche connotate
da due finalita' predominanti: la prevenzione del disagio o il
contrasto al disagio.
La demografia di un Paese con sempre meno bambine e bambini.
L'Italia si conferma un Paese a demografia debole: le nascite
sono in diminuzione con 509mila nati nel 2014 a fronte dei 553mila
del 2004, il numero medio di figli per donna in eta' feconda e' di
1,31 per le donne italiane e di 1,97 per le donne straniere con una
progressiva diminuzione della fecondita' per entrambe, la percentuale
della popolazione minorile e' del 16,6 e quella dei minori di 0-14
anni e' del 13,8% mentre gli ultra65enni sono il 21,7% del totale,
per cui vi sono 157,7 ultrasessantacinquenni ogni 100 minori di 0-14.
Questi conclamati squilibri tra generazioni certificano la
rarefazione e la perdita di peso demografico dei piu' giovani
cittadini, che implicano non trascurabili rischi sulla capacita' di
tenuta e di crescita del sistema Paese, sull'equita' del sistema di
welfare, sulle opportunita' di sviluppo e crescita armoniosa dei
bambini e adolescenti in un contesto di vita marcatamente adulto - in
cui si cresce e ci si confronta sempre meno con fratelli, cugini,
pari eta', e in cui lo spazio condiviso con i coetanei e' sempre piu'
circoscritto in orari e luoghi prestabiliti.
In contemporanea al persistere della bassa fecondita', il
costante aumento della speranza di vita (80,6 anni per i maschi e di
85,4 anni per le femmine) ha comportato uno squilibrio strutturale
tra generazioni con un sostanziale rovesciamento della piramide delle
eta' che evidenzia il progressivo invecchiamento della popolazione
italiana. Le linee di tendenza regionali al riguardo sono omogenee e
convergenti, e le differenze che pur sussistono da regione a regione
sono riconducibili ai diversi punti di partenza e ai diversi tassi di
velocita' della riduzione.
Parte di provvedimento in formato grafico
I bambini e gli adolescenti italiani vivono in famiglie che
attraversano grandi trasformazioni.
Negli ultimi decenni, numericamente parlando, se la popolazione
italiana e' rimasta pressoche' ferma, la famiglia italiana non ha
fatto altro che correre: in quarant'anni la popolazione e' cresciuta
del 10,4% mentre il numero delle famiglie del 47,7. Nel lievitare
della famiglia italiana e' insita una profonda trasformazione del suo
profilo e della sua composizione. La trasformazione e'
contraddistinta da processi di nuclearizzazione - ossia un
progressivo ridursi delle forme familiari estese e plurinucleari -,
di denuclearizzazione - ovvero il venir meno dello stesso nucleo,
laddove si vive soli - e di polverizzazione - all'aumento del numero
di famiglie corrisponde una drastica diminuzione del numero medio di
componenti della famiglia attualmente attestato sul valore di 2,5:
erano 3 agli inizi degli anni Novanta.
Legami familiari in evoluzione e crisi familiari.
I mutamenti morfologici della famiglia italiana non implicano di
per se' un peggioramento delle relazioni e dei legami familiari, ma
certamente un loro riposizionamento alla ricerca di nuovi equilibri.
Nel nostro Paese ha sempre piu' senso parlare di differenti modelli
di famiglie quali soggetti delle politiche pubbliche per l'infanzia,
come effetto dei processi prima accennati, della rottura dei legami
di coppia, ma anche dell'emergere di nuovi modelli familiari
incentrati sulla scelta volontaria della maternita' single e sulla
formazione di nuclei familiari con figli a partire da legami di
coppia omosessuali, le cd famiglie omogenitoriali, oggi una presenza
sempre meno rarefatta specialmente nei grandi centri urbani.
Alla formazione delle famiglie italiane concorre anche l'adozione
nazionale e internazionale. L'adozione puo' essere considerata
indicatore e allo stesso tempo generatore della buona salute di un
paese, se applicata in maniera corretta, sussidiaria e residuale, con
competenza ed etica degli attori coinvolti. I dati confermano come
l'Italia continui a rappresentare uno dei Paesi di destinazione piu'
attivi nello scenario internazionale, in grado di offrire
un'accoglienza che tenga conto delle sempre diverse e particolari
esigenze dei bambini stranieri in stato di adottabilita', anche se il
numero delle adozioni risulta in calo sia per l'adozione nazionale -
916 unita' nel 2013 (fonte Ministero della giustizia) - sia per
l'adozione internazionale - 2.825 nell'anno 2013 (fonte Commissione
per le adozioni internazionali). La diminuzione del numero delle
adozioni fa seguito alla diminuzione delle dichiarazioni di
disponibilita' delle coppie e dei decreti di idoneita' per l'adozione
internazionale emessi (pervenuti alla CAI) che passano dai 6.237 del
2006 ai 3.803 del 2012.
Tradizionalmente, poi, nell'ambito delle relazioni familiari e'
necessario tenere in considerazione l'impatto di separazioni e
divorzi: nel 2012 si contano 88.288 nuove separazioni e 51.319
divorzi (erano rispettivamente 57.538 e 32.717 nel 1996). Le
separazioni con figli minorenni affidati riguarda stabilmente nel
tempo circa una separazione su due e interessa circa un terzo (33,1%)
dei divorzi. Il numero di figli minorenni che sono stati affidati nel
2012 e' stato pari a 65.064 nelle separazioni (di cui il 54,5% sotto
gli 11 anni) e a 22.653 nei divorzi (32,1% sotto gli 11 anni).
L'instabilita' coniugale coinvolge anche i cittadini stranieri: nel
9,3% dei casi la separazione coinvolge una "coppia mista" che in
quasi sette casi su dieci e' composta da marito italiano e moglie di
origine straniera.
L'esistenza di relazioni e rapporti disfunzionali puo' implicare
misure di allontanamento e di protezione del bambino dal nucleo
familiare di origine (1).
In questa prospettiva, un focus importante e' quello che riguarda
gli affidamenti familiari e gli inserimenti in comunita'. Dal
monitoraggio del fenomeno risulta che al 31/12/2012 i bambini e i
ragazzi di 0-17 anni fuori dalla famiglia di origine accolti nelle
famiglie affidatarie e nelle comunita' sono stimabili in 28.449,
ossia poco meno di tre bambini ogni mille abitanti 0-17, di cui
14.194 sono in affidamento familiare (il 46,6% intrafamiliare ed il
53,4% eterofamiliare) e altrettanti (14.255) sono accolti in
comunita' di accoglienza.
Sulla distribuzione per eta' e genere dei bambini accolti in
struttura e in affidamento familiare pesa l'incidenza dei minorenni
stranieri - rispettivamente il 30% degli accolti in struttura e il
16% in affidamento familiare - e ancor piu' dei minori non
accompagnati - rispettivamente il 49% degli stranieri accolti nelle
strutture e il 16% degli stranieri in affidamento familiare -, in
larga parte maschi e adolescenti, accolti per due terzi nelle
strutture.
Le piu' alte incidenze di ricorso all'accoglienza nei servizi
residenziali (oltre il 60%) si registrano nelle fasce estreme di 0-2
anni e di 15-17 anni - Se per i ragazzi piu' grandi, e prossimi alla
maggiore eta', l'accoglienza in comunita' e' spesso il solo
intervento esperibile per rispondere alle problematicita' del caso,
per i bambini di 0-2 anni l'incidenza riscontata rappresenta
un'evidenza, se non proprio una criticita', sulla quale riflettere in
riferimento a quanto disposto dalla legge 149/01 - sebbene sia utile
annotare in questa sede che alcune regioni hanno riservato una
attenzione mirata al tema che si e' tradotta nella piu' alta
incidenza all'affidamento familiare anche in questa fascia d'eta'.
Tra i coetanei italiani le due misure di accoglienza - 48% in
affidamento e 52% in comunita' - risultano piu' bilanciate. Ancor
piu' polarizzata e' l'accoglienza dei minorenni non accompagnati che
risultano per l'86% dei casi inseriti nei servizi residenziali: a
livello medio, sulla base dei dati forniti dalle regioni e province
autonome, il 50% dei minorenni stranieri accolti nei servizi
residenziali e' non accompagnato.
Per quanto riguarda l'accoglienza residenziale, pur nelle
differenziazioni regionali derivanti anche dalle diverse normative
vigenti, tra le Regioni e le Province autonome prevalgono in media le
comunita' socio educative (47%), in primis, seguite dalle comunita'
familiari (17%) e dai servizi di accoglienza per bambino/genitore
(12%).
Allargando lo sguardo al contesto europeo per verificare la
situazione italiana in un quadro comparativo i dati a disposizione,
allineati al periodo 2007-2009, evidenziano senza incertezze come
l'Italia presenti in assoluto il piu' basso tasso di bambini e
adolescenti fuori famiglia - 3 bambini e adolescenti ogni 1.000
residenti della stessa eta' - sopravanzando su questo terreno Paesi
in cui si scontano ancora oggi evidenti e conclamati ritardi nel
rendere effettivamente esigibili i diritti dei minorenni ma anche
Paesi culturalmente avanzati e in cui il dibattito su questi temi
risulta sviluppato almeno quanto nel nostro Paese: Spagna (4,9
bambini e adolescenti ogni 1.000 residenti della stessa eta'), Gran
Bretagna (5,9), Francia (8,0), Germania (8,5).
I bambini vittime di violenze
L'accoglienza in affidamento familiare o comunita' residenziale
puo' trarre origine dalla necessita' di sottrarre il bambino o
l'adolescente da una situazione di pregiudizio, anche grave.
Purtroppo sul fenomeno del maltrattamento e dell'abuso all'infanzia
non si dispone di dati raccolti stabilmente nel quadro di un sistema
di sorveglianza nazionale, nondimeno alcune informazioni si possono
trarre dalle statistiche giudiziarie e dalla recente indagine
campionaria nazionale sul maltrattamento dei bambini e degli
adolescenti in Italia promossa dall' Autorita' Garante per l'Infanzia
e realizzata da ISTAT-CISMAI-Terre des hommes (2015).
I dati relativi alle denunce alle forze dell'ordine inerenti i
minorenni fanno registrare incrementi significativi in questi ultimi
anni. Quelli piu' immediatamente riconducibili a offese contro
soggetti minorenni riguardano i reati di tipo sessuale: le denunce
per atti sessuali con minorenne passano dalle 460 del 2006 alle 523
del 2013, le denunce per pornografia minorile e detenzione di
materiale pedopornografico passano dalle 333 del 2006 alle 489 del
2013.
In assenza di un sistema nazionale uniforme di registrazione, e
nella consapevolezza che la violenza sui bambini e' un fenomeno
ancora largamente sommerso, sulla base dell'indagine campionaria
citata si stima che 457.453 bambini e ragazzi, cioe' 47,7 minorenni
su 1000 residenti, siano seguiti dai servizi sociali territoriali. Di
questi, 91.272 (9,5 minorenni ogni 1.000 minorenni residenti) sono
stati presi in carico per maltrattamento, in particolare per
trascuratezza (materiale e/o affettiva) (47,1%), per violenza
assistita (19,4%), per maltrattamento psicologico (13,7%), per
patologia delle cure (8,4%), per maltrattamento fisico (6,9%) e per
violenza sessuale (4,2%). Aumenta inoltre la percentuale dei bambini
che hanno assistito ad episodi di violenza sulla propria madre (dal
60,3% del 2006 al 65,2% rilevato nel 2014) (2).
Poverta' ed esclusione sociale
Nel 2013, in Italia 1 milione 434 mila minorenni risultano poveri
assoluti (3), con un incremento percentuale del 35% rispetto al 2012.
Cio' significa che nel breve volgere di un anno piu' di 370.000 nuovi
bambini sono arrivati a sperimentare questa condizione di vita
estrema nel nostro Paese. Complessivamente la poverta' assoluta
riguarda in Italia 2 milioni e 28mila famiglie - il 7,9% delle
famiglie residenti. Nell'ultimo anno la poverta' assoluta aumenta
significativamente tra le famiglie con tre (dal 6,6 all'8,3%),
quattro (dall'8,3 all'11,8%) e cinque o piu' componenti (dal 17,2 al
22,1%), peggiora nelle coppie con figli - dal 5,9 al 7,5% se il
figlio e' uno solo, dal 7,8 al 10,9% se sono due e dal 16,2 al 21,3%
se i figli sono tre o piu' - e se i figli sono minorenni il
peggioramento e' ancor piu' evidente - dal 7,1 al 10,2% con un figlio
minorenne, dal 10 al 13,4% con due figli minorenni, dal 17,1 al 21,3%
con tre o piu' figli minorenni -.
Anche sul fronte complementare della poverta' relativa (4),
peggiora la condizione delle famiglie numerose con quattro - dal 18,1
al 21,7% - e cinque o piu' componenti - dal 30,2 al 34,6% - e delle
famiglie con figli al crescere del numero di figli - dal 17,4 al
20,4% con due figli, dal 29,8 al 32,9% con tre o piu' ; fattore di
rischio aggiuntivo risulta la presenza di figli minorenni - dal 15,7
al 16,2% con un figlio minorenne, dal 20,1 al 23,1% con due figli
minorenni, dal 28,5 al 34,3% con tre o piu' figli minorenni -
soprattutto se hanno meno di 5 anni.
La crisi economica degli ultimi anni non solo ha confermato il
suo radicamento tra i segmenti della popolazione dove era gia'
presente, ma e' cresciuta particolarmente in altri segmenti, prima
ritenuti poco vulnerabili.
Se dai consumi passiamo ad analizzare quanto ci restituisce
l'indagine Eu Silc basata sui redditi e le condizioni di vita - sulla
base della quale l'Unione Europea calcola gli indicatori ufficiali
per la definizione e il monitoraggio degli obiettivi di politica
sociale, nel contesto della strategia Europa 2020 - emerge che nel
2013 il 28,4% delle persone residenti in Italia e' a rischio poverta'
o esclusione sociale - era il 29,9% nel 2012, intesa come misura
combinata del rischio di poverta' (5) della grave deprivazione
materiale (6) e della bassa intensita' lavorativa (7). Anche su
questo terreno le condizioni di massimo rischio si ravvisano al
crescere nel nucleo familiare di figli minorenni. Sebbene in
diminuzione tra il 2012 e il 2013, nel corso di quest'ultimo anno il
rischio di poverta' o esclusione sociale riguarda il 26,8% delle
famiglie con un minore, il 30,8% delle famiglie con due minorenni e
il 45,4% delle famiglie con tre o piu' minorenni. Osservando nel loro
insieme le famiglie con almeno un figlio minorenne e le tre
componenti primarie dell'indicatore di poverta' o esclusione sociale
si rileva nel biennio 2012-2013 un miglioramento sul rischio di
poverta', un piu' consistente miglioramento sul fronte della grave
deprivazione, e un peggioramento rispetto alla bassa intensita'
lavorativa dei componenti familiari occupati di 18-59 anni. Le
disuguaglianze si insinuano, poi, sempre piu' anche nelle condizioni
di vita e benessere economico delle diverse tipologie di famiglie
italiane che presentano una iniqua distribuzione della ricchezza; il
20% piu' ricco delle famiglie residenti in Italia percepisce il 40%
del reddito totale a fronte del 20% piu' povero cui spetta appena
l'8% del totale. Ed infine e' tra i diversi segmenti della
popolazione che si annidano le disuguaglianze, con i bambini tra i
soggetti piu' esposti. Un'ulteriore conferma in tal senso arriva
anche dagli ultimi dati ufficiali resi noti dalla AGEA (8) (Agenzia
per le Erogazioni Alimentari) che indicano al gennaio 2013 che il
numero degli indigenti assistiti in Italia ammontava a 4.068.250
persone con un incremento del 47% rispetto al 2010. In tale contesto,
tra le categorie piu' fragili da un punto di vista anagrafico e
alimentare sono i bambini di 0-5 anni, pari al 10,5% del totale degli
assistiti - rappresentando un ben piu' modesto 5% della popolazione
residente in Italia.
Anche la dispersione scolastica e' spesso legata alle condizioni
socio-economiche e culturali della famiglia. In Italia, la maggior
parte delle Regioni sono molto lontane dall'obiettivo europeo di
portare il tasso di Early School Leavers (giovani che hanno lasciato
la scuola con la sola licenza media) sotto il 10% entro il 2020. In
cinque regioni - Sicilia (25,8%), Sardegna (24,7%), Campania (22,2%),
Puglia (19,9%), e Valle d'Aosta (19,1%) - il fenomeno riguarda
addirittura tra un quarto e un quinto dei giovani. La dispersione non
e' soltanto un fenomeno 'meridionale': la Provincia Autonoma di
Bolzano, ma anche Toscana e Piemonte, e la Valle d'Aosta hanno
percentuali molto vicine al 20% (9). Occorre comunque riconoscere che
l'impegno profuso per combattere la dispersione scolastica ha dato
dei risultati: in 10 anni, il tasso degli Early School Leavers e'
calato di quasi 6 punti percentuali, in maniera piu' significativa
nella provincia di Bolzano, in Puglia, Veneto, Campania, Piemonte e
Lombardia.
Il livello di competenze raggiunto dagli alunni quindicenni
italiani in matematica, scienze e lettura - misurato attraverso i
test PISA (10) - rimane pero' tra i piu' bassi nei paesi Ocse
(inferiore alla media di quasi 10 punti), nonostante il timido
miglioramento degli ultimi anni (11), con differenze regionali
notevoli tra nord e sud Italia.
E c'e' un'intera generazione messa da parte. La recessione ha
avuto un impatto estremamente pesante sui giovani: il tasso di NEET,
ovvero la percentuale di giovani tra i 15 e i 24 anni di eta' che non
studia, non segue una formazione, ne' lavora, e' aumentato
drammaticamente in molto paesi europei e in Italia ha raggiunto il
22%.
Bambine e bambini di origine straniera
La sempre piu' marcata presenza straniera e' la vera e piu'
macroscopica dinamica di mutamento nello scenario, altrimenti
piuttosto statico, della societa' italiana. L'incremento registrato
negli ultimi anni, particolarmente intenso nel biennio 2003-2004, e'
addebitabile in primo luogo ai provvedimenti di regolarizzazione (L.
189 del 30 luglio 2002 e L. 222 del 9 ottobre 2002).
In anni di saldo naturale della popolazione negativo, la crescita
della popolazione residente si deve interamente alla popolazione
immigrata, la cui incidenza e' comunque relativamente bassa rispetto
al panorama europeo: al 1° gennaio 2008 questa consisteva di
3.432.651 residenti regolari (il 5,8 dei residenti in Italia) mentre
all'inizio del 2014 essi sono 4.922.085(8,1% dei residenti totali).
I minorenni stranieri residenti in Italia a gennaio 2014 sono
982.651(Istat), pari al 22,4% degli stranieri residenti e al 9,8% dei
minorenni residenti. L'incidenza piu' alta di bambini e adolescenti
sul totale della popolazione straniera si riscontra in Lombardia dove
rappresentano il 25,2% degli stranieri e il 15,6% dei minorenni
residenti, mentre e' l'Emilia Romagna la regione con la maggiore
incidenza dei minorenni stranieri sul totale dei minorenni residenti,
pari al 16,3%. La regione con la minore presenza e' la Campania con
il 16,3% dei minorenni sul totale degli stranieri e il 2,5% del
totale dei minorenni residenti.
Se la percentuale sul totale dei residenti stranieri e' piuttosto
stabile nel tempo (nel 2004 la percentuale era del 20,8% e dal 2007
si attesta tutti gli anni intorno al 22%), quella sul totale dei
minorenni e' cresciuta dal 4,2 al 9,8, indizio del sempre maggiore
contributo della popolazione straniera all'equilibrio demografico del
nostro Paese. Infatti, l'incidenza di bambini e di adolescenti
rispetto al peso complessivo degli stranieri, la fecondita' delle
donne straniere e l'eta' media di questa popolazione (31 anni, contro
il dato nazionale di 44) influiscono ancora positivamente sulle
dinamiche demografiche del nostro paese, rallentando l'invecchiamento
totale e contribuendo ai dati sulla natalita'. La crescita dei figli
dell'immigrazione mette alla prova i dispositivi integratori della
societa' ospitante, in particolare le politiche sociali, le reti
associative e soprattutto la scuola. Secondo il MIUR(12), gli alunni
con cittadinanza non italiana sono passati dalle 430.000 unita'
dell'anno scolastico 2005/2006 alle circa 800mila dell'anno
scolastico 2013/2014; di questi, peraltro, poco oltre il 50% e' nato
in Italia pur non avendo la cittadinanza italiana. Nell'anno
scolastico 2013/2014 i bambini di nazionalita' non italiana sono il
9% sul totale degli alunni - con l'incidenza piu' alta in Emilia
Romagna (15,3% degli alunni) e quella piu' bassa in Campania (2,1%),
con un'incidenza che decresce al crescere dell'ordine scolastico
(11,2% degli iscritti nella scuola dell'infanzia, 7,3% nella scuola
secondaria di secondo grado).
La dispersione scolastica coinvolge maggiormente gli stranieri
rispetto agli italiani con un tasso di dispersione vicino al 45%. Si
tratta di cifre molto pesanti se si pensa che nel 2010 il tasso di
abbandono precoce dell'istruzione in Europa e' stato del 25,9% tra
gli alunni stranieri e del 13% tra gli autoctoni (dati OCSE). Tra
l'altro, anche quando scelgono di proseguire gli studi, se il 43% di
minorenni italiani si iscrive ad istituti superiori di tipo liceale,
solo il 19,8% dei minorenni stranieri sceglie questo percorso di
studi preferendo, nella maggior parte dei casi, gli istituti tecnici
o professionali.
Una riflessione ad hoc merita la presenza di rom sinti e
caminanti in Italia stimati tra 140mila e 160mila individui. Il
gruppo di insediamento piu' antico e' formato da circa 70.000 persone
(dunque approssimativamente il 50%) con cittadinanza italiana,
presenti in Italia da oltre 600 anni e originari soprattutto dai
Paesi dell'ex Jugoslavia, dall'Albania e dalla Romania (13). La
Commissione per le politiche dell'integrazione degli immigrati (2001)
ha stimato che il 45% della popolazione RSC ha meno di 16 anni, il
70% ha meno di 30 anni e solo il 2/3% ha piu' di 60 anni con
un'aspettativa di vita media estremamente bassa e un tasso di
mortalita' infantile piu' alto rispetto alla media dell'Italia. Nel
caso dei bambini Rom le statistiche del MIUR evidenziano il basso
numero di bambini RSC iscritti ai vari ordini (11.657 nell'a.s.
2013/2014 su una stima di piu' di 30.000 soggetti in obbligo di
frequenza), pur con i problemi di rilevazione statistica del caso
(dovuti sia allo strumento utilizzato dal MIUR per la raccolta dei
dati, sia al fatto che non sempre le famiglie RSC dichiarano la loro
appartenenza alle comunita', per paura che i figli siano sottoposti a
pregiudizi e a discriminazioni). Fra il 2007/08 e il 2013/2014 si
rileva un costante calo degli iscritti che ha investito ogni ordine
di scuola, accentuato nella scuola dell'infanzia (-8,4%) e nella
scuola primaria (- 9,8%). E' una dinamica che risulta purtroppo in
linea con quanto accade in diversi paesi europei dove sono pochissimi
i ragazzi e le ragazze che proseguono gli studi dopo la scuola
dell'obbligo, limitandosi prevalentemente alla formazione
professionale e comunque con alti tassi di dispersione. In quasi
tutti i paesi, il numero di rom, sinti e caminanti che si laurea e'
estremamente ridotto.
Una categoria di adolescenti immigrati particolarmente
vulnerabile e' quella dei minorenni non accompagnati, arrivati in
Italia a partire dagli anni '90, con l'aumento degli sbarchi
dall'Albania e delle fughe dai Balcani e dall'Europa dell'Est, e di
nuovo in aumento a causa della ripresa delle guerre locali in Africa,
Asia, Medio Oriente e dell'attuale crisi economica e alimentare .
Compresi in una fascia di eta' che in genere va dai 13 ai 17(ma
talvolta scende anche sotto i 10), arrivano clandestinamente da soli,
non accompagnati da un adulto.
Secondo gli ultimi dati forniti dal Ministero del Lavoro e delle
politiche sociali, i minorenni non accompagnati segnalati al 30
giugno 2015 sono 8.201, quasi totalmente maschi - oltre il 95%. La
maggior parte dei minorenni non accompagnati segnalati, pari al
54,2%, ha 17 anni, mentre irrisoria - 0,5% - e' la quota di bambini
di eta' compresa tra 0 e 6 anni; nel 23,1% dei casi hanno
cittadinanza egiziana.
A questi vanno aggiunti i circa 5mila minorenni non accompagnati
che risultano irreperibili e per i quali si rende necessaria una
valutazione dell'efficacia dei sistemi di identificazione e presa in
carico, anche attraverso lo studio dell'istituzione di una figura
adulta di riferimento che si offra di esercitare questo munus
publicum di accompagnamento all'inclusione in percorsi formativi e
lavorativi idonei all'eta' e alle inclinazioni dei minorenni non
accompagnati.
I dati disponibili si stimano sottodimensionati e poco
rispondenti alla realta' sia dal punto di vista quantitativo che
qualitativo, perche', ad esempio, sfuggono le vittime di trafficking,
e tutti quelli che non sono mai entrati in contatto con il sistema
istituzionale di accoglienza. Al contrario, sarebbe fondamentale
avere una piu' realistica percezione del fenomeno poiche' si tratta
di minorenni che, essendo privi di riferimenti relazionali e di
rappresentanza legale, sono maggiormente esposti a evidenti rischi di
abuso, sfruttamento e violenza.
Oltre al tema dei minorenni stranieri, quando si parla di
integrazione sociale altro aspetto da considerare e' quello della
diversa abilita'. I dati del Ministero dell'istruzione, universita' e
ricerca indicano che gli alunni con disabilita' nel 2012/2013 sono il
2,5% degli alunni totali - in particolare, 2,7% nelle scuole statali
e 1,5% nelle scuole non statali. La percentuale piu' alta, il 3,7%
(era il 1,9% nel 1989/1990), si riscontra nelle scuole secondarie di
primo grado, dove la differenza tra scuole statali (3,7% ) e non
statali (3,4%) si riduce. La distribuzione territoriale evidenzia una
modesta differenziazione delle quattro ripartizioni (nord-est;
nord-ovest; centro; sud; isole) rispetto al livello nazionale,
oscillando tra il 2,4% di incidenza nel sud e il 2,7% nel centro. Le
regioni dove il peso e' piu' alto sono il Trentino Alto Adige con il
3,3% (6.4% nelle scuole secondarie di primo grado), il Lazio e
l'Abruzzo con il 3% di alunni con disabilita' sul totale degli
alunni. Senza grandi cambiamenti dall'a.s. 1998/1999, gli insegnanti
di sostegno sono circa 1 ogni due alunni con disabilita', mentre
nello stesso periodo la percentuale di docenti di sostegno sul totale
dei docenti e' passata da 7,2 a 13,2%. Le regioni dove il rapporto
insegnanti/alunni e' piu' elevato sono Lazio e Lombardia, entrambe
con un insegnante ogni 2,4 alunni, mentre in Basilicata e Molise si
ha un docente per il sostegno ogni 1,6 alunni.
L'accoglienza dei piu' piccoli: i servizi socio educativi per la
prima infanzia
Nel quadro dei fenomeni sociali illustrati i servizi socio
educativi per la prima infanzia assumono una funzione mediatrice
fondamentale in quanto vanno sempre piu' affermandosi nel proprio
ruolo di luoghi di prevenzione, di integrazione, nonche' di
condivisione ed elaborazione di valori e saperi educativi. Per quanto
riguarda l'Italia, le attivita' di monitoraggio del Piano di sviluppo
dei servizi socio-educativi per la prima infanzia hanno evidenziato
una crescita consistente del sistema dei servizi con una percentuale
di copertura che passa dal 14,8% al 21,0% nel quinquennio 2008/2013,
soprattutto per quanto riguarda i nidi la cui percentuale di
copertura si incrementa dal 12,5% al 19,1%.
Rimane una forte differenziazione nella distribuzione
territoriale dell'offerta di servizi educativi per la prima infanzia
la cui copertura varia dal 23,3% al 26,7% nel centro/nord, mentre
nell'area del Mezzogiorno, che pur registra un aumento, si ferma
sulla percentuale di copertura del 10,9%.
L'analisi degli ultimi dati a disposizione alla data del 31
dicembre 2013 rende possibile, integrando le diverse fonti
informative disponibili, valutare la percentuale di copertura della
rete dei servizi educativi che accolgono bambini di 0-2 anni, che
corrisponde alla percentuale del 26,1% (14).
Le differenze nella distribuzione territoriale delle tre
principali componenti del sistema dell'offerta - cioe' a dire nidi
d'infanzia, servizi integrativi e scuole dell'infanzia accoglienti
bambini anticipatari - discriminano ancora fortemente le opportunita'
di accesso ai servizi da parte di bambini residenti in diverse aree
territoriali: nidi e servizi integrativi sono concentrati nel
centro/nord e molto meno nel sud e nelle isole dove peraltro si
registra la percentuale piu' forte di accessi anticipati alla scuola
dell'infanzia.
Le risorse
Gli interventi per la realizzazione degli obbiettivi strategici
nelle politiche per l'infanzia non possono prescindere dal quadro
delle risorse economico-finanziarie disponibili e ai trend ad esse
collegate.
Il quadro delle risorse finanziarie messe in campo per il sociale
in Italia ammonta a circa 454,3 miliardi di euro per il 2012 e a
461,8 miliardi di euro per il 2013 ovvero il 30% del PIL, dato
lievemente superiore alla media europea (29,5%); la spesa procapite
ammonta a 7.972 euro collocando l'Italia sopra la media europea che
e' di 7.558 euro procapite. Questa cifra, tuttavia, e' inferiore a
quella di altri Paesi quali come il Regno Unito 8.703 euro, la
Germania 9.766 euro e la Francia 10.621 euro procapite.
Questa spesa e' prevalentemente assorbita dalla spesa
pensionistica; infatti, il dato complessivo della spesa sociale,
scomposto nelle sue componenti funzionali, mette in luce che, nel
2012, il 65,1% viene speso per trattamenti pensionistici (vecchiaia,
superstiti e invalidita') e che la sola voce vecchiaia assorbe il
50,4% delle risorse, mentre il 24,2% viene speso per la salute, il
6,6 per disoccupazione e esclusione sociale e solo il 4,1% viene
speso per famiglia, maternita' e infanzia.
Rispetto al 2007, sono in aumento le quote di spesa destinate
alle funzioni "disoccupazione" (+1,9 punti percentuali) e "vecchiaia"
(+1,0), mentre registrano una diminuzione le quote per "famiglia",
"superstiti" e "invalidita'" (-0,2), e in particolare quella per
"malattia/salute" (-2,3).
Parte di provvedimento in formato grafico
Fonte: Eurostat, European system of integrated social protection
statistics
(a) dati provvisori
Stante questi dati la spesa sociale per l'area minorenni e
famiglia si attesta, nel 2012, all'1.3% del PIL. La quota di spesa
sociale riservata a famiglie e minorenni e' la piu' bassa fra i
maggiori Paesi europei, infatti la Germania spende per minorenni e
famiglie l'11.2% della spesa sociale, la Francia il 7,9%, il Regno
Unito 6,6% e la Spagna il 5,4%.
Le crisi finanziaria prima e quella dei debiti sovrani poi hanno
costretto molti Paesi dell'Unione Europea a politiche di bilancio
restrittive di cui hanno subito le conseguenze anche le risorse
dedicate al sociale che hanno rilevato una contrazione piuttosto
rilevante tanto che, in Italia, la quota del fondo nazionale per le
politiche sociali ripartito alle regioni si e' bruscamente ridotta
passando dai 518 milioni di euro del 2009 ai 216 del 2014. Stessa
sorte ha avuto il fondo nazionale per l'infanzia e l'adolescenza
(fondo ex lege 285/97) ripartito alle citta' riservatarie che e'
passato dai 41,7 milioni di euro del 2007 ai 30,7 del 2014.
Parte di provvedimento in formato grafico
Fonte: CNDA
Nel corso degli ultimi anni, si e' registrata la tendenza a
importanti restrizioni delle risorse disponibili per l'azione dei
governi locali, nonche' ad un definitivo superamento delle misure di
contenimento degli investimenti locali. La restrizione delle
assegnazioni statali, concentrata nel quinquennio 2011-2015, equivale
al 20% delle entrate correnti comunali del 2010 (circa 46 miliardi di
euro al netto delle entrate da prelievo sui rifiuti).
Negli ultimi anni il trend della spesa corrente comunale
evidenzia una crescita pressoche' nulla, accompagnata da una drastica
contrazione degli investimenti, soprattutto a causa dei vincoli
sempre piu' stringenti imposti dal Patto di Stabilita' Interno.
La spesa sociale dei comuni, gestita in maniera singola o
associata, nel 2011 ammonta a 7,0 miliardi di euro, con una
diminuzione dell'1,4 per cento rispetto all'anno precedente,
evidenziando un cambiamento di tendenza, gia' in parte avviato nel
2010, rispetto alla precedente dinamica di crescita: infatti, mentre
nel periodo compreso fra il 2003 e il 2009 si e' osservato un
incremento medio annuo del 6%, nel 2010 l'aumento e' stato dello
0,7%. Il valore medio per abitante delle risorse impiegate nel
welfare territoriale e' pari a 115,7 euro all'anno e mostra un
decremento di 2,1 punti percentuali rispetto al 2010. In percentuale
del Pil nazionale, la spesa gestita a livello locale per gli
interventi e i servizi sociali e' cresciuta dal 2003 (0,39%) al 2009
(0,47%) mentre registra una lieve flessione nel 2010 (0,46 per
cento), confermata nel 2011, quando il valore si attesta sullo 0,44%.
La spesa sociale dei comuni italiani per l'area famiglia e
minorenni (ISTAT 2011) e' di 2,818 miliardi di euro di cui 732
milioni di trasferimenti in denaro. La spesa per strutture
residenziali ammonta a 239 milioni mentre la spesa per strutture a
ciclo diurno e semiresidenziali e' di 1,364 miliardi di euro (di cui
1,174 miliardi per nidi e servizi integrativi al nido e 126 milioni
di euro per i centri diurni e per le ludoteche). La spesa per il
servizio sociale professionale e' di 210 milioni di euro. La spesa
per interventi e servizi sociali dei comuni per abitante ammonta a
115,7 euro con valori superiori alla media per le regioni del nord e
del centro del Paese (282,5 euro a Trento) e inferiori per quel che
riguarda le regioni meridionali (25,6 euro in Calabria) (15).
Parte di provvedimento in formato grafico
Fonte: Istat, Indagine sugli interventi e i servizi sociali dei
comuni singoli o associati
Relativamente alla suddivisione della spesa sociale dei comuni
per l'area famiglia e minorenni si segnala una spesa media del 40,1%
del totale ossia 46,4 euro per abitante, le regioni dell'area
nord-ovest hanno una spesa media, in questo ambito, del 39,6%, quelle
del nord-est del 38,2 %, quelle del centro del 43,1% e le regioni del
mezzogiorno del 39,8%.
Oggi i Comuni trovano oggettive difficolta' per la redazione dei
bilanci e per garantire la qualita' e la quantita' dei servizi per
l'infanzia a causa di un'evidente condizione d'incertezza derivante
dalla riduzione dei finanziamenti statali e dalle modalita' di
erogazione annuale, con una tendenza al ribasso delle risorse, non
proporzionali all'andamento del numero delle scuole e delle sezioni
riconosciute come paritarie. Molti Comuni non solo si stanno facendo
carico di onerose convenzioni con le scuole paritarie di altri enti,
destinando rilevanti risorse proprie al fine di garantire il servizio
educativo a tutti i bambini e bambine del territorio, ma destinano
ulteriori risorse proprie per qualificare e sostenere le scuole
statali (completamento sezioni antimeridiane; prolungamento orario;
integrazione dei progetti formativi; coordinamento pedagogico;
ausiliari; materiale didattico).
Si riporta di seguito una tabella riepilogativa dei finanziamenti
per la scuola dell'infanzia comunale e privata paritaria (ex legge
62/2000).
Parte di provvedimento in formato grafico
Gli asili nido comunali rivestono un grande interesse pubblico,
sono servizi per l'infanzia accessibili e di qualita' che
contribuiscono a conciliare in modo rilevante vita familiare e
lavorativa favorendo una maggiore partecipazione femminile al mondo
del lavoro.
In base ai dati rilevati dall'ANCI, tra il 2010 e il 2013, vi e'
stato un aumento del 9% di risorse impegnate da parte dei Comuni
destinato ai nidi a gestione diretta ed un 16% per quelli a gestione
convenzionata, in particolare nei Comuni metropolitani dal 2010 al
2013 si e' registrato un incremento pari al 20% di risorse per i nidi
a gestione diretta ed un 22% per quelli a gestione convenzionata
(16).
4. Riferimenti essenziali e trasversali
Durante i lavori dei quattro gruppi dell'Osservatorio nazionale
sono state discusse alcune questioni trasversali attinenti la
gestione del Piano, criteri di qualita' e indicazioni di metodo per
la programmazione e attuazione delle politiche finalizzate alla
promozione dei diritti di bambine e bambini.
In particolare, l'Osservatorio auspica che i criteri e gli
obiettivi indicati dal piano stesso possano poi orientare nelle
scelte di allocazione delle risorse in materia di infanzia e
adolescenza da parte dei Ministeri competenti in previsione anche di
funzioni di monitoraggio e di verifica da parte di Istituzioni/Enti
(es. Garante, Istituto degli Innocenti). Sul tema risorse e' stata
ravvisata anche la necessita' di sottolineare l'importanza che le
risorse trasferite per le politiche territoriali educative siano
coordinate dagli Enti Locali affinche' siano efficaci, trasversali e
sostenibili con continuita'. In un contesto di risorse scarse, si
richiama anche l'esigenza di rigore e tempestivita' nella
programmazione, prevedendo una forma di sostegno in caso di mancato
utilizzo dei finanziamenti: le regioni e gli enti locali
predispongono, ogni anno, una relazione sull'utilizzazione dei
finanziamenti destinati all'infanzia e l'adolescenza provenienti da
fondi statali o regionali. La relazione contiene l'indicazione delle
risorse impegnate, dei risultati raggiunti e delle risorse
finanziarie non impegnate con la specificazione dei motivi della
mancata utilizzazione. In caso di mancato utilizzo, si auspica che il
soggetto finanziatore e l'ente destinatario costituiscano un Comitato
tecnico paritetico per l'analisi delle cause di mancato utilizzo
delle risorse disponibili, per la individuazione delle possibili
forme di accelerazione dei programmi di intervento e per il
monitoraggio delle erogazioni dei finanziamenti sui progetti
realizzati.
Inoltre, altri riferimenti comuni agli approfondimenti nei vari
gruppi tematici sono stati i seguenti.
Governance complessiva/nazionale
Garantire in tutto il territorio nazionale condizioni per
l'uguaglianza di accesso alle risorse non solo della salute, ma anche
delle risorse sociali, della cultura, dell'educazione,
dell'abitazione per abbattere l'impatto dell'insieme delle
ineguaglianze che sono alla base della vulnerabilita' familiare e che
pesano sullo sviluppo del bambino limitandone le potenzialita', anche
attraverso l'adozione di modelli di welfare generativo.
Contrastare la frammentazione legislativa e organizzativa e
garantire unitarieta' del sistema di governance alle politiche
minorili e per le famiglie a livello nazionale e regionale al fine di
superare l'attuale settorializzazione delle competenze e degli
interventi e garantire tutte le condizioni organizzative, economiche
e professionali affinche' le politiche minorili e per le famiglie
siano uniformi, eque (capaci di superare le diseguaglianze
territoriali), integrate fra pubblico e privato e inclusive, in cui
ai minorenni e alle famiglie siano garantite l'unitarieta' dei
processi di valutazione, progettazione e intervento e la loro
qualita'.
Costruire una pianificazione integrata fra il sistema del sociale
e del sanitario, della Giustizia minorile, della scuola e
dell'educativo e del sostegno al reddito per garantire interventi
capaci di rispondere all'unitarieta' dei bisogni dei bambini e delle
famiglie.
Individuare e avviare progetti sperimentali in riferimento alle
priorita' definite a livello nazionale, regionale, locale e
contestualmente individuare criteri di valutazione e di durata della
sperimentazione stessa al fine di prevederne la "messa a sistema"
laddove gli esiti della sperimentazione siano positivi.
Colmare il deficit di informazione oggi presente nel sistema dei
servizi tramite l'implementazione di un sistema informatico uniforme
(vedasi S.I.N.B.A.) finalizzato alla realizzazione di un flusso
informativo costantemente aggiornato, al fine di rendere praticabile
un'azione di monitoraggio sistemica e strutturata tale da assicurare
livelli ottimali di raccordo e dialogo fra sistemi (sociale,
sanitario, della Giustizia, della scuola) e servizi, anche in
relazione ai debiti informativi richiesti da Istat. Tale sistema
sara' in grado di garantire una serie di informazioni:
- il numero dei minorenni in famiglia e in carico ai servizi;il
numero dei minorenni fuori famiglia;
- le motivazioni della presa in carico e/o dell'allontanamento,
i tempi e le caratteristiche del progetto individuale di presa in
carico e la tipologia dell'accoglienza;
- Il numero dei minorenni adottabili e sulle coppie disponibili
all'adozione;
- la documentazione su processi di intervento in atto nei diversi
servizi e relativi esiti.
Risorse e livelli essenziali delle prestazioni
Garantire risorse economiche e professionali stabilmente e
strutturalmente adeguate per dare concreta attuazione alle azioni
individuate dal Piano Nazionale d'Azione per l'Infanzia e
Adolescenza.
Approvare i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) centrate
sui diritti (Art. 117 Costituzione e CRC) a partire dalla discussione
della proposta sui LEP recentemente presentata dal garante nazionale
infanzia e adolescenza (17).
Garantire esigibilita' ai LEP attraverso adeguata allocazione di
risorse strutturali e continuative (nella legge di stabilita' e
attraverso fondi dedicati ).
Governance regionale
Attivare in ogni Regione il tavolo di sistema e di coordinamento
sulle politiche e sugli interventi a favore dei minorenni e delle
famiglie che garantisca i raccordi inter-istituzionali e
interprofessionali necessari a ricomporre le frammentazioni fra
sistema sociale, sanitario, educativo, dell'istruzione della
formazione, ricerca e universitario, della Giustizia Minorile e
ordinaria; fra sistema di cura degli adulti (es. psichiatria e
dipendenze) e sistema di cura dei bambini (es. protezione e tutela
minorenni); fra servizi del pubblico e del privato sociale.
Governance localeGarantire azioni di sistema e governance
unitaria attraverso specifico incarico e valorizzazione dei Piani di
Zona (PdZ), anche attivando il tavolo di sistema e di coordinamento -
costituito da soggetti istituzionali e partecipato dal partenariato
sociale - in ogni ambito territoriale, quale luogo formale per la
programmazione e monitoraggio delle politiche e degli interventi
sociali in tutti gli ambiti territoriali e favorire la sottoscrizione
di atti formali/accordi di programma tra i diversi soggetti pubblici
e del privato sociale coinvolti nelle azioni di sistema definiti nel
PdZ.
Formazione ed integrazione dei servizi
Avviare una strategia di raccordo con le Universita', gli Ordini
professionali (verificando le elaborazioni condotte dal CNOAS/CROAS e
dagli altri Ordini professionali o associazioni professionali
rappresentative e quelle del sistema ECM ) e le Organizzazioni
sindacali per sviluppare formazioni continue inter-istituzionali e
inter-professionali.
Promozione di Accordi/Protocollo d'Intesa con le Universita' e
gli Ordini Professionali per promuovere, diffondere e sperimentare
linguaggi e metodologie di intervento comuni.
Aggiornare ed armonizzare i percorsi di formazione universitaria
degli educatori professionali, evitando sovrapposizioni e
privilegiando l'integrazione tra i decreti ministeriali ed
interministeriali istitutivi le classi di laurea.
Attivazione e mantenimento della dimensione di integrazione tra
operatori sociali, sanitari ed educativi, gia' a partire dalla
formazione di base e nella formazione continua, per favorire la
dimensione multidisciplinare degli interventi, anche nella
prospettiva di percorsi di interazione e collaborazione tra servizi
pubblici e Terzo settore attraverso la programmazione e attivazione
di cicli di formazione congiunta tra operatori dei servizi pubblici e
del Terzo Settore, con particolare riferimento alla Cooperazione
sociale.
5. Obiettivi tematici e azioni
In relazione alle priorita' tematiche individuate si declinano di
seguito gli obiettivi tematici e le azioni :
A. Linee di azione a contrasto della poverta' dei bambini e delle
famiglie
B. Servizi socio educativi per la prima infanzia e qualita' del
sistema scolastico
C. Strategie e interventi per l'integrazione scolastica e sociale
D. Sostegno alla genitorialita', sistema integrato dei servizi e
sistema dell'accoglienza.
5.1 Linee di azione a contrasto della poverta' dei bambini e
delle famiglie
Premessa
I bambini e gli adolescenti sono i soggetti piu' vulnerabili alle
situazioni di poverta' ed esclusione sociale, fenomeni che
determinano nel presente e nella vita futura una catena di svantaggi
a livello individuale in termini di piu' alto rischio di abbandono
scolastico, piu' basso accesso agli studi superiori e al mondo
lavorativo, e piu' in generale di una bassa qualita' della vita.
Complessivamente considerato, il crescente fenomeno della
poverta' minorile e dell'esclusione sociale, aggravatosi con la crisi
economica che ha attraversato il Paese, impone una riflessione e
un'azione di Governo articolata che ponga l'accento sulla
multidimensionalita' dello stesso. La raccomandazione della
Commissione europea Investire nell'infanzia per spezzare il circolo
vizioso dello svantaggio sociale (2013/112/UE) e la strategia Europa
2020 tracciano le coordinate fondamentali per contrastare i processi
di graduale impoverimento delle famiglie e produrre maggiore
inclusione sociale e protezione dei soggetti piu' vulnerabili:
l'obiettivo e' promuovere l'intervento precoce e la prevenzione
attraverso strategie integrate e affrontare il disagio sociale sin
dalla prima infanzia, con particolare attenzione ai gruppi piu'
vulnerabili.
C'e' oggi un divario da colmare tra la gravita' di cio' che sta
avvenendo nella vita dei bambini e gli strumenti di contrasto
attualmente in campo. Questo gap va colmato con urgenza, con
provvedimenti che siano commisurati alla portata del problema,
mettendo la questione della poverta' minorile al centro delle
priorita' della azione pubblica, ad ogni livello di responsabilita',
e con la mobilitazione di tutti i settori strategici in questo ambito
dal sociale alla scuola, dal mondo del lavoro a quello della
promozione e tutela della salute. In particolare, il confronto con
altri Paesi dell'OCSE dimostra come in situazioni di crisi i governi
abbiano la possibilita' di incidere sull'impatto che la crisi ha
sulla poverta' dei minorenni. Vi e' quindi la possibilita' di
contrastare efficacemente anche la poverta' assoluta qualora questa
sia individuata come una priorita', come questo Piano di azione si
propone di fare, rispondendo positivamente alle Osservazioni
conclusive del Comitato ONU e alle sollecitazioni contenute nelle
conclusioni dell'Indagine conoscitiva realizzata dalla Commissione
Parlamentare per l'Infanzia (18), che evidenzia l'importanza che il
Piano per l'infanzia e l'adolescenza preveda una concreta strategia
di contrasto della poverta', quale priorita' dell'azione governativa.
Si rileva inoltre la necessita' di reperire risorse adeguate per
l'implementazione delle azioni derivanti dal Piano, che era emersa
chiaramente come una delle criticita' del precedente Piano. Tenuto
conto della crisi economica diventa importante uno sforzo per
reindirizzare le risorse correnti ad invarianza di bilancio,
razionalizzare i fondi messi in campo (compresi i fondi europei), e
in alcuni casi reperire risorse aggiuntive.
L'azione e' tanto piu' urgente quanto piu' si e' ridotto in
Italia il livello di mobilita' intergenerazionale, il benessere e il
futuro dei bambini e' sempre piu' condizionato dallo status socio
economico dei loro genitori, dal luogo in cui vivono, dalla loro
appartenenza etnica, etc.
In questo ambito, gli obiettivi generali da perseguire sono
quindi i seguenti:
- contrastare la poverta' assoluta delle persone di minore eta',
garantendo condizioni di vita adeguate grazie ad una combinazione di
prestazioni a partire dalle famiglie con figli di minore eta';
- rafforzare l'influenza del sistema educativo per il contrasto
del disagio sociale;
- migliorare la reattivita' dei sistemi sanitari nel rispondere
alle esigenze dei minorenni svantaggiati;
- incoraggiare la partecipazione di tutti i minorenni ad
attivita' ludiche, ricreative, sportive e culturali;
- ridurre le disuguaglianze sin dalla piu' tenera eta' investendo
nei servizi di educazione e accoglienza per la prima infanzia. (tale
obiettivo non e' stato sviluppato in quanto si rimanda all'analisi e
le azioni elaborate dal gruppo di lavoro Servizi socio-educativi per
la prima infanzia e qualita' del sistema scolastico).
Gli obiettivi tematici
Il contrasto alla poverta' assoluta delle persone di minore eta'
e' individuato come obiettivo strategico fondamentale del Piano, e
appare evidente che, senza interventi efficaci, anche nei prossimi
anni e' prevista una diffusione della poverta' superiore a quella
avuta in passato. La lotta alla poverta' assoluta diviene quindi una
priorita' dell'agenda politica dell'attuale Governo. Ad oggi, nel
nostro Paese l'aumento della poverta' minorile in tempo di crisi
economica e' stato mitigato da differenti misure di sostegno al
reddito anche se l'effetto di tali misure, in termini di uscita dalla
condizione di poverta', non e' facilmente quantificabile. La Carta
acquisti (cd. vecchia social card, introdotta nel 2008 con il DL
112/2008) ha rappresentato per molto tempo l'unico strumento messo in
campo per il sostegno alle situazioni d'indigenza su scala nazionale
(19). La misura, rivolta agli ultrasessantacinquenni e ai minori di
tre anni, e' stata introdotta per integrare i redditi piu' bassi a
fronte dell'aumento dei prezzi dei prodotti alimentari ed energetici,
attraverso l'erogazione su una carta di pagamento elettronica, di un
contributo pari a ottanta euro a bimestre. E' stata finanziata
regolarmente con le Leggi di Stabilita' nel corso degli anni, ed e'
tutt'ora operativa. Relativamente alla distribuzione territoriale dei
beneficiari, oltre l'85% dei bambini sotto i 3 anni risiede nelle
regioni del Mezzogiorno, percentuale che scende invece al 60% nel
caso dei beneficiari anziani. Allo stato attuale il Ministero del
Lavoro e delle Politiche Sociali ha avviato anche la sperimentazione
della "Nuova social card" (DL 5/2012) e sta sviluppando un percorso
per la definizione di una misura universale di contrasto alla
poverta' assoluta rivolta alle famiglie con figli minorenni. Tale
misura, denominata Sostegno per l'inclusione attiva (SIA), e' stata
attuata in forma sperimentale per un anno (a partire da maggio 2014)
nei 12 Comuni piu' popolosi d'Italia (quelli con popolazione
superiore ai 250mila abitanti (20) ). Il SIA prevede un importo
mensile variabile a seconda dell'ampiezza del nucleo familiare
(Decreto legge "Semplifica Italia", art. 60, d.l. 5/12). Sul tema
delle misure nazionali di contrasto alla poverta', in accordo con le
Regioni e l'Anci, il Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali ha
istituito un tavolo tecnico per la definizione delle modalita' di
estensione del SIA entro giugno 2015 e l'elaborazione entro giugno
2016, di un piu' complessivo Piano nazionale di contrasto alla
poverta' e all'esclusione sociale. L'analisi sviluppata per
l'elaborazione del presente Piano sara' ripresa nel Piano nazionale
di contrasto alla poverta' e all'esclusione sociale, nel quale una
specifica attenzione sara' dedicata alle persone di minore di eta'.
Circa le misure economiche di contrasto i lavori dell'Osservatorio
hanno dato un contributo importante focalizzando l'attenzione sui
punti di contatto tra le diverse proposte in campo, individuando gli
aspetti che si ritiene vadano privilegiati. In particolare si chiede
l'adozione di una misura cosi' caratterizzata:
- centrata sul contrasto alla poverta' assoluta;
- a carattere universale che parta dalle famiglie con figli
minorenni, quale criterio preferenziale;
- sottoposta alla prova dei mezzi e commisurata alla distanza dei
redditi da una soglia minima;
- basata sul trasferimento alla famiglia e non all'individuo;
- concessa in forma condizionale, ovverosia che preveda:
- l'accompagnamento all'inclusione attiva del nucleo familiare
con misure di presa in carico globale al fine di cogliere e
supportare le fragilita' familiari in modo adeguato (misure di
inclusione lavorativa degli adulti, di accompagnamento educativo,
formativo/lavorativo, in ambito sociale e sanitario dei minorenni
presenti nel nucleo, nonche' misure di sostegno alle relazioni
intrafamiliari) anche in considerazione dei cicli vitali della
famiglia;
- al centro del progetto di presa in carico il benessere
(educativo, sociale, sanitario, etc.) del bambino come interesse
superiore.
La scuola puo' dare la possibilita' di spezzare la spirale che
porta i ragazzi provenienti dalle famiglie che spesso sono anche
culturalmente piu' povere ad abbandonare precocemente gli studi ed
essere privati delle competenze necessarie a vivere in un sistema
socio-economico sempre piu' caratterizzato dalla conoscenza,
perpetuando la condizione di emarginazione sociale vissuta dalla loro
famiglia, una situazione che colpisce l'Italia in misura molto
maggiore rispetto ad altri paesi UE. Per questo e' necessario un
ulteriore passo in avanti nelle strategie per combattere gli effetti
delle diseguaglianze sociali attraverso interventi che coinvolgono
attivamente la scuola e il mondo della formazione.
E' di tutta evidenza quanto nelle strategie per il contrasto alla
poverta' la scuola, soprattutto nel primo ciclo dell'istruzione e
nella scuola dell'infanzia, svolga un ruolo molto importante,
offrendo sostegno materiale attraverso la somministrazione di pasti
adeguati ai fabbisogni per le diverse fasce di eta', la permanenza
per parte della giornata in ambienti piu' salubri di quelli in cui
spesso i bambini sono costretti a vivere, la possibilita' di
socializzazione, la migliore possibilita' di usufruire di eventuali
servizi di assistenza e sostegno degli enti locali o delle ASL. Il
Piano promuove quindi una scuola aperta al territorio, che significa
non solo estendere l'offerta formativa, ma trasformare la scuola in
un luogo di riferimento per l'aggregazione sociale, un luogo di
scambio tra studenti, realta' associative e famiglie. La scuola deve
diventare luogo dell'emancipazione: una scuola che 'include' e' una
scuola che pensa e che progetta respirando nel contesto di
appartenenza.
Pertanto, occorre un'azione piu' incisiva rispetto al passato
che, partendo dal riconoscimento della necessita' di ridurre la
dispersione scolastica esistente e le diverse forme di disagio
giovanile presenti sul territorio, induca le scuole ad aprirsi
maggiormente alle istanze della societa' civile e al contempo stimoli
il Terzo settore a offrirsi come partner adeguato all'azione
formativa, come gia' indicato in questa prospettiva dal programma
'Istruzione e formazione 2020'.
Si tratta di avviare un processo innovativo implementando la
cultura del rinnovamento: valorizzare l'esistente, potenziare la
ragione educativa e orientarla nella direzione di un sistema di
ricerca permanente le cui parole chiave sono sviluppo delle
competenze, inclusione sociale e dialogo interculturale.
Quindi, occorre ripensare la scuola come nodo di una rete sociale
che deve essere letta, interpretata e agita in termini di capitale
sociale, primario (familiare e comunitario) e secondario (associativo
e generalizzato o civico).
Inoltre, rispetto al fenomeno dell'abbandono scolastico, che
comprende le situazioni contraddistinte da retroterra socio-culturali
relativamente svantaggiati, l'origine straniera e l'accumulo di
ritardi rispetto ad una carriera scolastica standard, il Piano si
propone di contribuire all'adozione di strategie per la prevenzione
del fenomeno consistenti nella focalizzazione dei soggetti a rischio,
nell'individuazione delle carenze formative e motivazionali, nel
rafforzamento delle competenze di base e nel recupero dei divari di
apprendimento, anche attraverso modelli organizzativi e percorsi
didattici innovativi.
La finalita' e' quella di affrontare in maniera "sinergica" il
problema della dispersione scolastica e dell'integrazione scolastica,
mettendo in piedi una serie di iniziative di diversa natura:
attivita' di orientamento e/o ri-orientamento,
aggregative-socializzanti, ludico-ricreative, di rafforzamento della
motivazione e delle competenze, nonche' attivita' di
sensibilizzazione sui temi legati al disagio rivolte alle famiglie,
nonche' attivita' di formazione dei docenti. L'obiettivo e' la
realizzazione di un sistema integrato di orientamento basato sulla
persona e sui suoi bisogni, con l'intento di prevenire e contrastare
il disagio giovanile e favorire la massima occupabilita',
l'inclusione sociale e il dialogo interculturale. Nella Riforma del
sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino
delle disposizioni legislative vigenti, (c.d.«La buona scuola») (21)
sono previste diverse azioni per contrastare e ridurre la dispersione
scolastica, al fine di garantire agli alunni e agli studenti delle
scuole di ogni ordine e grado il raggiungimento del successo
formativo e la garanzia delle pari opportunita'. La Riforma sembra
quindi delineare una serie di scenari e prospettive con i quali sono
in sintonia le proposte che il Piano Infanzia sostiene.
Il pieno accesso alle opportunita' formative passa anche
attraverso l'offerta di servizi che consentano il prolungamento
dell'orario di apertura delle strutture scolastiche. La mensa assume
rilievo fondamentale soprattutto in scuole situate in contesti
territoriali fortemente deprivati sia economicamente che socialmente,
cosi' da consentire, da una lato, l'apertura pomeridiana delle scuole
per le attivita' socio-educative e, dall'altro, di contrastare la
poverta' alimentare dei bambini e dei ragazzi. L'ambito scolastico
assume importanza quindi anche rispetto al garantire una
alimentazione corretta a tutti i bambini, almeno una volta al giorno,
e una opportunita' di educazione alimentare.
L'accesso ad una mensa di qualita' nelle scuole e' uno strumento
fondamentale di contrasto alla poverta' minorile, a condizione che
esso sia una opportunita' per tutti i bambini, soprattutto quelli che
vivono nelle famiglie piu' deprivate e a rischio di disagio sociale.
Le evidenze disponibili sulla realta' del nostro Paese richiamano
pertanto ad un'azione forte e decisa che anche sul piano della lotta
alla poverta' alimentare intraprenda un percorso che porti a
considerare il servizio di mensa scolastica come livello essenziale
delle prestazioni sociali, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione e in attuazione della Convenzione ONU
sui diritti del fanciullo, garantendo standard di elevata qualita'.
Oggi e' riconosciuto dalla Carta Costituzionale che la salute e'
fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettivita'.
Un minore benessere della popolazione comporta ricadute economiche
sugli individui e le loro famiglie, costi sempre piu' elevati per il
settore sanitario e perdita di benessere e produttivita' per tutta la
societa'. E' un bene che va curato e coltivato fin da prima del
concepimento e gia' nei primi mesi di vita del minorenne per restare
integro e vitale lungo l'intero arco della nostra esistenza
La salute e' il risultato di una moltitudine di determinanti che
la influenzano positivamente o negativamente. Questi comprendono sia
fattori non modificabili (es. sesso, eta' genetica) sia fattori
sociali, economici e legati allo stile di vita che possono essere
influenzati da decisioni politiche, commerciali, individuali.
Programmare strategie di promozione della salute e prevenzione delle
patologie croniche piu' diffuse richiede una azione mirata proprio
sui determinanti economici e sociali. Il Piano assume la necessita'
di strategie che coinvolgano altri settori, secondo i principi della
"Salute in tutte le politiche", che delinea la necessita' di nuove
alleanze, per promuovere lo sviluppo umano, la sostenibilita' e
l'equita', nonche' per migliorare la salute. Una delle sfide piu'
impegnative e' proprio quella di mettere in atto idonei interventi e
politiche per ridurre le disuguaglianze causate, in particolare, dai
determinanti sociali, ovvero condizioni sociali ed economiche in cui
vivono determinati strati della popolazione e che possono influire
sullo stato di salute.
Questo richiede un nuovo approccio nella "governance" in cui vi
sia una leadership condivisa tra tutti i settori e i livelli di
governo, per affrontare i fattori di rischio, attraverso l'impegno e
la partecipazione attiva di settori non sanitari, come l' istruzione,
l'agricoltura, l'industria, il commercio, l'economia. Si richiede,
inoltre, l'intervento del settore privato e della societa' civile.
Gli interventi e i servizi di prevenzione, cosi' come affermato
dalle piu' importanti agenzie sanitarie del mondo, devono sempre piu'
adottare metodologie per il superamento delle disuguaglianze
nell'accesso (offerta attiva, recupero dei contatti, monitoraggio
socio-sanitario, a livello centrale e delle piccole aree).
Fondamentale e' anche adottare strategie operative integrate e
trasversali tra sistemi sanitario, sociale, educativo, ambientale,
urbanistico, tenendo conto, anche nell'ambito della prevenzione e
promozione della salute, dei determinanti primari della salute
(psico-sociali, biologici, ambientali). Altra opzione strategica e'
la precocita' degli interventi nella vita dei bambini, al fine di
ottenere risultati positivi a breve, medio e lungo termine, che
solitamente si raggiungono, infatti, entro i primi mille giorni di
vita, dal concepimento al 2° anno di vita. La tempestivita' delle
azioni di prevenzione e promozione della salute in ambito
materno-infantile rappresenta un fattore strategico nelle azioni di
salute pubblica per la proiezione esponenziale di danni e benefici
nel corso della vita dei singoli e della comunita', in linea con gli
obiettivi del nuovo Piano Nazionale di Prevenzione.
Si rileva come vi siano forti differenze a livello regionale per
quanto riguarda l'integrazione degli interventi sanitari e quelli
piu' strettamente sociali di sostegno alla genitorialita', di
assistenza postpartum, di orientamento delle neomamme.
La Raccomandazione dell'Unione Europa "Investire nell'infanzia
per spezzare il circolo vizioso dello svantaggio sociale" dedica una
particolare attenzione al diritto dei minorenni a partecipare alla
vita sociale quale modalita' per contrastare la loro esclusione.
Nella Raccomandazione, la prima indicazione in questo ambito e' la
necessita' di incoraggiare la partecipazione di tutti i minorenni ad
attivita' ludiche, ricreative, sportive e culturali. Siamo qui
nell'ambito dell'apprendimento informale, e per garantire parita' di
accesso viene raccomandato di eliminare gli ostacoli legati al costo,
o alle differenze culturali, incoraggiando le scuole, ma anche le
autorita' locali, a prevedere attivita' e servizi parascolastici per
tutti, a prescindere dalle possibilita' economiche delle famiglie di
appartenenza dei minorenni.
L'approccio multidimensionale alla poverta' ci insegna che la
dimensione economica da sola non basta a rendere ragione del
fenomeno, soprattutto quando la poverta' colpisce i bambini. La
privazione da parte dei bambini e degli adolescenti della
possibilita' di apprendere, sperimentare, sviluppare e far fiorire
liberamente capacita', talenti e aspirazioni significa anche la
limitazione dell'opportunita' di crescere dal punto di vista emotivo,
delle relazioni con gli altri, della scoperta di se stessi e del
mondo.
In Italia sono molti i bambini e gli adolescenti che non hanno la
possibilita' di crescere attraverso lo sport, il contatto con la
bellezza e la cultura. Occorre tener presente che le differenze di
reddito dei genitori incidono sull'opportunita' di fruire di diversi
tipo di intrattenimento, o praticare sport, utilizzare internet e
leggere libri.
Se le cause di disagio e di esclusione sono molteplici in un
contesto sociale complesso come quello contemporaneo altrettanto
multidimensionale deve essere la risposta della societa' civile e
delle istituzioni, a salvaguardia di un principio di benessere
allargato a un'intera comunita' e non solo al singolo individuo.
Le poverta' educative si riferiscono anche alla mancanza di
opportunita' di apprendere nello spazio dove i bambini crescono e
vivono. La partecipazione o meno dei minorenni italiani ad alcune
attivita' culturali misurate dall'Istat - quali le visite ai musei e
ai siti archeologici, o la frequentazione di concerti o spettacoli
teatrali, rappresenta un indicatore importante per valutare il
livello di opportunita'/poverta' educative di una regione.
L'avere un teatro, un museo, un sito archeologico vicino casa,
oppure un concerto, non rappresenta quindi di per se'
un'opportunita'. E' la possibilita' concreta, per tutti i bambini, a
prescindere dalla loro condizione sociale ed economica, di accedervi
ed usufruirne, il vero investimento per combattere le poverta'
educative. Le opportunita' educative al di fuori della scuola sono
spesso negate a causa della mancanza di iniziative - da parte della
scuola, dei comuni, o altro - che favoriscano l'accesso anche a
coloro i quali non hanno in famiglia i mezzi economici e/o gli
strumenti culturali per fare della partecipazione culturale una
pratica normale e diffusa. Diventa pertanto importante anche la
sensibilizzazione delle famiglie, affinche' possano supportare e
incoraggiare i propri figli in tali attivita', sia in ambito
scolastico che extrascolastico. Per i bambini e gli adolescenti
occorre quindi valorizzare l'educazione motoria e l'attivita'
sportiva, promuovere l'espressivita' artsistica e musicale come
strumento di inclusione sociale sin dalla primissima infanzia,
prevedere facilitazioni per l'accesso a monumenti, musei,
rappresentazioni coreutiche, musicali e teatrali, siti archeologici
ed altre attivita' culturali; promuovere la lettura a partire dalla
piu' tenera eta'; garantire ai "nativi digitali" la fruizione delle
tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC).
Parte di provvedimento in formato grafico
5.2. Servizi socio educativi per la prima infanzia e qualita' del
sistema scolastico.
Premessa
I servizi socio educativi per la prima infanzia vanno sempre piu'
affermandosi nel proprio ruolo di luoghi di aumento del successo
formativo e scolastico, di condivisione ed elaborazione di valori e
saperi educativi.
Negli ultimi anni, l'importanza di un'educazione per la prima
infanzia di alta qualita' e' stata al centro di riflessioni sulle
politiche e su possibili interventi a favore dello sviluppo di questi
servizi, sia a livello nazionale sia soprattutto a livello
internazionale, favorendo una intensa circolazione di idee che ha
contribuito a focalizzare l'attenzione su questi servizi e sulla
necessita' di promuovere attente politiche di sviluppo non solo
quantitativo, ma anche qualitativo.
E' stato rilevato come l'investimento sui servizi all'infanzia
non riguardi solo le politiche familiari o la questione rilevante
della tutela dei diritti dei piccoli cittadini, ma e' questione che
riguarda la possibilita' del nostro Paese di tornare a crescere e di
pensarsi al futuro. I dati internazionali confermano come i primi
anni di vita siano un passaggio tanto cruciale al punto da
determinare il percorso di ciascuno nella vita adulta. In questa
prospettiva, gli studi di Heckman - premio Nobel Economia nel 2000
- hanno dimostrato come i benefici dell'investimento in capitale
umano diminuiscano al crescere dell'eta' e come investimenti di
ottima qualita' nella prima infanzia abbiano effetti duraturi
portando ad un ritorno anche di carattere economico. L'indicazione
che ne deriva e' pertanto di investire sui bambini/e e sui servizi
educativi loro dedicati per creare generazioni future capaci,
competenti e di valore. Anche perche' e' soprattutto nella prima
infanzia - dove la famiglia gioca un ruolo chiave - che si formano le
abilita' cognitive e le competenze per un adeguato sviluppo economico
e una crescita della societa'. E in una logica di pari opportunita'
diventa quindi cruciale l'investimento nel capitale umano nei
primissimi anni di vita, per compensare - dando maggiori opportunita'
a bambini/e provenienti da contesti svantaggiati - le forti
disuguaglianze che si osservano tra i bambini/e nei risultati
cognitivi, per diversi livelli di reddito e background familiare.
E' proprio nella fascia di eta' 0/6 che si avvia la costruzione
delle pari opportunita', determinante per lo sviluppo della persona.
Da diversi anni l'Unione Europea (UE) presta una crescente
attenzione nei confronti dei servizi per l'infanzia, non solo in
ragione del proprio impegno per la realizzazione delle pari
opportunita' per gli uomini e le donne nel mercato del lavoro. In
Europa - come in Italia - i servizi per la prima infanzia sono stati
considerati in origine soprattutto come luoghi per favorire la
conciliazione e quindi l'occupazione femminile, secondo un quadro
interpretativo che si e' fortemente evoluto verso un'ottica
multifunzionale, conducendo alla condivisione, a livello europeo,
delle piu' ampie finalita', in primo luogo educative, dei servizi per
la prima infanzia. Questo crescente interesse si e' tradotto in
numerose "linee di indirizzo e orientamento" da parte delle diverse
istituzioni dell'UE concretizzatesi attraverso Comunicazioni,
Raccomandazioni, Risoluzioni nelle quali si passa dal riconoscimento
dei servizi educativi per la prima infanzia alla riflessione sulla
qualita' degli stessi.
Ed e' proprio sul tema della qualita' che l'Unione Europea
orienta i propri indirizzi: se gia' nel 1991 ribadisce l'esigenza di
garantire l'accesso a "servizi locali di buona qualita'", e' nel 1992
che viene discusso un documento, "La qualita' nei servizi per
l'infanzia"23, in cui si sottolinea la necessita' di servizi di
qualita', definendo in tale prospettiva alcuni indicatori. In
particolare, si chiede che la qualita' di questi servizi sia mirata a
fare avere ai bambini (24): «una vita sana, la possibilita' di
esprimersi spontaneamente, la considerazione di se' stessi come
individui, la dignita' e l'autonomia, la fiducia in se' stessi e il
piacere di imparare, un apprendimento costante e un ambiente attento
alle loro esigenze, la socialita', l'amicizia e la collaborazione con
gli altri, pari opportunita' senza discriminazioni dovute al sesso,
alla razza o ad handicap, la valorizzazione della diversita'
culturale, il sostegno in quanto membri di una famiglia e di una
comunita', la felicita'».
Nel 1996 si riaccendono i riflettori sul tema: attraverso la
condivisione dei "Quaranta obiettivi di qualita' per i servizi per
l'infanzia", la Rete della Commissione Europea per l'infanzia e gli
interventi per conciliare le responsabilita' familiari e
professionali tra uomini e donne ribadiscono alcuni principi
fondamentali per la qualita' dei servizi educativi, suddividendone
gli obiettivi in dieci diverse aree.
Nel Consiglio Europeo di Lisbona del 2000 prima, e poi in quello
di Barcellona del 2002, la Commissione europea si pone l'obiettivo di
garantire, entro il 2010, l'accesso a strutture educative a tempo
pieno ad almeno il 90% dei bambini/e in eta' compresa tra i 3 anni e
5 anni, e ad almeno il 33% dei bambini/e al di sotto dei 3 anni,
obiettivo quest'ultimo raggiunto in Italia solo da poche Regioni.
L'educazione e la cura della prima infanzia (Early Childhood
Education and Care - ECEC) costituisce la base essenziale per il buon
esito dell'apprendimento permanente, dell'integrazione sociale, dello
sviluppo personale e della successiva occupabilita' come ribadito con
la Comunicazione della Commissione Europea (2011) 66 del 17 febbraio
2011.
La Comunicazione rileva l'importanza di garantire nella prima
infanzia a tutti i bambini/e l'accesso a servizi di educazione e di
cura inclusivi e di alta qualita', affinche' le differenze nello
status socioeconomico e culturale delle famiglie non si riflettano
nelle esperienze dei bambini/e nei primi fondamentali anni di vita: i
servizi per la prima infanzia favoriscono particolarmente i bambini/e
disagiati, provenienti da un contesto migratorio ed a basso reddito,
contribuendo alla inclusione sociale dei bambini/e e delle loro
famiglie e ricorda come l'ECEC e' in grado di favorire soprattutto
per i soggetti appartenenti a gruppi svantaggiati piu' elevati
livelli di apprendimento.
Il tema dei servizi come strumenti di contrasto all'esclusione
sociale e di garanzia di pari opportunita' nel corso di vita ritorna
anche nella recente Raccomandazione della Commissione del 20 febbraio
2013 - "Investire nell'infanzia per spezzare il circolo vizioso dello
svantaggio sociale" (2013/112/UE) in cui si ribadisce con maggiore
forza l'importanza di avere servizi di qualita' quali strumenti
imprescindibili per ridurre le disuguaglianze fin dalla piu' tenera
eta'. Anche ne La strategia - Europa 2020 presentata dalla
Commissione Europea nel 2010, per una crescita intelligente,
sostenibile e inclusiva, nell'ambito dei cinque ambiziosi obiettivi -
in materia di occupazione, innovazione, istruzione, integrazione
sociale e clima/energia - da raggiungere entro il 2020, i servizi per
l'infanzia da 0 a 3 anni rivestono un ruolo essenziale per
l'innalzamento dei livelli di istruzione e l'inclusione sociale.
Il presente Piano di Azione tiene conto sia del quadro
sovranazionale di indirizzi sia degli esiti di azioni che riguardano
in via esclusiva il nostro Paese. In particolare, le azioni proposte
intendono rispondere anche alle sollecitazioni del Comitato Onu che
ha raccomandato all'Italia di porre speciale attenzione per garantire
il diritto di tutti i bambini/e ad un pieno sviluppo del proprio
potenziale e per assicurare ad ogni bambino il miglior inizio
possibile. E' necessaria pero' una governance sistematizzata e non
sporadica su queste politiche, che veda un coordinamento forte tra le
varie responsabilita', sia a livello nazionale tra Ministeri e
Dipartimenti, sia a livello territoriale tra Regioni, Province e
Comuni. L'efficacia dell'azione pubblica, infatti, non solo dipende
dall'attivita' tipicamente politico-amministrativa, ma deriva anche
dalla sinergia tra attori istituzionali e attori sociali e dalla loro
capacita' di condividere obiettivi e cooperare per raggiungerli.
A seguito della presa di coscienza del valore educativo di questi
servizi, anche l'Italia si e' mossa per incrementarne lo sviluppo e
la diffusione attraverso interventi mirati, quali:
Il Piano straordinario per lo sviluppo del sistema integrato dei
servizi socio educativi per la prima infanzia approvato nel 2007, che
costituisce il piu' importante intervento realizzato nel settore
negli ultimi anni a livello nazionale. Il Piano ha affermato la
multifunzionalita' di tali servizi, individuando tre principali
finalita', ovvero la promozione del benessere e dello sviluppo dei
bambini/e, il sostegno del ruolo educativo dei genitori e la
conciliazione dei tempi di lavoro e di cura.
le Sezioni Primavera introdotte con l'art. 1, comma 630 della
legge n. 296/2006 (Finanziaria 2007) che ha disposto la realizzazione
sull'intero territorio nazionale dell'offerta di un servizio
educativo sperimentale per bambini/e di eta' compresa tra i 24 e i 36
mesi da intendersi come servizio socio-educativo integrativo
aggregato alle attuali strutture della scuola dell'infanzia e dei
nidi d'infanzia.
il Piano di Assistenza tecnica alle Regioni del Sud, che in modo
complementare al Piano straordinario per lo sviluppo dei servizi
socio-educativi per la prima infanzia, ha destinato maggiori risorse
alle Regioni del Sud che presentano livelli di copertura
particolarmente bassi;
il Piano d'azione Coesione - Servizi di cura all'infanzia e agli
anziani non autosufficienti 2013 - 2015, che ha messo in campo un
intervento aggiuntivo rispetto alle risorse gia' disponibili per
potenziare nei territori ricompresi nelle 4 regioni (Regioni
obiettivo convergenza: Puglia, Campania, Calabria, Sicilia) l'offerta
dei servizi all'infanzia (0-3 anni) cui sono stati destinati 400
milioni di euro. I risultati attesi per i servizi all'infanzia sono i
seguenti: a) aumento strutturale dell'offerta di servizi (asili nido
pubblici o convenzionati; servizi integrativi e innovativi); b)
estensione della copertura territoriale e sostegno alla gestione
delle strutture; c) sostegno alla domanda e accelerazione
dell'entrata in funzione delle nuove strutture; d) miglioramento
della qualita' e della gestione dei servizi socio educativi.
Dal confronto con quanto gia' emerso dai precedenti lavori per il
monitoraggio del III Piano nazionale e dalla recente Conferenza
nazionale di Bari sull'infanzia e l'adolescenza le principali
prospettive devono tener presenti i seguenti obiettivi:
- rafforzare i sistemi di governance dell'offerta pubblica e
privata di servizi educativi per la prima infanzia al fine di
garantire livelli essenziali e standard di qualita' omogenei per
qualita' professionale, strutturale e dei contenuti educativi,
nonche' costi di gestione compatibili con la necessita' di garantire
qualita', efficacia, efficienza e accessibilita';
- la necessita' di potenziare su tutto il territorio nazionale i
servizi educativi per la prima infanzia (0-3) - con particolare
riferimento ai nidi d'infanzia - aumentando la percentuale di
copertura tra utenza potenziale e iscritti;
- la necessita' di garantire equita' di accesso a tutti i
bambini/e;
- l'importanza di Linee guida nazionali per i servizi per la
prima infanzia (0-3) al fine di costruire una visione complessiva,
articolata e realistica dell'offerta, dei contenuti educativi e delle
aree di esperienza che i servizi devono offrire;
- la necessita' di implementare per le sezioni primavera adeguate
azioni di controllo e qualificazione.
- l'utilita' di generalizzare la frequenza alla scuola
dell'infanzia.
La riforma "La buona scuola", recentemente approvata dal
Parlamento, deve essere utilizzata per realizzare un deciso cambio di
passo nella cultura dei servizi per l'infanzia in Italia in termini
di definizione di elevati standard di qualita' educativa e gestionale
omogenei in tutto il Paese e di effettive pari opportunita' di
accesso delle bambine e dei bambini, e delle famiglie, a queste
opportunita' educative indipendentemente dalle condizioni
socio-economiche, e in termini del corrispondente e necessario
investimento di quelle risorse che fino ad oggi e' stato palesemente
insufficiente allo scopo, e lasciato all'iniziativa di Comuni e
Regioni che ne hanno sostenuto il peso politico e di bilancio.
L'auspicio e' che il contenuto della Legge Delega sullo 0/6 rispecchi
in modo fedele il contenuto della proposta di legge, ex DDL1260
successivamente ritirato, che e' il risultato di un largo e complesso
processo di partecipazione attorno al quale attori istituzionali e
stakeholders hanno trovato una convergenza di intenti e una
mediazione sui contenuti.
Per quanto riguarda i percorsi educativi e formativi in genere,
temi di grande rilevanza sono quelli della dispersione e
dell'abbandono scolastico, fenomeni in crescita in alcune parti del
Paese e sui quali e' necessario delineare strategie efficaci atte e
contrastarne l'aumento. Essi sono espressione di una costellazione di
condizioni molto differenziate in termini di vulnerabilita' e rischio
di marginalita' sociale dei bambini/e e degli adolescenti coinvolti,
e interrogano il sistema scolastico e formativo anche in termini di
qualita', di capacita' di garantire livelli reali di opportunita' per
tutti e di rispondere adeguatamente alla domanda di competenze
espresse dai mutamenti economici e sociali.
Gli obiettivi tematici
L' accesso ai servizi educativi per la prima infanzia favorisce
l'attivazione di fattori protettivi per lo sviluppo del bambino e per
il benessere della famiglia: il sostegno alle potenzialita' educative
rivolto ai genitori e l'attenzione posta alla comprensione ed
all'interpretazione dei bisogni e delle propensioni da parte delle
famiglie promuove virtuosi meccanismi preventivi che rappresentano
significative opportunita' di crescita per bambini/e e famiglie
coinvolte. I servizi socio educativi e quelli integrativi per la
prima infanzia concretizzano, infatti, dimensioni all'interno delle
quali vengono sostenute le responsabilita' educative, attivate le
risorse e supportata la crescita psicologica, emotiva e relazionale
di bambine e bambini/e.
Nonostante gli imponenti sforzi attivati negli ultimi anni,
nell'ambito di tali servizi, in particolare dei nidi, persistono
disparita' territoriali (grafico 1) e liste di attesa che rendono
tuttora disomogeneo l'accesso e cio' appare particolarmente rilevante
se si considera che ad una maggiore domanda (con conseguenti liste di
attesa piu' consistenti) corrisponde un crescente radicamento ed una
piu' estesa presenza dei servizi.
Parte di provvedimento in formato grafico
(fonte: Rapporto di monitoraggio del piano di sviluppo dei
servizi socio-educativi per la prima infanzia al 31 dicembre 2013 -
Dipartimento per le Politiche della Famiglia - Centro Nazionale di
Documentazione e Analisi per l'Infanzia e l'Adolescenza - Istituto
degli Innocenti)
Pari opportunita' di partenza contemplano inevitabilmente un
incremento del numero di accessi di bambini/e e famiglie ai servizi
socio educativi per la prima infanzia che si realizza attraverso lo
sforzo di rendere piu' omogenea l'offerta nelle diverse aree
territoriali ma anche attraverso una efficace e efficiente
determinazione dei costi dei servizi e di una adeguata
compartecipazione che sia sostenibile per le famiglie e non precluda
l'accesso ai servizi. Negli ultimi anni si e' registrato in alcune
zone del Paese un calo della domanda, che puo' essere letto in
relazione alla dimensione demografica (calo delle nascite) ed anche
in rapporto a scenari di crisi economica che hanno comportato
difficolta' da parte delle famiglie a farsi carico del pagamento
della retta per la frequenza del servizio. Occorre dunque
intraprendere specifiche azioni positive, a partire da una rinnovata
e corretta informazione sul valore dei servizi educativi per
l'infanzia, volte a favorire la consapevolezza delle famiglie e la
propensione ad entrare in contatto con l'offerta territoriale di
servizi di qualita'.
L'aumento della spesa dei comuni (dagli 850 milioni del 2004 ai
1.259 milioni del 2012) che accompagna l'incremento dei servizi, ha
avviato in questi anni la riflessione sui temi legati alla qualita'
ed alla sostenibilita' dei costi di gestione dei servizi. I fattori
che principalmente determinano strutturalmente la variazione del
costo sono il costo del lavoro e lo standard organizzativo (in
particolare il rapporto numerico fra educatori e bambini/e). Per
conciliare «qualita'» e «economicita'» occorre integrare con
equilibrio sia nel pubblico che nel privato fattori quali le garanzie
sulla qualita' e continuita' del lavoro educativo, l'accoglienza dei
bambini/e piu' piccoli e minorenni con disabilita', l'organizzazione
(calendario e turni) maggiormente flessibile. In questa prospettiva,
il tema della qualita' dei servizi ha una particolare rilevanza
perche' contribuisce alla attuazione concreta delle politiche di pari
opportunita' per i bambini/e dell'intero territorio italiano. I nidi
e i servizi integrativi per l'infanzia da 0 a 3 anni non hanno e non
devono piu' avere un carattere assistenziale, ma essere considerati
come luoghi dove i piu' piccoli possano vivere esperienze
significative dal punto di vista educativo e relazionale, elaborate e
realizzate da personale qualificato in ambienti funzionali alla loro
crescita. Infatti, le numerose indagini condotte a livello
internazionale e nazionale evidenziano come dei servizi cosi' intesi
abbiano ricadute positive non solo sulla crescita e lo sviluppo dei
bambini/e, ma anche sulle famiglie che trovano in essi oltre ad un
aiuto nella conciliazione dei tempi di cura e di lavoro, uno spazio
di incontro, confronto e crescita della propria dimensione
genitoriale.
Le tematiche sopra sviluppate dovrebbero essere inoltre
considerate in una piu' ampia prospettiva finalizzata alla
definizione di livelli essenziali di prestazione dei servizi
educativi e delle scuole dell'infanzia per i bambini/e da zero a sei
anni, che risponde al riconoscimento del diritto all'educazione di
cui ogni cittadino e' titolare dalla nascita e supporta
contestualmente le famiglie nello scegliere come costruire il proprio
equilibrio interno tra tempi di vita e di lavoro.
In questa prospettiva sono da sottolineare i seguenti aspetti:
- il sistema educativo integrato zero-sei non puo' piu' essere
considerato un servizio a domanda individuale, anche nel segmento
iniziale zero-tre
- i livelli essenziali di prestazione sono finalizzati a
garantire un'offerta formativa di qualita', indipendentemente dalla
provenienza socio-culturale e territoriale di ogni bambino
- l'essenzialita' dei livelli di prestazione da assicurare deve
tendenzialmente riferirsi a tutti gli aspetti determinanti la
qualita' dell'offerta formativa: ambienti educativi, qualita' della
progettazione educativa e dell'organizzazione didattica,
dimensionamento e rapporti numerici, professionalita' degli operatori
(formazione iniziale e in servizio), rapporto di lavoro ( stabilita',
profili educativi specifici, orari), i processi di valutazione di
sistema
- a tutti i territori devono essere assicurate le risorse
pubbliche necessarie a garantire i livelli essenziali di prestazione
- occorre riprendere una seria valutazione critica del fenomeno
degli "anticipi" delle iscrizioni alla scuola dell'infanzia, a
partire dall'analisi delle condizioni di qualita' effettive in cui
tale fenomeno concretamente si realizza, in termini di formazione del
personale, rapporti educativi, adeguatezza degli spazi, rispetto
delle fasi di sviluppo dei bambini
Al tema della qualita' si collega anche la riflessione sui
fenomeni della dispersione e dell'abbandono scolastico ed
universitario, che sono in crescita in alcune parti del Paese e sui
quali sono stati fatti investimenti importanti in alcune aree del
Mezzogiorno. Si tratta di situazioni che e' utile osservare nella
loro complessita' perche' sono espressione di una costellazione di
condizioni molto differenziate in termini di vulnerabilita' e rischio
di marginalita' sociale dei bambini/e, degli adolescenti e dei
giovani coinvolti. La dispersione e l'abbandono scolastico - o piu'
propriamente il disagio scolastico di cui la dispersione e
l'abbandono sono un effetto - sono oggi anche espressione di una
societa' moderna che prolunga, di per se', il processo di
apprendimento dei giovani e richiede mezzi piu' complessi e tempi
maggiori per maturare tutte le capacita' necessarie ad entrare in
societa' a pieno titolo.
La risposta a questi fenomeni richiede l'integrazione fra sistemi
scolastici e sistemi territoriali, a partire da interventi
specialistici e competenze diversificate. Esistono diversi livelli di
disagio scolastico che si differenziano anche in base all'eta': piu'
il disagio diventa complesso piu' gli interventi richiesti sono
interventi di sistema integrato. Un aspetto di fragilita' del sistema
deriva dal fatto che le regioni - nonostante le rilevazioni annuali
del MIUR - non dispongono in tempo utile dei dati sulle scuole
dell'infanzia, leggibili e intellegibili. Disporre dei dati personali
degli studenti e' invece un elemento fondamentale nella
programmazione nell'ottica della riduzione del rischio di insuccesso
e/o abbandono scolastico. Attualmente per le scuole dell'infanzia non
c'e' l'anagrafe degli studenti in quanto tali scuole non rientrano in
obbligo di istruzione. Al contrario un'anagrafe nazionale degli
studenti aiuterebbe, attraverso l'interoperabilita' delle anagrafi
- formazione e istruzione - a ricostruire l'adempimento dell'obbligo.
Inoltre, al fine di promuovere azioni di contrasto alla dispersione e
all'abbandono scolastico, si ritiene possa essere importante
intervenire in modo sistemico e con un approccio integrato sui
cosiddetti segnali deboli - assenze saltuarie, discontinuita' negli
apprendimenti - che sin dalla prima eta' evidenziano la demotivazione
alla scuola, spesso per cause esogene. Nella lotta alla dispersione,
si ritiene opportuno puntare sul coinvolgimento della comunita'
educante attraverso una concertazione preventiva e la partecipazione
di tutti i soggetti/attori che incidono nel contesto scolastico:
genitori, docenti, gruppo dei pari, privato sociale, ente locale
-servizi educativi e sociali - e altre realta' di aggregazione
presenti sul territorio. A tal fine puo' risultare efficace la
definizione di accordi di rete tra le scuole e finalizzazione di
tutte le risorse economiche messe a disposizione dalle diverse
istituzioni (Miur, ente locale- servizi sociali e educativi - agenzie
sociosanitarie, etc) alla costruzione di progetti di empowerment che
coinvolgano i peer sia dei bambini/e che degli adulti, puntando sulla
rete e sul protagonismo nella vita scolastica da parte delle famiglie
le cui condizioni di deprivazione socioeconomica e/o culturale
possano agire sulla demotivazione.
La qualificazione dell'offerta educativa per la valorizzazione
delle differenze - ed in modo particolare della differenza di genere
- e' un percorso di cambiamento culturale piu' che di mero
riconoscimento di diritti, che occorre promuovere e sviluppare
partendo dalle scuole. L'educazione affettiva e l'educazione alla
differenza di genere sono necessarie per innescare un cambiamento
culturale che porti al riconoscimento e al rispetto della differenza
dell'altro. L'obiettivo generale qui sviluppato mira anche a
valorizzare l'apporto che alla crescita e allo sviluppo cognitivo e
psicosociale dei bambini/e puo' derivare da una formazione piu'
attenta al pensiero scientifico. La qualita' dell'offerta dipende
anche dalla qualita' degli ambienti; il piano sollecita quindi la
promozione di interventi di miglioramento degli spazi destinati
all'apprendimento/insegnamento in condizioni di sicurezza.
Operando nella cornice del contesto di riferimento e tenuto conto
degli indirizzi delle istituzioni nazionali ed internazionali sono
stati individuati alcuni obiettivi tematici generali che per il loro
valore e la loro specificita' si ritengono prioritari e che debbano
essere assunti quali obiettivi generali da perseguire. Gli stessi
sono stati poi declinati in obiettivi specifici, come meglio
dettagliato di seguito:
A. Promuovere la qualita' dei servizi educativi per l'infanzia
1. condividere livelli essenziali, omogenei e di qualita' a
livello nazionale sullo 0/3, nel rispetto delle competenze regionali;
2. omogeneizzare il titolo di studio per l'accesso alla
professione di educatrice/educatore (0/3), individuando adeguati
percorsi di livello universitario, e armonizzare i percorsi di studio
per l'accesso alla professione di insegnante della scuola,
all'interno del sistema 0-6;
3. garantire formazione e aggiornamento continuo del personale
educativo quale elemento di garanzia della qualita' dei servizi
secondo gli orientamenti della continuita' verticale;
4. attuare le funzioni di regolazione, promozione, misura e
controllo della qualita' nel sistema territoriale integrato dei
servizi educativi 0/6;
5. sostenere interventi per il mantenimento e lo sviluppo del
sistema dei servizi 0/6.
B. Contrastare la dispersione scolastica fin dalla prima infanzia
6. estendere l'anagrafe degli studenti ai bambini/e frequentanti
la scuola dell'infanzia;
7. promuovere il successo educativo a contrasto della dispersione
scolastica attraverso il sostegno alla ricerca didattica;
8. ottimizzare l'impatto delle risorse sul sistema educativo e
scolastico;
9. promuovere il successo educativo e prevenire il disagio
scolastico attraverso il potenziamento della collaborazione educativa
in una logica di rete.
10. rafforzare i servizi di ascolto e di consulenza educativa
,sociale psicologica per aumentare il benessere psicofisico a scuola;
C. Qualificare l'offerta educativa 0/18 per la valorizzazione
delle differenze e delle diverse culture
11. sviluppare la cultura del valore delle differenze-contrastare
stereotipi e discriminazioni basate sulle diversita' di genere,
cultura, abilita' e orientamento sessuale;
12. promuovere un adeguato equilibrio tra sapere scientifico e
sapere umanistico;
13. promuovere la qualita' degli spazi destinati alla relazione
educativa e all'apprendimento/insegnamento in condizioni di
sicurezza.
Parte di provvedimento in formato grafico
5.3 Strategie e interventi per l'integrazione scolastica e
sociale
Premessa
L'integrazione sociale e' un tema policentrico che si estende in
ambiti diversi ciascuno dei quali postula interventi e competenze
specifiche; e' tuttavia possibile identificare un comune denominatore
rappresentato a livello operativo dalla necessita' di muovere sempre
da una effettiva valorizzazione della diversita' di lingua, di
colore, di cultura, di religione per i minorenni provenienti da
contesti migratori, ed anche dei bambini con disabilita' o passati
dal circuito penale minorile. Infatti, al di la' delle affermazioni
di principio, troppo spesso la valorizzazione della diversita' e'
stata marginalizzata nella fase operativa dimenticando che per avere
una societa' "integrata" ed "inclusiva" e' prima di tutto necessario
proporre una visione positiva della diversita' nella quale le diverse
competenze culturali, di lingua, o sociali, lungi dall'essere una
minaccia o un problema, sono vissute come un arricchimento o
un'opportunita' sia nella scuola (dove e' funzionale anche ad
un'efficace realizzazione del peer approach) che nella societa'.
Quest'approccio ha quindi rappresentato il filo conduttore
seguito nella stesura delle azioni del nuovo Piano e,
specificatamente, il tema dell'integrazione sociale di bambini e
ragazzi e' stato suddiviso in sei macro temi generali:
- l'integrazione scolastica dei bambini e dei ragazzi provenienti
da contesti migratori e Rom, Sinti e Caminanti (RSC), partendo dal
riconoscimento del fatto che una scuola "inclusiva" e' una scuola in
grado di accogliere tutti, a prescindere dalle peculiarita' di cui si
fanno portatori;
- l'integrazione sociale dei minorenni e delle famiglie Rom Sinti
e Caminanti, focalizzando la necessita' di azioni che abbiano nel
breve e nel lungo periodo un impatto positivo sulla salute e sulle
condizioni di vita;
- la riforma dell'attuale legge sulla cittadinanza (L. 91/1992)
poiche' la possibilita' di acquisizione della cittadinanza per i
minorenni di origine straniera nati in Italia o arrivati da piccoli
nel Paese puo' rappresentare un ulteriore strumento di integrazione;
- l'accoglienza dei minorenni non accompagnati (25) con
l'individuazione di azioni che vadano nella direzione di uniformare
il sistema dell'accoglienza e favoriscano il miglioramento delle
condizioni di permanenza sul territorio italiano dando sostenibilita'
al progetto migratorio e contribuendo alla loro inclusione nel
tessuto sociale;
- il miglioramento delle strategie e degli interventi da attuare
per favorire una migliore inclusione sociale dei minorenni italiani e
provenienti da un contesto migratorio con disabilita';
- il rafforzamento delle strategie di inclusione sociale a favore
dei minorenni e giovani adulti italiani, provenienti da un contesto
migratorio e Rom Sinti e Caminanti sottoposti a procedimento penale.
I dati disponibili mostrano chiaramente come sull'integrazione
dei minorenni provenienti da un contesto migratorio si gioca una
partita importantissima per il futuro del nostro Paese. La priorita'
che si pone davanti e' garantire uno spazio in cui le differenze
possano convivere e dove a tutti i bambini e i ragazzi siano offerte
condizioni paritarie - indipendentemente dalla cittadinanza- e questo
assume un valore particolare soprattutto nel contesto educativo e
scolastico.
Infine, nell'ottica di un maggiore coinvolgimento dei minori di
eta', sara' poi fondamentale che i risultati del Piano siano
effettivamente portati a conoscenza degli attori di ogni processo e
dei destinatari finali. A questo proposito e' stata raccomandata
l'attivazione di nuovi canali di comunicazione idonei a garantire il
contatto diretto con i minorenni, anche non italofoni, coinvolgendo
le principali testate giornalistiche straniere (sia cartacee che
elettroniche) pubblicate in Italia e dedicate agli stranieri ivi
abitanti.
Gli obiettivi tematici.
Gli obiettivi individuati sono stati declinati a partire dai sei
macrotemi generali sopra descritti.
Nell'ambito delle attivita' dell'Osservatorio finalizzate alla
redazione del Piano Nazionale di azione e di interventi per la tutela
dei diritti e lo sviluppo dei soggetti in eta' evolutiva, e' stato
coinvolto, nel processo di elaborazione del documento, un campione di
60 scuole (selezionate dalla Direzione generale per lo studente,
l'integrazione e la partecipazione del Ministero dell'Istruzione
dell'Universita' e della Ricerca sulla base della presenza di alunni
stranieri e della distribuzione geografica). Attraverso un
questionario articolato in dieci domande aperte, alle scuole e agli
studenti e' stata data la possibilita' di condividere le proprie
riflessioni sugli obiettivi individuati per questo asse tematico,
inviando commenti e proposte. All'esito della consultazione sono
pervenuti 19 questionari compilati, che contengono oltre 200 tra
idee, spunti e riflessioni, frutto dell'esperienza diretta maturata
dalle Scuole e del lavoro svolto all'interno delle classi con gli
studenti. Le sessanta scuole sono state scelte in base ai seguenti
criteri: percentuali significative di alunni non italiani;
rappresentative di realta' geografiche differenti (Nord, Centro, Sud,
Isole); rappresentative di realta' territoriali diverse (grandi
citta', piccole citta' e centri minori); rappresentative di ordini
scolastici diversi (dalle primarie agli istituti di secondaria
superiore) e con esperienze significative e progetti riguardanti
l'integrazione degli alunni con cittadinanza non italiana. I
contenuti del Piano di azione sui temi dell'integrazione sono stati
dunque arricchiti con i contributi delle scuole che hanno partecipato
alla consultazione.
Fra gli elementi di maggior rilievo si nota quanto di seguito
brevemente riportato.
Gli studenti pongono l'accento, innanzitutto, sull'importanza
della dimensione linguistico-culturale: da un lato, la conoscenza
dell'Italiano e' considerata presupposto essenziale per una piena
partecipazione dei giovani all'interazione sociale e alle attivita'
della scuola; dall'altro, la componente multiculturale e plurilingue
e' guardata come una risorsa per l'intero gruppo classe, da
valorizzare anche attraverso scambi internazionali e il protagonismo
degli alunni con background migratorio.
Tra le principali cause di dispersione scolastica ed insuccesso,
i contributi ricevuti evidenziano il ruolo cruciale svolto dalle
famiglie di origine con storie di migrazione nonche' delle famiglie
RSC: si auspica, pertanto, una maggior attenzione da parte della
Scuola nel garantirne il pieno e diretto coinvolgimento, ponendo in
evidenza la necessita' di conciliare i tempi di incontro con i tempi
di lavoro, al fine di permettere la presenza dei genitori lavoratori.
Un'attenzione particolare e' riservata, altresi', all'importanza
della rete territoriale di soggetti ed enti a diverso titolo
coinvolti nei processi di integrazione e inserimento sociale, la cui
sinergia con la Scuola deve essere valorizzata.
In tutti i contributi ricevuti si ribadisce la centralita' del
ruolo del mediatore interculturale quale componente trasversale ad
ogni azione, veicolo di comunicazione e scambio multilivello: tra la
scuola e le famiglie, tra la scuola e gli studenti, fra le famiglie e
fra gli alunni.
Infine, si rileva che tutti i partecipanti alla consultazione
hanno espresso il proprio favore a che sia riconosciuta la
cittadinanza italiana ai minorenni figli di cittadini stranieri nati
in Italia o che vi abbiano svolto il proprio percorso scolastico: il
loro senso di appartenenza e adesione socio-culturale alla comunita'
italiana di cui sono parte deve tradursi, secondo l'opinione espressa
dalle scuole consultate, nel riconoscimento degli stessi diritti e
doveri dei giovani cittadini italiani.
In relazione alle situazioni di esclusione sociale che possono
derivare dalla mancata integrazione, il Piano di Azione per quanto
riguarda, in particolare, le minoranze RSC, mette in evidenza che i
fattori di maggior rischio derivano dai bassi livelli di
scolarizzazione e dal diffuso analfabetismo, fattori principali che
ne ostacolano l'inclusione sociale, l'inserimento nel mercato del
lavoro e la partecipazione attiva alla vita pubblica. Pertanto, per
consentire loro di affermarsi nel mondo del lavoro e di integrarsi
nella societa', la necessita' di investire nell'istruzione dei
bambini e' fondamentale, tanto che si sollecita l'assunzione di un
maggior numero di insegnanti e di personale di sostegno RSC che
potrebbe ridurre attivamente le tensioni nelle scuole (26). In
generale, per combattere il fenomeno del precoce abbandono scolastico
da parte dei minorenni provenienti da un contesto migratorio e del
loro peggiore rendimento (dato peraltro vero soprattutto per i
minorenni di prima generazione perche' i risultati di quelli di
seconda generazione si avvicinano a quelli dei minorenni italiani)
occorre che le scuole adottino criteri di valutazione tali da
permettere di individuare obiettivi personalizzati e di tenere
sufficientemente conto della storia personale e delle difficolta'
iniziali degli alunni con origini migratorie. L'istruzione, per
questi ragazzi, deve essere sostenuta anche con investimenti adeguati
a garantire le risorse necessarie ad offrire corsi di lingua per non
penalizzarne il processo di apprendimento. Ci sono scuole che hanno
costruito risposte efficaci alle nuove esigenze, con la
collaborazione di associazioni, enti locali, universita' ma c'e'
bisogno di una voce forte e condivisa e di piani pluriennali sulla
formazione degli insegnanti e dei dirigenti (27), sull'insegnamento e
la valorizzazione delle lingue, sul protagonismo degli studenti. Il
presente Piano e' elaborato in sintonia con i principi della "Via
italiana alla scuola interculturale" (28) e in sintonia con le
indicazioni dell'Osservatorio nazionale per l'integrazione degli
alunni stranieri e per l'educazione interculturale istituito al
Ministero dell'istruzione il 5 settembre del 2014 (29) e finalizzato
ad individuare soluzioni operative e organizzative per l'effettivo
adeguamento delle politiche di integrazione alle esigenze di una
scuola sempre piu' multiculturale. In particolare, in modo sinergico
le proposte qui presentate ne riflettono i principi ispiratori:
- l'universalismo, ovvero "l'istruzione e' un diritto di ogni
bambino, anche di chi non ha cittadinanza italiana, pari opportunita'
per tutti";
- la scuola comune, ovvero l'orientamento ad inserire gli alunni
stranieri nella scuola comune, nelle normali classi scolastiche,
evitando la costruzione di luoghi di apprendimento separati (a
differenza di quanto previsto invece in altri Paesi) e in continuita'
con precedenti scelte della scuola italiana;
- la centralita' della persona, in sintonia con quanto affermato
dalle Nuove Indicazioni nazionali (30) per la scuola dell'infanzia e
per il primo ciclo dell'istruzione: si tratta di un principio valido
per tutti gli alunni, particolarmente significativo nel caso dei
minorenni stranieri perche' mette in evidenza il tema delle
diversita' e riduce i rischi di omologazione;
- l'intercultura, ovvero la promozione del dialogo, del
confronto, dello scambio tra tutti gli alunni. La strategia
interculturale evita di separare gli individui in mondi culturali
impermeabili, promuove la reciproca trasformazione per rendere
possibile la convivenza ed affrontare i conflitti che ne derivano.
Inoltre, in relazione all'integrazione sociale dei bambini Rom
Sinti e Caminanti, il Piano rilancia i contenuti della Strategia
Nazionale di inclusione dei RSC varata nel febbraio 2012 (31), che
richiama con forza l'attenzione su "un approccio globale, che non
separi artificiosamente i temi della scolarizzazione, delle soluzioni
abitative in ambienti decorosi, della valorizzazione delle
specificita' culturali, della salute, del tempo libero e
dell'integrazione degli adulti di riferimento"; nonche' gli esiti e
l'esperienza acquisita con il Progetto sperimentale per l'inclusione
e l'integrazione di bambini rom, sinti e camminanti promosso
all'interno della rete delle 15 Citta' riservatarie ex legge n.
285/97 dal Ministero del lavoro e delle Politiche sociali, in
collaborazione con il Ministero dell'Istruzione e l'Istituto degli
Innocenti. Cio' che deve essere perseguito per promuovere e
rafforzare l'integrazione dei minorenni RSC e', prima di tutto, una
reale chiusura della fase emergenziale e il superamento dei campi, al
fine di perseguire effettivamente il miglioramento delle complessive
condizioni di vita. In ambito sanitario le condizioni di salute dei
bambini RSC sono notevolmente peggiori di quelle della maggioranza
della popolazione, come risulta anche da indicatori, quali: il minore
peso dei bambini alla nascita, le aspettative di vita piu' brevi, la
mortalita' infantile piu' elevata, una maggiore diffusione delle
malattie croniche e di malattie infettive quali bronchiti, infezioni
intestinali, tonsilliti.
Risultano inoltre una bassa copertura vaccinale e una crescente
esposizione al rischio di malattie in passato sconosciute come
HIV/AIDS e altre sessualmente trasmissibili o la diffusione delle
tossicodipendenze. Per questo motivo e' stato ritenuto importante
favorire un approccio autonomo delle famiglie RSC ai servizi
socio-sanitari attraverso la diffusione di informazioni, percorsi di
empowerment nell'accesso ai servizi e la sensibilizzazione degli
operatori socio sanitari nonche' il rafforzamento del "Piano d'Azione
Salute per e con le comunita' Rom, Sinti e Caminanti" del 2014, in
attuazione della Strategia Nazionale di inclusione dei RSC. Il Piano
comprende tre macroaree d'azione (1. Formazione del personale
sanitario e non; 2. Conoscenza e accesso ai servizi per RSC; 3.
Servizi di prevenzione, diagnosi e cura) ed e' sviluppato nell'ottica
della "mediazione di sistema", dove vengano date pari opportunita' di
accesso, dove le politiche ed i servizi giochino un ruolo attivo
nell'individuare percorsi e metodologie d'intervento e dove le
comunita' non siano oggetto passivo ma partecipino con pari dignita'
nella definizione e messa in atto di adeguati interventi di
promozione della salute. Per ogni macroarea sono state individuate le
azioni prioritarie da intraprendere, specificando la metodologia di
intervento. Sono poi riportate, quale parte integrante del piano
d'azione, le esperienze positive di ricerca e di intervento gia'
maturate sul campo negli ultimi anni (buone pratiche) che possono
quindi essere utilmente valorizzate anche in altre realta'
territoriali (es. materiali informativi).
Occorre dunque proseguire ed estendere su piu' ampia scala le
azioni positive volte ad aumentare l'integrazione sociale e
scolastica dei bambini.
Per quanto riguarda l'acquisizione della cittadinanza italiana
per minorenni provenienti da contesti migratori, e' questa una
materia attualmente regolata dalla legge 91/1992 (32), la quale ha
adottato come principale criterio di riferimento per la concessione
della cittadinanza lo ius sanguinis, secondo cui un bambino ha
diritto di acquisire la cittadinanza italiana se e' figlio almeno di
un genitore italiano. Quindi, per i figli di migranti nati in Italia,
la legge 91/1992 vigente non prevede la possibilita' di acquisire la
cittadinanza italiana se non attraverso i canali gia' previsti per
gli adulti - fatta salva la possibilita' che siano i genitori del
minorenne a divenire cittadini italiani (perche', in tal caso, anche
i figli minorenni con essi conviventi potrebbero diventare cittadini
del nostro paese). Tale disciplina, alla luce dei cambiamenti sociali
e culturali indotti dalla presenza di rilevanti comunita' migranti
stanziali nella nostra societa', pare ormai anacronistica e, infatti,
sia a livello interno che internazionale e' stata sostenuta la
necessita' di sostituire la disciplina vigente con una piu' moderna
che offra percorsi di acquisizione della cittadinanza italiana per i
minorenni nati in Italia da genitori di cittadinanza straniera o
venuti nel nostro Paese da piccoli.
E' necessario rilevare che quasi tutti i Paesi europei adottano
forme diverse del principio dello ius soli, ma nessun ordinamento
europeo prevede uno ius soli puro, vale a dire il riconoscimento
della cittadinanza in base al criterio della sola nascita sul
territorio.
Con riferimento alla normativa in vigore attualmente in Italia,
una scelta di equilibrio tra nascita, anni di residenza e percorsi
scolastici potrebbe indurre a valutare l'acquisizione della
cittadinanza prima del diciottesimo anno di eta', cosi' come previsto
nella proposta dilegge approvata alla Camera, anche al fine di
concentire al minorenne di sentirsi realmente parte del contesto
sociale in cui si e' formato e di costruire un concreto progetto di
vita in Italia.
Tali considerazioni potrebbero estendersi al minorenne entrato in
Italia in tenera eta', che abbia frequentato un ciclo scolastico e
abbia compiuto nel nostro Paese un significativo percorso di vita
sotto il profilo dell'integrazione, indipendentemente dalla
circostanza che vi sia nato.
In ogni caso, sarebbe auspicabile consentire, al compimento del
diciottesimo anno di eta', la possibilita' di rinunciare alla
cittadinanza acquisita in una fase della vita in cui poteva non
essere maturata una consapevole volonta'.
Altro tema di grande rilevanza e attualita' che il Piano di
Azione pone nuovamente al centro dell'azione politica e
programmatoria e' quello dell'accoglienza dei Minorenni non
accompagnati (MNA), fenomeno tornato ad essere una emergenza.
L'afflusso nel nostro Paese di minorenni non accompagnati (MNA)
e' un fenomeno che ciclicamente tende a variare in funzione degli
avvenimenti sociali che si verificano nei Paesi dai quali provengono
i minorenni, ma ormai costituisce una realta' che non puo' piu'
essere considerata un evento eccezionale ma, almeno in una certa
misura, strutturale. Come tale deve essere affrontata con un
approccio che non sia puramente emergenziale ma costituisca il frutto
di una strategia piu' ampia che preveda, dopo la conclusione della
fase rivolta all'accoglienza, l'offerta di percorsi finalizzati
all'inclusione dei minorenni non accompagnati nel tessuto sociale
attraverso la loro istruzione e formazione. Infatti riguardo
l'accoglienza dei minorenni non accompagnati, muovendo dal divieto di
espulsione del minorenne straniero, sancito dall'art. 19 del Testo
Unico Immigrazione, il sistema italiano ha previsto che agli stessi
si applicassero le procedure previste dalla normativa italiana in
materia di protezione dell'infanzia. Ne discende che, in applicazione
di quanto previsto dall'articolo 403 del Codice Civile, nel caso in
cui la presenza di un minorenne straniero non accompagnato venga
rilevata sul territorio nazionale, la Pubblica Autorita' provvede
alla sua collocazione in luogo sicuro, sino a quando si possa
provvedere in modo definitivo alla sua protezione. Con riferimento
all'evoluzione del quadro normativo e delle procedure di accoglienza
dei minorenni non accompagnati, il Piano tiene conto delle previsioni
contenute all'interno dell'Intesa tra il Governo, le Regioni e gli
Enti locali sul Piano nazionale per fronteggiare il flusso
straordinario di cittadini extracomunitari, adulti, famiglie e minori
non accompagnati, stabilita durante la seduta della Conferenza
Unificata del 10 luglio 2014. Muovendo dall'idea che per quanto
concerne nello specifico i minorenni non accompagnati, rimane
l'esigenza di ricondurre a una "governance" di sistema la loro presa
in carico, si richiama inoltre quanto previsto dalla Legge 23
dicembre 2014, n. 190, "Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato" (legge di stabilita' 2015),
all'art. 1, comma 183. Stanti tali premesse, in considerazione delle
peculiari vulnerabilita' ed esigenze di tutela dei minorenni non
accompagnati, e della complessita' normativa e procedurale delineata
dalla normativa vigente, si rende necessaria la promozione di azioni
congiunte, tra le istituzioni competenti in materia, al fine di
garantire la piena tutela degli stessi, siano essi richiedenti o non
richiedenti protezione internazionale.
Nel contesto della promozione di azioni congiunte specifiche con
la magistratura minorile, per cio' che concerne l'applicazione degli
istituti giuridici a favore dei minorenni previsti dalla normativa
vigente (affidamento e tutela), si rende necessario assicurare ai
minorenni stessi procedure e prassi uniformi sul territorio
nazionale, e nello specifico, riguardo la tutela, definire e
applicare standard di riferimento uniformi e omogenei per i tutori
dei minorenni, che rivestono una funzione essenziale nella protezione
dei loro diritti e nell'assistenza durante tutto l'iter teso a
costruire soluzioni ma anche condizioni sostenibili, sia che
riguardino l'integrazione in Italia, sia il trasferimento in un altro
paese che il ritorno nel paese di origine e che, quindi, partecipino
alla promozione del loro superiore interesse.
In particolare in riferimento al sistema di accoglienza, si rende
necessario favorire l'implementazione di canali unitari di
accoglienza, in attuazione dei principi di parita' di trattamento e
non discriminazione, assicurando e offrendo un uniforme sistema di
protezione e accoglienza sul territorio nazionale ai MNA.
Il miglioramento delle strategie e degli interventi da attuare
per favorire una migliore inclusione dei minorenni italiani e
stranieri con disabilita' e bisogni educativi speciali (BES) porta in
primo piano la necessita' di riuscire ad ottenere delle risposte
omogenee in tutto il territorio nazionale, superando le disparita' e
le discrepanze nella qualita' dell'assistenza dei minorenni con
disabilita' - emerse tra regioni/territori attraverso la definizione
di Livelli Essenziali di assistenza appropriati. A seguito della
firma nel 2007 e della successiva ratifica nel 2009 da parte
dell'Italia della Convenzione sui diritti delle persone con
disabilita' dell'Onu (con la legge 18/2009) e della stessa Strategia
Europea sulla disabilita' (2010-2020) ad opera della Commissione
europea (33), e' stato fatto un importante passo per rafforzare la
partecipazione delle persone con disabilita' alla societa' e
all'economia e per migliorare il pieno esercizio dei loro diritti. Il
Piano di Azione assume i principi e i contenuti del Programma di
azione per la promozione dei diritti e l'integrazione delle persone
con disabilita', ma rilancia alcuni argomenti centrali nell'ottica
della promozione dei diritti dei bambini. In particolare si
sottolinea l'importanza di investire in primis nella scuola, quale
luogo educativo in cui si compie e si realizza davvero la politica
del welfare e dell'inclusione per tutti, non uno di meno. Sia per
l'inclusione della disabilita' che per l'integrazione degli alunni
con background migratorio, si rende necessario un coinvolgimento
della "comunita' educante" attraverso tutti gli attori che la
compongono, ciascuno per la sua parte di competenza e tutti insieme
per attuare sinergie.
Il Piano di Azione prende in esame anche il tema dei minorenni
che si trovano nel circuito penale minorile e in generale della
devianza minorile, ponendo la necessita' di migliorare le strategie
di integrazione e sottolineando, a questo fine, la necessita' di
migliorare il funzionamento dei servizi sociali degli Enti
territoriali. Laddove realizzata, l'alleanza tra i servizi consente
di evidenziare quanto la linea di demarcazione tra "penale" e
"sociale" sia quanto mai sfumata. Le traiettorie che conducono
all'ingresso nel sistema penale sono, talvolta, molto prossime ad
altre del disagio. Cio' a significare che gli strumenti di lavoro con
i giovani inseriti nel circuito penale, e con quelli che conoscono
altre forme di sofferenza sociale, tendono sempre piu' a coincidere.
Anche per tali ragioni, e' necessario migliorare il coordinamento fra
il servizio sociale del sistema della Giustizia con i servizi sociali
degli Enti locali.
Di particolare interesse e' il tema delle famiglie e l'esigenza
di individuare nuove risorse a loro supporto, affinche' queste
possano svolgere le loro funzioni educative nei confronti dei propri
figli in un momento cosi' delicato qual e' il coinvolgimento dei
minorenni in percorsi devianti. Un altro punto evidenziato,
riconducibile alla piu' ampia tematica della devianza minorile, e'
quello relativo alle difficolta' di attuare le misure in area penale
esterna per i minorenni stranieri che non hanno un contesto familiare
che faccia da cornice all'adozione di tali misure e che ha come
risultato che questi ragazzi, come del resto succede anche per i
minorenni Rom, Sinti e Caminanti, finiscono per rimanere piu' a lungo
negli istituti per minorenni rispetto ai minorenni italiani.
Parte di provvedimento in formato grafico
5.4. Sostegno alla genitorialita', sistema integrato dei servizi
e sistema dell'accoglienza
Premessa
Alla luce dei dati di contesto descritti in precedenza, preso
atto dei contenuti del monitoraggio del precedente piano di azione e
del piano nazionale di prevenzione e contrasto dell'abuso e dello
sfruttamento sessuale dei minori 2015 - 2017, in considerazione degli
spunti di approfondimento del Rapporto nn° 7 e 8 al Comitato ONU
sull'attuazione della CRC redatto dalle rete di ONG indipendenti, dei
risultati della Conferenza nazionale sull'infanzia del marzo 2014 e'
emersa in maniera evidente l'esigenza di concentrare l'attenzione su
due macroaree: quella del sostegno alla genitorialita', in tutte le
sue forme, e quella del sistema dell'accoglienza dei minorenni
allontanati dalla famiglia di origine, mantenendo l'aspetto
dell'integrazione dei servizi come sfondo e premessa trasversale a
tutti gli obiettivi evidenziati dal gruppo.
Importante e' anche osservare che sostenere la genitorialita'
risulta un'azione necessaria per i governi occidentali (secondo anche
quanto indicato da numerosi documenti della Commissione Europea), non
in quanto i genitori siano genericamente inadeguati rispetto al
compito parentale, ma a causa delle oggettive trasformazioni della
famiglia e della societa', cui sopra si e' accennato, anche a causa
dell'aumento delle conoscenze empiriche oggi disponibili relative
all'impatto di una genitorialita' carente sullo sviluppo dei bambini,
come di una genitorialita' positiva sul ben-essere dei bambini, sul
loro potenziale di sviluppo e quindi sulla traiettoria scolastica e,
piu' in generale, sull'insieme delle opportunita' garantite ai
bambini e quindi, in ultimo, anche sulla mobilita' sociale.
Per queste ragioni, la sequenza degli obiettivi si snoda lungo
l'asse della promozione, prevenzione e protezione dell'infanzia.
In molti Paesi occidentali, infatti, la tendenza attuale e'
quella di dare vita ad un continuum di servizi e interventi che
assuma come elemento base la nozione di "bisogni di sviluppo dei
bambini", per costruire un sistema che veda ad un estremo i
servizi/interventi rivolti ai bambini non in situazione di bisogno
aggiuntivo (area della promozione e della prevenzione, degli
interventi universali, non intensivi) fino all'altro estremo relativo
ai servizi/interventi rivolti ai bambini con bisogni eccezionali
quali sono i bambini in protezione fino ai bambini
adottabili/adottati (area della protezione dell'infanzia, degli
interventi selettivi, mirati e intensivi).
Gli obiettivi tematici
L'attenzione al sistema di sostegno alla genitorialita' deve
integrare la dimensione della Promozione delle competenze genitoriali
nei normali contesti di vita e a quella della Prevenzione e
protezione rispetto a specifiche situazioni di rischio e/o di
pregiudizio, cui e' necessario rispondere in modo appropriato
attraverso i contesti sociali, istituzionali e normativi con
l'obiettivo primario del recupero delle competenze genitoriali. Tale
fine dovra' essere perseguito attraverso l'individuazione, il
rafforzamento e l'implementazione nelle comunita' locali di tutte le
occasioni e le opportunita' di costruzione di relazioni di
prossimita', legami e reti (il cd. Capitale sociale) tali da favorire
attenzione solidale, inclusione e pari opportunita' per genitori e
figli. Le capacita' di risposta da parte del sistema pubblico dei
servizi e delle Istituzioni introduce il tema ampio e complesso delle
risorse disponibili, in particolare della necessita' di reindirizzare
e qualificare il sistema dell'accoglienza dei bambini e degli
adolescenti allontanati dalla famiglia di origine.
In questa prospettiva, gli obiettivi tematici generali e
specifici che il Piano intende valorizzare sono i seguenti:
I. Sostenere la genitorialita' attraverso azioni atte a
rinforzare il sistema di promozione, prevenzione e protezione dei
bambini in situazione di vulnerabilita' attraverso l'azione di
promozione della genitorialita' nei diversi contesti di vita
Da questo obiettivo generale discendono i seguenti obiettivi
specifici che delineano gia' linee di intervento prioritarie :
- riorganizzare / implementare il sistema locale dei servizi di
prossimita' e degli interventi di sostegno per garantire risorse
uniformi, stabili e complementari a tutte le famiglie secondo il
principio delle pari opportunita';
- diffondere e mettere a sistema pratiche innovative di
intervento basate sulla valutazione multidimensionale delle relazioni
familiari e sulla valutazione di processo ed esito dei percorsi di
accompagnamento e di presa in carico delle famiglie vulnerabili;
- garantire il diritto alla cura delle vittime di abuso e
maltrattamento tramite "esperienze riparative" e interventi di
psicoterapia da assicurare anche oltre la fase d'emergenza;
- favorire il recupero delle relazioni familiari disfunzionali
tramite la valutazione e cura dei genitori maltrattanti;
- organizzare l'accompagnamento giudiziario delle vittime, sia in
ambito civile che penale garantendo un ascolto empatico e attento ai
bisogni soggettivi;
- promuovere la piena attuazione dei diritti del minorenne in
stato potenziale di abbandono, in tema di adozione nazionale ed
internazionale;
- rafforzare percorsi di accompagnamento e di sostegno
appropriati e integrati nell'ambito dell'iter adottivo;
- superare la frammentazione dell'iter adottivo e della
differenziazione dei percorsi di adozione nazionale ed
internazionale;
- sostenere la diffusione e la valorizzazione delle linee di
indirizzo per l'affidamento familiare.
II. Riordinare e qualificare il sistema di accoglienza dei
minorenni allontanati dalla famiglia di origine.
Da questo secondo obiettivo generale discendono tutti i seguenti
obiettivi specifici:
- valorizzare i principi di qualita' ed appropriatezza degli
interventi per i minorenni allontanati dalla propria famiglia
- creare un sistema stabile di monitoraggio dei minorenni
collocati in comunita' di accoglienza
- riordinare le tipologie delle comunita' di accoglienza che
accolgono minorenni e individuare requisiti di livello nazionale
Per quanto riguarda il primo obiettivo generale, le azioni
proposte per darne attuazione prevedono una governance del sistema
pubblico che sappia promuovere una corresponsabilita' tra la
dimensione professionale espressa dagli operatori pubblici, della
cooperazione sociale e del volontariato, con cui il sistema
professionale costruisce ed implementa un'interazione stabile e
continua. La differenziazione territoriale in termini di sistemi di
offerta delle prestazioni e risorse investite procapite pone anche in
questo ambito dei problemi molto rilevanti di equita' e di pari
opportunita' di accesso ai servizi di promozione, prevenzione, e
protezione per i bambini, gli adolescenti e le famiglie. Il
riallineamento e una maggiore uniformita' nella gamma di prestazioni
sono obiettivi da perseguire in via prioritaria al fine di ridurre il
divario sociale tra le varie parti del Paese, una situazione
destinata ad accrescere il rischio di esclusione sociale e di
aggravamento delle situazioni familiari sino alla cronicizzazione di
situazioni di vulnerabilita' e pregiudizio.
In tale ottica, si individuano alcune funzioni che e' possibile
qualificare come livelli essenziali afferenti a tale ambito e che
prevedono:
l'attivazione omogenea in tutto il territorio nazionale di AZIONI
DI SISTEMA strutturali, durature, adeguatamente finanziate,
programmate, monitorate e verificate dagli Uffici di Piano quali
ambiti di presidio delle politiche socio-sanitari del Paese;
l'attivazione di interventi e servizi di CURA e SOSTEGNO alla
quotidianita' e di PROMOZIONE delle competenze genitoriali, capaci di
riconoscere e implementare le risorse e accogliere e prevenire le
fragilita'. Tali azioni sono caratterizzate da interventi
professionali, socio-sanitari e pedagogici, promuovono la conoscenza
e l'integrazione di servizi a sostegno delle famiglie con carichi di
cura, valorizzano forme di reciprocita', mutuo-aiuto e solidarieta'
tra famiglie con l'obiettivo di sviluppare capitale sociale nelle
comunita' locali;
l'attivazione e la cura degli interventi di PREVENZIONE e
PROMOZIONE della SALUTE;
l'attivazione di livelli di integrazione e complementarieta' tra
Ente pubblico e quindi Servizio Sociale, Consultori familiari,
istituzioni scolastich, servizi socio-educativi e Centri per le
Famiglie, medicina e pediatria di base, servizi e sportelli
informativi a supporto delle famiglie, cooperazione sociale e
soggetti della societa' civile (reti associative, gruppi volontari,
ecc.).
Tali obiettivi possono essere garantiti grazie al potenziamento
ed alla riqualificazione della rete dei consultori familiari, vero e
proprio servizio di prossimita' caratterizzato da un approccio
multidisciplinare che si esprime con la compresenza di diverse figure
professionali.
E' questo approccio che conferisce al consultorio una visione
globale della salute della donna, della coppia, dei bambini e degli
adolescenti, che lo distingue da un semplice ambulatorio e che
garantisce una modalita' operativa dell'offerta attiva e
multidisciplinare.
Sempre nell'area della promozione e della prevenzione e in
stretta sinergia e complementarieta' con i servizi consultoriali, il
Piano intende promuovere le funzioni e le esperienze dei Centri per
le famiglie, servizi di supporto "precoce" alle normali fatiche
familiari, destinati alle famiglie con figli di minore eta',
orientati al potenziamento delle competenze genitoriali, alla
promozione di pratiche di reciprocita' e alle funzioni di corretta
informazione ed orientamento sulle risorse ed opportunita' attive sul
territorio.
Tali funzioni, nel rispetto dell'organizzazione locale dei
servizi, vengono promosse nella consapevolezza che lo sviluppo di
azioni di inclusione sociale e di promozione delle competenze
genitoriali comporta innanzitutto favorire e implementare AZIONI DI
SISTEMA nei contesti territoriali al fine di costruire
complementarieta', integrazione e sinergie tra i diversi soggetti
istituzionali e non (Ente locale, ASL, Istituzione scolastica,
Medicina e pediatria di base, Cooperazione sociale, volontariato,
reti e aggregazioni di cittadini) i quali, pur nel rispetto delle
singole identita' e titolarita', assumono l'obiettivo comune di
co-costruire un sistema di corresponsabilita' capace di promuovere le
competenze genitoriali di tutte le famiglie, e dunque anche delle
famiglie in situazione di vulnerabilita'.
Spostando l'asse di attenzione sulla Prevenzione e protezione, a
partire dalle famiglie vulnerabili, e' opportuno evidenziare come sia
la legislazione internazionale sia quella nazionale hanno affermato
la fondamentale importanza di strategie ed interventi centrati sul
riconoscimento e sul conseguente sostegno della genitorialita', quale
condizione necessaria a garantire un contesto familiare adeguato ai
bisogno di crescita e di relazione dei bambini.
Un approccio all'intervento sulle problematiche causate dalla
trascuratezza dei genitori verso i figli ispirato da questa cornice
legislativa e concettuale scommette sulla costruzione e/o sulle
possibilita' di recupero di un rapporto relazionale tra figli e
genitori nel quale ai primi non venga meno la garanzia di un adeguato
livello di sicurezza ed i secondi siano messi in condizione di
apprendere cosa e' necessario fare in termini di educazione, di
accudimento fisico e psicologico, ecc. per prevenire l'aggravarsi
delle situazioni e quindi l'allontanamento temporaneo. Lavorare,
quindi, sulle potenzialita' e sulle risorse che anche le famiglie
vulnerabili possono attivare significa lavorare per promuovere un
convinto investimento sull'infanzia, l'adolescenza e le giovani
generazioni, ma questo richiede che i servizi siano in grado di
offrire percorsi di sostegno ed accompagnamento delle famiglie
durante i loro diversi cicli di vita e nei loro mutevoli contesti di
vita. Le politiche integrate sulla famiglia necessitano di un
posizionamento culturale forte che si fondi sul riconoscimento del
valore da attribuire alla dimensione preventiva dell'intervento
sociale ed educativo, attenta all'intercettazione precoce dei bisogni
come al riconoscimento delle risorse personali, familiari e sociali
che ogni nucleo puo' portare alla luce.
Il presente Piano di Azione privilegia programmi e percorsi
capaci di riconoscere e attivare la rete formale ed informale che si
muove intorno alla famiglia, che ne perimetra lo spazio relazionale,
di vita e di crescita, in modo che possa essere strutturato un
sistema di sostegno, cura e protezione allargato, che travalichi la
tradizionale dimensione del servizio sociale e chiami piuttosto in
causa forze e attori diversificati, anche esterni, nell'assunzione di
una responsabilita' condivisa. La necessita' di finalizzare le
risorse disponibili propone anche al settore delle politiche sociali
l'esigenza di adottare la valutabilita' degli interventi come un
criterio di qualita' imprescindibile, quale modus operandi
rintracciabile in tutte le fasi del percorso di sostegno: dalla
valutazione della situazione del bambino e della famiglia da
attivarsi nell'assessment, passando per la progettazione
personalizzata e condivisa, fino alla valutazione di esito che
restituisca, in una dimensione misurabile e documentabile, gli
scostamenti e i cambiamenti effettivamente prodotti. Da cio' discende
l'opportunita' di rendere strutturali e continuative sull'intero
territorio nazionale le azioni e i programmi gia' sperimentati con
esito positivo in alcuni ambiti al fine di prevenire gli
allontanamenti impropri e garantire condizioni di benessere
familiare-relazionale, a partire da esperienze, quali, ad esempio,
quelle portate avanti tramite il programma P.I.P.P.I, e
contestualmente valorizzando altre forme di intervento orientate al
raggiungimento dello stesso obiettivo e basate su un approccio
metodologico sperimentato e validato da esiti documentabili.
Sul versante della Protezione e della cura dei bambini e
adolescenti vittime di maltrattamento, si evidenzia come la
contestuale attivazione di percorsi di recupero rivolti ai genitori
pregiudizievoli non solo risponde al dovere della societa' di
prendersi carico della parte piu' fragile dell'infanzia, ma e'
un'imprescindibile necessita' preventiva: interrompere i cicli di
trasmissione intergenerazionale dei danni evolutivi garantisce,
infatti, funzionamenti genitoriali futuri maggiormente adeguati con
un fondamentale risparmio nei costi relativi alla cura sanitaria,
sociale ed educativa nonche' delle spese legate ai procedimenti
giudiziari. Nel 1999 la "Consultation on Child Abuse and Prevention"
dell' OMS affermo', con definizione poi ripresa nel rapporto della
stessa organizzazione del 2002, che"per abuso all'infanzia e
maltrattamento debbano intendersi tutte le forma di cattiva salute
fisica e/o emozionale, abuso sessuale, trascuratezza o negligenza o
sfruttamento commerciale o altro che comportano un pregiudizio reale
o potenziale per la salute del bambino, per la sua sopravvivenza, per
il suo sviluppo o per la sua dignita' nell'ambito di una relazione
caratterizzata da responsabilita', fiducia o potere": possiamo dunque
evidenziare un largo spettro di situazioni che si configurano come
pregiudizievoli per i minorenni e che richiedono un intervento di
protezione e cura, nella consapevolezza, come gia' in premessa
evidenziato, che il fenomeno della violenza sui bambini e' tuttora
ancora largamente sommerso e che la rilevazione implica una
predisposizione attiva e consapevole da parte degli operatori e del
sistema dei servizi. Il modo piu' efficace per tutelare i bambini
maltrattati e', infatti, rilevare tempestivamente e segnalare la
violenza e la trascuratezza e per farlo sono necessarie la formazione
e la collaborazione di tutti i professionisti che operano nel settore
dell'infanzia e dell'adolescenza. Al riguardo si richiama
l'attenzione sull'importanza della diffusione e della messa a sistema
di pratiche e di metodologie di intervento che possano assicurare una
valutazione precoce, multidimensionale ed orientata a riconoscere i
fattori di rischio da quelli di protezione.
Le nuove forme di maltrattamento legate ai nuovi media
(cyberbullismo, abuso online, ecc.) impongono una riflessione sulla
presa in carico delle vittime ed una valutazione del comportamento
protettivo delle famiglie, con il monitoraggio e l'implementazione
delle procedure operative integrate sperimentali gia' in atto in
alcune realta' nazionali, di cui se ne sia dimostrata l'efficacia
(vedi Fuori dalla Rete - a cura di Save the Children, CISMAI e
C.N.C.P.). Come gia' indicato per le aree della promozione e della
prevenzione, una presa in carico integrata che coinvolge i figli ed i
genitori e che lavora su piu' livelli (psicologico, educativo,
sociale) puo' rappresentare un intervento appropriato ed efficace nel
breve e lungo termine per un progetto rispondente agli specifici
problemi di ciascun bambino e ciascuna famiglia. Tale integrazione
potra' consentire di operare nella direzione di un recupero della
famiglia, limitando la necessita' di interventi sostitutivi
(adozioni) o di sostegno / affiancamento a lungo termine (affidamenti
familiari). Gli interventi sostitutivi dovranno tuttavia essere
attivati nelle situazioni in cui la relazione con i genitori risulti
irrecuperabile, secondo una valutazione multidimensionale e
multiprofessionale e nei tempi necessari al bambino. Cio' al fine di
evitare una cronicizzazione del danno evolutivo che potrebbe
risultare successivamente poco modificabile, con pesanti conseguenze
sul versante psicopatologico.
Nell'ambito del sostegno alla genitorialita' si e' ritenuto
opportuno affrontare alcuni aspetti del sistema di accompagnamento
della genitorialita' adottiva, in quanto sovente i minorenni adottati
hanno vissuto esperienze traumatiche che hanno portato la
magistratura a dichiararne l'adottabilita'.
Si evidenzia, inoltre, l'opportunita' di un'armonizzazione
dell'impianto legislativo in materia: occorre, infatti, una
riflessione finalizzata a promuovere la piena attuazione dei diritti
del minorenne in stato di potenziale adottabilita', in tema di
adozione nazionale e internazionale, attraverso il confronto con le
associazioni familiari, con gli enti autorizzati e gli ordini
professionali interessati. Cio' anche alla luce della necessita' di
riordino e armonizzazione della legge 184/83 con la legge 219/12 in
materia di riconoscimento dei figli naturali e la legge 101/15 di
ratifica della Convenzione dell'Aja del 1996 in materia di
responsabilita' genitoriale.
E' stata, inoltre, evidenziata la rilevanza di una piu' precisa
definizione e codificazione della natura, delle modalita' appropriate
e delle forme di esecuzione dei provvedimenti giudiziari
dell'allontanamento al fine di conferirgli effettivita' e cogenza.
Non si e' ritenuto di approfondire la tematica degli affidamenti
familiari - a parenti o a terzi - in quanto oggetto di specifiche
Linee di indirizzo e, da ultimo, di iniziative parlamentari di
revisione. In particolare, l'approvazione delle Linee di indirizzo
per l'affidamento familiare (2012) rappresenta, in tal senso, un
traguardo significativo per orientare i servizi di cura e protezione
verso mete uniformi ed omogenee e per contribuire all'affermazione di
condizioni di accesso condivise e diffuse ai percorsi di presa in
carico.
Passando al sistema di accoglienza dei minorenni allontanati
dalla famiglia di origine, si evidenzia che, in armonia con i ben
noti principi e priorita' della L.184/83 e s.m.i.- che qui non si
richiamano, ma che costituiscono parte integrante del presente Piano
- i bambini e ragazzi che necessitano di accoglienza eterofamiliare
devono poter contare su percorsi adeguati, in grado cioe' di
garantire che l'intervento attivato sia appropriato e coerente alle
necessita' del minorenne in quel particolare momento. Si rende, di
conseguenza, necessario condividere il principio dell'appropriatezza
a partire dalla cornice normativa (34). Il punto di sintesi puo'
essere ravvisato nel criterio secondo cui i sistemi di protezione e
tutela devono poter esprimere una serie di possibilita' di
accoglienza, sia familiare che di altro tipo, in modo da rendere
l'opzione di scelta concreta e reale nonche' ancorata ad una chiara e
sistematica procedura per la determinazione di cio' che e' piu'
appropriato.
Guardando alle realta' residenziali, riveste priorita'
l'obiettivo del superamento della definizione generica di comunita'
di tipo familiare e quindi di una piu' puntuale distinzione e
caratterizzazione delle tre macro-tipologie afferenti alla casa
famiglia o comunita' familiare (con presenza stabile di adulti o
famiglie), alla comunita' educativa o socio-educativa (con presenza
di operatori professionali) ed alla comunita' socio-sanitaria (con
funzioni socio-educative e terapeutiche assicurate da operatori
professionali), anche alla luce delle risultanze dei lavori del
Tavolo di confronto sulle comunita' per minori istituito presso il
MLPS e del documento di proposta "Comunita' residenziali per i
minorenni: per la definizione dei criteri e degli standard",
elaborato dalla Consulta delle Associazioni istituita dall'Autorita'
garante per l'infanzia e l'adolescenza.
La programmazione e la realizzazione di politiche ed interventi
per bambini e ragazzi allontanati temporaneamente dalla famiglia che
rispondano ai criteri di appropriatezza, passa anche attraverso la
disponibilita' di un sistema strutturato di conoscenze dei fenomeni e
di banche dati organizzate, integrate e confrontabili. Altra
questione trasversale e' rappresentata dalla capacita' di affiancare
ad ogni processo di accoglienza eterofamiliare azioni di monitoraggio
e verifica che possono richiedere anche una revisione del progetto di
intervento. L'appropriatezza del percorso scelto non e' infatti una
situazione statica ma va piuttosto mantenuta nel tempo fino a
costruire, alla luce degli sviluppi intervenuti, modifiche
progettuali documentate e sostenibili. In questo quadro anche
l'azione di vigilanza prevista dalla normativa sulle comunita' di
accoglienza e' chiamata ad assumere forme e contenuti innovativi ed a
conformarsi alla logica di evoluzione del percorso di aiuto e tutela.
Parte di provvedimento in formato grafico
6. Le strategie e le tematiche pioritarie della cooperazione
italiana
Nel quadro della lotta alla poverta' la cooperazione allo
sviluppo continuera' ad essere parte integrante della politica estera
italiana, promuovendo i diritti fondamentali di bambine, bambini,
adolescenti e giovani donne minorenni e realizzando iniziative e
progetti di cooperazione che vedono nelle nuove generazioni le
risorse fondamentali per lo sviluppo sostenibile, per il
consolidamento dei processi di democratizzazione e di pacificazione e
per il rafforzamento delle politiche di genere sin dall'infanzia. La
Cooperazione allo Sviluppo considera le persone minori di eta' quali
soggetti di diritti e protagonisti nella programmazione e
realizzazione di programmi specifici a loro favore.
Nel nuovo quadro concettuale dello sviluppo, che verra' adottato
dalla comunita' internazionale al Vertice sull'Agenda Post-2015 il
prossimo settembre a New York, i diritti ed il benessere di bambini/e
e adolescenti hanno assunto una rilevanza sempre piu' centrale. Con
il nuovo paradigma dello sviluppo sostenibile post-2015 l'imperativo
sara' innanzitutto di completare il raggiungimento degli Obiettivi
del Millennio (MDGs) per poi dirigersi verso mete piu' ambiziose. La
Cooperazione allo Sviluppo italiana, sia per tradizione che grazie ai
nuovi strumenti posti in essere dalla Legge n. 125 dell'11 agosto
2014 di riforma del comparto, potra' continuare a dare un
significativo contributo in questo importante ambito, avendo sempre
riconosciuto nell'investimento nei giovani uno strumento fondamentale
per eradicare la poverta', incrementare la prosperita' comune e
assicurare uno sviluppo equo e sostenibile. Anche il piu' recente
Documento di Programmazione Triennale (2015-2017) dal titolo "Un
mondo in comune: solidarieta', partnership, sviluppo" pone ampia
enfasi sull'impegno italiano in questo ambito, evidenziandone
l'importanza trasversale, come, ad esempio, nel caso di iniziative
nel settore dell'aiuto umanitario.
Le prime Linee Guida della Cooperazione Italiana sulla Tematica
Minorile, adottate dalla Direzione Generale della Cooperazione allo
Sviluppo (DGCS) del Ministero degli Affari Esteri e della
Cooperazione Internazionale risalgono al 26 novembre 1998 - e sono
state aggiornate nel 2004 e successivamente nel 2012. Esse
rappresentano uno strumento strategico e metodologico di intervento
attraverso il quale negli anni piu' recenti sono state realizzate
azioni di elevato impatto istituzionale e sociale a favore delle
persone minori di eta' nei Paesi in via di Sviluppo e in quelli a
economia in fase di transizione, in linea con le norme e gli
strumenti internazionali e nazionali in materia di minorenni e con i
relativi impegni assunti dal Governo italiano in questi ultimi anni.
Il lavoro di redazione e di revisione delle Linee Guida e' stato
realizzato con modalita' altamente partecipativa attraverso il
coinvolgimento degli attori della societa' civile, delle
organizzazioni internazionali, del mondo accademico e delle
istituzioni italiane preposte alla tematica minorile, nonche' di
singoli esperti che collaborano con la DGCS.
Le iniziative della Cooperazione Italiana da realizzare nei Paesi
beneficiari dell'APS (Aiuto Pubblico allo Sviluppo), consistono in
una serie di programmi e progetti bilaterali e multilaterali
specifici a favore dei minori di eta', realizzati attraverso le
Agenzie delle Nazioni Unite, le Organizzazioni internazionali e le
Organizzazioni non governative (ONG) specializzate, le Universita',
le Regioni e gli Enti locali e l'impegno partecipato della societa'
civile organizzata di ogni Paese. La finalita' di ciascun programma
e' quella di contribuire alla promozione dei diritti umani e civili
delle e dei minorenni, per sostenere e rafforzare un'azione di
cambiamento culturale che contrasti ogni forma di disparita' e di
discriminazione degli esseri umani fin dalla nascita.
Le iniziative sono mirate alla rimozione delle cause che
determinano fenomeni gravi e complessi a danno delle persone minori
di eta', quali: le generali condizioni di grande poverta', i processi
di urbanizzazione selvaggia, la disgregazione del tessuto familiare e
comunitario, il fenomeno dell'esclusione sociale e dei bambini di
strada, il traffico transnazionale di persone e in particolare di
«donne» ancora minorenni, adolescenti e bambini, lo sfruttamento del
lavoro minorile nelle sue peggiori forme, il mercato delle adozioni
internazionali clandestine, lo sfruttamento sessuale e commerciale
anche nel turismo e la pedopornografia via Internet, la violenza nei
conflitti armati e l'arruolamento dei bambini soldato, l'emigrazione
dei minorenni non accompagnati a livello interregionale e
transnazionale. Si tratta di fenomeni tra i piu' gravi che vedono i
bambini e le bambine, gli adolescenti e i giovani vittime di violenze
e abusi, causati dall'assenza di una solida cultura che riconosca i
diritti della persona minore, specie se appartenente al genere
femminile.
Per quanto concerne le azioni in Italia, come prima accennato, il
Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale,
attraverso la DGCS, coerentemente al proprio mandato e' impegnato, in
collaborazione con le regioni, gli Enti locali e le Organizzazioni
non governative a promuovere e sostenere le iniziative di educazione
allo sviluppo ed interculturali quali mezzi per accrescere la
conoscenza e la consapevolezza riguardo alla condizione dell'infanzia
e dell'adolescenza nei Paesi di Cooperazione e di quella immigrata in
Italia, con l'applicazione di norme e iniziative a loro favore. A
partire dall'anno scolastico 2014/2015, a seguito di una
Dichiarazione di Intenti tra il MIUR e la DGCS, saranno realizzate
iniziative presso gli istituti scolastici in Italia e all'estero sui
temi della mondializzazione, dell'intercultura e della cooperazione
allo sviluppo. Nell'ambito di tale Dichiarazione e' stata inoltre
prevista la realizzazione della Settimana della cooperazione allo
sviluppo nelle scuole primarie e secondarie con il coinvolgimento dei
diversi attori del Sistema Italia di cooperazione.
Lotta alla tratta e allo sfruttamento sessuale dei minorenni
La Cooperazione Italiana persegue una strategia coerente di
sostegno ad iniziative anti-tratta, sia attraverso il contributo
volontario annuale alle Organizzazioni Internazionali sia attraverso
il finanziamento di progetti mirati. L'Italia finanzia e realizza,
direttamente o attraverso le Organizzazioni Internazionali e le ONG
(Organizzazioni non governative) italiane, interventi mirati alla
prevenzione e alla lotta al traffico di bambini, bambine e
adolescenti a rischio di abuso e sfruttamento, anche attraverso il
turismo sessuale, volti a contrastare il loro utilizzo nei conflitti
armati e a combattere tutte le forme peggiori di sfruttamento del
lavoro minorile (in particolare quelle definite dalla Convenzione ILO
n. 182 e dalla relativa Raccomandazione n. 190 quali nuove forme di
schiavitu').
Da alcuni anni la DGCS si e' fortemente impegnata per
l'applicazione e l'adesione di Paesi Terzi alla Convenzione del
Consiglio d'Europa per la protezione di minorenni dallo sfruttamento
sessuale e dall'abuso (nota come Convenzione di Lanzarote) che, tra
l'altro, enfatizza proprio il ruolo e l'importanza della Cooperazione
allo Sviluppo nella lotta a tali fenomeni (art 38.4).
Giustizia minorile: minorenni in conflitto con la legge
La Cooperazione italiana e' fortemente impegnata nella tutela e
nella promozione dei diritti dei minorenni «in conflitto con la
legge», spesso in rapporto a situazioni di estrema poverta' e
disagio, prolungati periodi di guerra e alla conseguente
disgregazione di famiglie e comunita'. I progetti finora realizzati e
quelli in fase di avvio hanno un duplice scopo: da una parte,
assicurare a livello istituzionale, un sistema di amministrazione di
giustizia minorile applicato e funzionante, dall'altra, tutelare i
diritti dei bambini e adolescenti, primi fra tutti la salute fisica,
mentale e l'educazione, rafforzare il ruolo sociale della famiglia
con particolare riguardo alle madri capofamiglia e della comunita'
attuando iniziative volte alla prevenzione e alla riabilitazione dei
bambini in condizioni di maggiore vulnerabilita' e a rischio. Tutti
gli interventi vengono attuati con il coinvolgimento di ONG italiane
e locali specializzate sulla tematica e radicate sul territorio ed in
stretta collaborazione con le istituzioni italiane di riferimento.
I diritti delle bambine e la Cooperazione Italiana: la questione
della mancata registrazione alla nascita
L'Italia e' impegnata per la tutela e la promozione dei diritti
delle bambine e delle adolescenti affinche', alla pari con i loro
coetanei maschi, possano partecipare a tutti i livelli della vita
sociale, economica, politica e culturale del loro Paese ed eliminare
fenomeni di abuso e violenza sessuale come quelli di matrimoni e
gravidanze precoci e di pratiche tradizionali sessuali altamente
pericolose per la salute fisica e psichica delle bambine e delle
adolescenti. Coerentemente a tale impegno, la Cooperazione Italiana
promuove quindi iniziative che mirano a combattere la poverta', la
violenza, lo sfruttamento, la discriminazione, l'esclusione sociale e
a promuovere il rispetto dei diritti umani inalienabili fin
dall'infanzia con una prioritaria attenzione alla condizione di
genere.
Tra le problematiche affrontate vi e' quella concernente la lotta
contro le mutilazioni genitali delle bambine e delle adolescenti
(FGM, Female Genital Mutilation), ambito in cui l'Italia ha
guadagnato negli anni leadership, credibilita' e prestigio alla luce
di un forte e visibile impegno sia sul piano politico che a livello
di specifiche iniziative di cooperazione finalizzate a porre fine
alle pratiche FGM.
Un'importante problematica che colpisce in maniera determinante
le bambine e' quella della mancata registrazione alla nascita. Si
tratta di un grave fenomeno che rimanda ad una serie di questioni
nodali ostative alla piena realizzazione di uno sviluppo sociale ed
economico «umanamente sostenibile» e spesso a forme nascoste e
legalizzate di sfruttamento sessuale, condannate a livello
internazionale dalla Convenzione sui Diritti del Fanciullo. L'Italia
ritiene che per affrontare in maniera adeguata il problema vi sia
bisogno di evocare un impegno particolare da parte dei Governi e
delle Istituzioni interessate e di una vasta e convinta
partecipazione da parte della societa' civile e delle sue
organizzazioni. Dove queste gia' esistono e' necessario consolidarne
le strutture di base che consentono di intervenire al livello delle
radici economiche e sociali, per promuovere - attraverso un'ampia
azione di sensibilizzazione e di informazione - un cambiamento
culturale durevole in favore del rispetto dei diritti civili e legali
delle bambine e delle adolescenti. L'impegno, in tale settore,
include iniziative anche nell'ambito statistico di capacity building
e di rafforzamento degli istituti statistici locali di diversi Paesi
partner della Cooperazione italiana.
La mancata registrazione alla nascita e la mancanza di documenti
di identita' sono fenomeni che nei PVS interessano le famiglie e le
comunita' piu' povere, marginali e vulnerabili e come conseguenza
riducono in maniera drastica i diritti di cittadinanza e di
partecipazione. Una persona senza documenti in regola non puo'
iscriversi alla scuola dell'obbligo, non puo' essere vaccinata
durante le campagne nazionali di immunizzazione, non puo' avere
accesso a un lavoro regolare e successivamente alla pensione, non
puo' votare, non puo' emigrare in maniera regolare dal luogo di
origine, rischia di essere discriminata per le materie legali
concernenti le eredita' e il possesso di terreni e altri beni
immobili, non puo' aprire un conto in banca e infine rischia di
essere esclusa anche dalla partecipazione a programmi di sviluppo
realizzati da Agenzie e ONG (credito rotativo e scuole comunitarie,
per esempio).
Minorenni nelle migrazioni
La Cooperazione Italiana attribuisce particolare rilievo alla
tutela dei minorenni nei processi migratori, nei Paesi d'origine e di
transito e in Italia. Le azioni poste in essere sono principalmente
rivolte al sostegno delle politiche di sviluppo e di inclusione
sociale a favore di minorenni - a livello locale e centrale - nonche'
alla promozione di iniziative di educazione - formale ed informale -e
di inserimento nel mondo del lavoro. Sono promosse altresi'
iniziative in favore di cosidetti orfani sociali (left behind:
lasciati indietro dalla migrazione degli adulti di riferimento),
realizzate sempre mediante il coinvolgimento delle istituzioni locali
e della societa' civile e favorendo un impatto a livello comunitario.
Gli interventi posti in essere mirano a rafforzare il senso di
identita' e appartenenza della comunita' favorendo il consolidamento
dei legami tra cittadini, istituzioni, gruppi sociali, realta' della
diaspora, associazioni del territorio per l'identificazione di misure
educative, sociali ed economiche alternative al progetto migratorio e
a prevenire il coinvoglimento dei minorenni in attivita' illegali.
Gli interventi sono inoltre mirati a prevenire il coinvolgimento dei
minorenni in attivita' criminali.
Alla luce dell'attuale quadro dei flussi migratori la DGCS
sostiene iniziative nel settore con particolare riferimento ai Paesi
del Maghreb e del Corno d'Africa, in stretta sinergia e coordinamento
con l'azione degli altri Paesi europei.
Bambini e adolescenti nei conflitti armati e in contesti di
post-conflitto
Si stimano in centinaia di migliaia i minorenni - ragazzi e
ragazze - direttamente coinvolti in operazioni belliche e in oltre
250.000 gli adolescenti arruolati in eserciti, formazioni militari e
para militari, molti reclutati legalmente e obbligatoriamente, altri
rapiti e comunque costretti ad arruolarsi forzatamente; milioni sono
i bambini, gli adolescenti e i giovani vittime dei conflitti che
faticosamente cercano possibili strade di sopravvivenza e recupero
dai drammi delle guerre.
In linea con il suo costante impegno a favore dei bambini soldato
e vittime dei conflitti armati, l'Italia ha assicurato una
prioritaria attenzione alle iniziative intraprese, sia dal punto di
vista delle risorse finanziarie finalizzate a favorire la
smobilizzazione ed il reinserimento dei minorenni vittime e sia
attraverso una puntuale azione a livello politico ed istituzionale.
L'Italia intende inoltre accrescere il suo impegno in una assidua
attivita' di monitoraggio e di valutazione della qualita' degli
interventi in corso di attuazione, al fine di accrescere quanto piu'
possibile l'impatto dei progetti e la migliore utilizzazione delle
risorse ad essi destinate.
Particolare attenzione e' stata inoltre rivolta ad iniziative di
formazione mirata del personale impegnato nelle missioni di pace,
operatori umanitari e delle forze armate.
Educazione
Nel settore dell'istruzione, l'azione della Cooperazione italiana
e' fortemente impegnata garantire il diritto all'istruzione di base
di qualita', senza discriminazioni di genere in linea con gli
obiettivi del meccanismo di coordinamento globale "Educazione per
Tutti" (Education for All).
La DGCS sostiene la "Global Partnership for Education" (GPE), il
principale partenariato orientato al rafforzamento dei programmi
nazionali per l'istruzione nei Paesi partecipanti. In linea con il
sostegno diretto a tale realta', la DGCS mira a rafforzare le
sinergie tra l'azione in ambito multilaterale e i programmi
bilaterali nei Paesi prioritari, con particolare riferimento agli
obiettivi strategici definiti dalla medesima GPE ovvero: sostegno
agli Stati fragili e in situazione di conflitto; istruzione delle
bambine e delle ragazze; qualita' dell'apprendimento; formazione
degli insegnanti. A questo fine vengono utilizzati tutti gli
strumenti di finanziamento a disposizione, incluso il credito
d'aiuto.
La DGCS tiene inoltre in grande considerazione i contenuti
dell'iniziativa "Education First" promossa dal Segretario Generale
delle Nazioni Unite in occasione della 67ema Assemblea Generale delle
Nazioni Unite. Tale iniziativa ha come obiettivo l'innalzamento della
qualita' e la rilevanza dei contenuti dell'apprendimento riguardo
alle richieste del mondo del lavoro, alla necessita' di promuovere i
valori della cittadinanza globale, della consapevolezza ambientale e
della risoluzione pacifica dei conflitti.
Minorenni e disabilita'
Secondo il "Rapporto mondiale sulla disabilita'", pubblicato
dall'OMS nel 2011, le persone con disabilita' nel mondo sarebbero
circa un miliardo, circa il 15 per cento della popolazione mondiale.
Si stima che circa l'80% di loro viva in Paesi in via di sviluppo,
dove la condizione di disabilita' si associa a poverta', esclusione,
discriminazione, con pesanti ripercussioni dal punto di vista
sociale, economico, culturale. In caso di conflitti e di calamita',
le persone con disabilita' sono le prime a soffrire delle gravi
conseguenze delle emergenze. Si valuta, inoltre, che tra coloro che
si trovano in condizioni di poverta', una su cinque sia una persona
con disabilita'. Ovviamente, le problematiche legate alla disabilita'
colpiscono in maniera ancor piu' pesante i minorenni, che
costituiscono gia' di per se' una fascia particolarmente vulnerabile
della societa'.
L'Italia e' riconosciuta, a livello internazionale, come punto di
riferimento per le politiche di cooperazione allo sviluppo in tale
settore ed e' stato il primo paese ad aver approvato, nel novembre
2010, le Linee Guida per la disabilita', redatte sulla base degli
enunciati della Convenzione sulle persone disabili, adottata
dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 2006 e firmata e
ratificata dal nostro Paese. Per l'attuazione concreta di tali Linee
Guida e' poi stato adottato, nel luglio 2013, il Piano d'Azione sulla
Disabilita' della Cooperazione Italiana, attualmente in fase di
attuazione. Il tema della disabilita' - e, ovviamente, ancor piu'
quello della disabilita' nei minorenni - e' quindi tenuto presente in
tutte le attivita' di cooperazione realizzate dalla Direzione
Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, ivi incluse quelle di
aiuto d'emergenza e umanitario.
Nel rispetto dei principi enunciati dalla Convenzione ONU per i
diritti delle Persone con disabilita' e dalle proprie Linee Guida, la
Cooperazione Italiana ha avviato negli ultimi anni numerose
iniziative che prevedono interventi per l'inclusione sociale del
disabile in ambito educativo, lavorativo, culturale e sociale, in
numerosi Paesi, tra cui: Albania, Bosnia Erzegovina, Camerun, Cina,
Etiopia, Giordania, Kosovo, Libano, Libia, Serbia, Sudan, Territori
Palestinesi, Tunisia, Vietnam, Zambia.
Diverse tra queste iniziative prevedono una componente di
assistenza tecnica alle controparti locali interessate in tema di
legislazione sociale sulla disabilita', con particolare riferimento
alla normativa attuativa della CRPD.
L'Italia propone - anche per quanto riguarda la cooperazione allo
sviluppo - il proprio approccio alla disabilita' basato su un modello
inclusivo di societa', che mette al centro la famiglia, come nucleo
di riferimento dal quale deve partire il miglioramento delle
condizioni dei disabili, fin dalla minore eta'.
Lo sfruttamento del lavoro minorile nelle sue peggiori forme
Ancora oggi, almeno 85 milioni di minorenni lavorano in
condizioni inaccettabili di sfruttamento, venduti e asserviti in
forme di lavoro che si configurano quali pratiche analoghe alla
schiavitu': bambini soldato reclutati per il lavoro forzato o
obbligatorio anche ai fini di un loro impiego nei conflitti armati;
bambini offerti ai fini di sfruttamento sessuale, per la produzione
di materiale pornografico e di spettacoli pornografici; utilizzati
nella produzione e nel traffico di stupefacenti da parte di
organizzazioni criminali anche come corrieri di droga.
La filosofia di fondo che caratterizza il lavoro della
Cooperazione Italiana e' in primo luogo quella della tutela e della
promozione dei diritti della persona minore fin dalla nascita. Siamo
quindi di fronte ad una lettura piu' ampia del concetto di poverta':
non solo e non tanto poverta' economica, ma anche poverta' morale,
degrado familiare e relazionale, assenza di politiche istituzionali
per una maternita' consapevole e responsabile, la mancanza di
rispetto per la donna a partire dalla nascita, indebolimento e
perdita delle reti sociali comunitarie di sostegno e di riferimento,
che sono un vero e proprio collante sociale e psicologico.
Intervenire dunque in tali contesti, indirizzando le risorse
disponibili in maniera mirata, per prevenire e contrastare fenomeni
quali quello dello sfruttamento sessuale dei minorenni, rappresenta
una modalita' di fare azioni di autentico sviluppo sociale,
concretamente a favore dei diritti dei minorenni, recuperando e
valorizzando le sole e autentiche risorse umane sulle quali un Paese
possa e debba contare per costruire il proprio futuro.
La lotta alle peggiori forme di sfruttamento del lavoro minorile
rappresenta quindi per la Cooperazione Italiana l'opportunita' di
rilanciare una strategia globale di trasformazione, privilegiando, in
primo luogo, il fattore legato alla «sostenibilita' sociale» delle
iniziative. Assumendo la lotta alla poverta' al centro della sua
azione, l'Italia intende fare della creazione di opportunita' per le
giovani generazioni, uno dei suoi principali assi strategici.
L'assenza di opportunita' di tipo educativo e formativo, la mancanza
di sistemi di protezione, aggravata dall'indebolimento dei tessuti
sociali e familiari, la carenza di politiche minorili adeguate, sono
le manifestazioni piu' evidenti di una condizione di assoluta
poverta' che colpisce il minorenne e lo espone a forme inaccettabili
di sfruttamento. Un minorenne costretto al lavoro degradante,
impossibilitato ad andare a scuola, non curato, negato nella sua
stessa identita', difficilmente potra' in futuro dare un apporto
creativo alla crescita della sua societa'. E' in questa
considerazione che si saldano le ragioni umanitarie con quelle
economiche. In altri termini una societa' che non investe sui diritti
e sui bisogni dei giovani fin dalla loro nascita e' una societa' che
adotta un modello di crescita insostenibile.
Nel quadro di una coerente linea che si ispira a tali importanti
Convenzioni e Protocolli ratificati dall'Italia, la Cooperazione
Italiana propone una strategia di intervento duplice, proprio in
considerazione delle complesse variabili che entrano in gioco
nell'affrontare questa problematica. Da una parte appare fondamentale
intervenire sulle istituzioni responsabili a livello nazionale e
decentrato, rafforzandone le capacita' di analisi e di intervento
attraverso programmi bilaterali - Governo italiano e Governi di altri
Paesi - e dall'altra si ritiene imperativo intervenire a livello del
territorio, sostenendo e rafforzando quelle organizzazioni della
societa' civile, sia laiche che religiose, scelte fra quelle piu'
impegnate e maggiormente qualificate in favore dei diritti dei
minorenni.
Minorenni e comunicazione
La Cooperazione Italiana attribuisce particolare attenzione alla
comunicazione quale strumento efficace per la tutela e la promozione
dei diritti inalienabili dei minorenni. In linea con questa
convinzione, la DGCS promuove e sostiene iniziative di comunicazione
sociale in coerenza con le raccomandazioni del Rome Consensus (2007).
Le azioni poste in essere sono realizzate attraverso l'ascolto e la
partecipazione diretta degli stessi beneficiari per la divulgazione
di messaggi nell'ambito dei propri contesti settoriali e territoriali
di riferimento. All'interno delle iniziative in favore di bambine/i e
adolescenti si pone particolare attenzione inoltre all'utilizzo dei
nuovi strumenti forniti dalla tecnologia dell'informazione e alla
creazione di sinergie tra gli attori delle varie iniziative cercando
di favorire un approccio peer to peer, che mira a favorire la
comunicazione e gli scambi di esperienze dirette tra adolescenti di
differenti contesti.